Last ned Tillitsreform i skolen – sett i lys av Utdanningsforbundets politikk. Temanotat 1/2023

Innholdsfortegnelse

Sammendrag
1. Innledning
2. Bakgrunn for tillitsreformen
3. Utdanningsforbundets målsettinger med tillitsreform i skolen
4. Tillitsreform – ulike syn og målsettinger
5. Erfaringer fra og forventninger til tillitsreformer
6. Drøfting og avsluttende betraktninger

Sammendrag

I regjeringen Støres politiske plattform er tillitsreform i offentlig sektor framhevet som et av regjeringens viktigste prosjekter. I dette temanotatet blir det vist til Utdanningsforbundets målsettinger med en tillitsreform i skolen. For Utdanningsforbundet handler en tillitsreform i skolen overordnet sett om:

• Økt profesjonsfaglig innflytelse både nasjonalt, lokalt og på arbeidsplassnivå.
• Å styrke partssamarbeidet/medbestemmelse nasjonalt, lokalt og på arbeidsplassnivå.

Med utgangspunkt i disse to overordnede målsettingene, blir det i temanotatet gjort rede for hva Utdanningsforbundet mener at tillitsreformen i skolen skal fremme.

For det første, er det viktig at en tillitsreform i skolen skal sikre at barn, unge og voksne får en utdanning som er i tråd med vedtatte formålet for opplæringen. Dette betyr at styring av utdanningen må gjenspeile skolens mandat. Å lykkes med dette målet forutsetter en bredere og mer nyansert forståelse av begrepet kvalitet i skolen. Skolens styringsdokumenter må ta utgangspunkt i det brede samfunnsmandatet og inneholde målsettinger og ambisjoner på et overordnet nivå. Lærerprofesjonens stemme skal veie tungt både når overordnede føringer og styringsdokumenter blir utarbeidet i den statlige utdanningsadministrasjonen, og når de blir omsatt til praksis ute i den enkelte barnehage og skole.

For det andre, mener Utdanningsforbundet at økt medbestemmelse og tillit til lærerprofesjonen er avgjørende for å lykkes med tillitsreformen. Reell medbestemmelse og tillit skal prege samarbeidet mellom skolemyndighetene og lærerprofesjonen. Skal man lykkes med å gi elevene bedre utdanning, er man avhengig av bedre partssamarbeid. Styrket tidsressurs, økt bevissthet og forpliktende skolering kan bidra til å øke den reelle betydningen av avtaleverket. I temanotatet blir det pekt på at en viktig forutsetning for styring av partssamarbeidet og økt profesjonsfaglig innflytelse, er å redusere statlig og lokalpolitisk detaljstyring over skolen og profesjonsutøverne. Den profesjonelle lærer har metodeansvar og gis et stort faglig handlingsrom.

For det tredje, bør tillitsreformen i skolen fremme sterke profesjonsfellesskap av ledere og lærere. Profesjonsfellesskapene må være bærebjelken i skolens faglige arbeid og utvikling. Nasjonale og lokale skolemyndigheter må legge til rette for dette arbeidet. Ledere og lærere spiller en nøkkelrolle i utviklingen av utdanningen, og jobber etter samme formål og samfunnsmandat. Et godt samarbeid mellom lærere, ledere og tillitsvalgte på skolenivå, samt med kommunalt og fylkeskommunalt nivå, må være sentralt i tillitsreformen.

Utdanningsforbundet har over tid vært engasjert i arbeidet for økt tillit i utdanningssektoren. Tillitsreformen kan fungere som en samlende overbygning og kan gi fornyet aktualitet og vitalitet til arbeidet med tillit i utdanning. Når Utdanningsforbundet involverer seg i arbeidet for en tillitsreform i skolen, er det både på bakgrunn av lærernes egne erfaringer og råd fra utdanningsforskningen. Kvalitetsarbeid som bygger på profesjonens egne praksiserfaringer, koplet med relevante bidrag fra forskningsfeltet, vil gi mer treffsikre tiltak for å utvikle den enkelte skole. Dette vil gi lærerprofesjonen en opplevelse av både tillit og særegent ansvar.

[Til toppen av siden]

1. Innledning

Etter at Arbeiderpartiet gjennom valgkampen foran stortingsvalget i 2021 i økende grad snakket om tillitsreform i offentlig sektor, ble det i regjeringen Støres politiske plattform tydelig formulert at dette var et av regjeringens viktigste prosjekter (Hurdalsplattformen 2021). Mange aktører ønsker å legge sitt innhold i tillitsreformen, med både motstridende og sammenfallende interesser.

Noen av disse peker på at tillitsreformen må være et alternativ til markedsstyring og såkalt HR-ideologi og bidra til økt tillit i samfunnet og til demokratiet. Andre igjen understreker at en tillitsreform må betraktes som et forvaltningspolitisk spørsmål, og ikke reduseres til et spørsmål om ledelse. Enkelte viser til at tillitsreformen skal bidra til å styrke velferden, slik at innbyggerne i hele landet skal få de tjenestene de har krav på og behov for.

Muligheter og utfordringer

For Utdanningsforbundet, som over lang tid har jobbet for økt tillit til lærerprofesjonen, innebærer dette initiativet fra regjeringen både muligheter og utfordringer. På den ene siden kan det legge til rette for at vi får gjennomslag for viktige politiske målsettinger. Samtidig innebærer det en risiko for at andre sentrale aktører i utdanningssektoren, med motstridende interesser for reformen enn Utdanningsforbundet, får gjennomslag for målsettinger som kan gå på tvers av viktige mål og synspunkter som Utdanningsforbundet har for utdanningspolitikken. I temanotatet blir det imidlertid vist til at det er mye som tyder på at selv om det ikke nødvendigvis er enighet om hva en tillitsreform skal inneholde, er det større samstemthet om hvilke utfordringer denne reformen skal løse.

Formålet med dette temanotatet er derfor både å presentere Utdanningsforbundets målsettinger med tillitsreformen i skolen og drøfte hva dette kan bety for utforming av reformen. Regjeringen har vært tydelig på at tillitsreformen i de ulike sektorene må «komme nedenfra». Tillitsvalgte i Utdanningsforbundet på lokalt plan blir derfor viktige for å gjøre forbundets målsettinger med tillitsreformen i skolen kjent også gjennom å delta i diskusjoner på kommunalt- og arbeidsplassnivå om innholdet og gjennomføringen av reformen.

I temanotatet blir det i tillegg viet noe plass til omtale av liknende reformer, både i norske kommuner og fra Danmark og Sverige. Selv om flere av disse har vært gjenstand for evalueringer, er ikke formålet å gjengi funn fra disse evalueringene, men å vise fram bakgrunnen for hvorfor disse initiativene ble tatt, hva hovedinnholdet i reformene var ment å være og hvilke elementer det ble lagt til grunn skulle være hovedinnholdet i reformene. På den måten kan det være grunnlag for å trekke paralleller til andre forvaltningspolitiske reformer som er gjennomført, vurdere i hvilken grad Utdanningsforbundets målsettinger med en tillitsreform har paralleller til andre liknende initiativ og se om disse målsettingene skiller seg fra andre aktørers syn på og mål med reformen.

[Til toppen av siden]

2. Bakgrunn for tillitsreformen

Arbeiderpartiet og Senterpartiet gikk til valg på en tillitsreform, og regjeringen har nedfelt ambisjoner om denne i sin politiske plattform. I plattformen er det henvisninger til hvilke målsettinger regjeringen har for en tillitsreform i offentlig sektor, i skolen og i universitets- og høyskolesektoren. Det blir blant annet pekt på at man skal gi de ansatte tid og tillit og at målene i offentlig sektor skal være få, tydelige og relevante. Bedre arbeidsvilkår, redusert midlertidighet, økt vektlegging på medbestemmelse, gjennomgang av NKVS (Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem) og endring av nasjonale prøver er andre eksempler på formuleringer i plattformen som rammer inn hva en tillitsreform kan handle om (Hurdalplattformen 2021).

De politiske ambisjonene i Hurdalsplattformen om en tillitsreform i offentlig sektor, er et resultat av diskusjoner og utviklingstrekk som har skjedd over lang tid. Både De Facto og Agenda peker i sine notater om tillitsreform, på endringer over tid med for mange krav til dokumentasjon, detaljert rapportering og et skjemavelde som stjeler verdifull tid, der man risikerer å sette fagkompetanse, erfaring og nødvendig skjønn til side i komplekse velferdstjenester (Agenda 2021 og De Facto 2021). Omfattende regelverk og interne kontrollsystemer gjør ansvarsforholdene i forvaltningen utydelige, og gjør meningsfull kommunikasjon mellom innbyggere og myndigheter vanskelig. Dette omfatter også mindre medbestemmelse for fagforeninger og tillitsvalgte – og mindre faglig handlingsrom for enkeltansatte. Mer tillitsbasert styring og ledelse av offentlig sektor, skal bidra til å bøte på disse utfordringene. Resultatene av en styringspraksis basert på New Public Management-prinsipper blir også av mange pekt på som en viktig årsak til ønsket om en tillitsreform. De norske ambisjonene om en tillitsreform, er også et resultat av pågående prosesser i Danmark og Sverige.

Representantforslag om tillitsreform

Den måten tillitsreformen blir rammet inn i Hurdalsplattformen, kan kjennes igjen i representantforslaget som de nåværende regjeringspartiene, sammen med SV, fremmet i 2018, jf. Dokument 8:194 S (2017–2018) Om tillitsreform i skolen. I dette forslaget ble det blant annet pekt på at det må bli færre, men mer tydelige mål, styring som speiler skolens mandat, profesjonelt ansvar, at man må styrke profesjonsfellesskapet og at reell medbestemmelse og tillit skal prege samarbeidet mellom skoleeier, skoleledelse og lærerprofesjonen på alle nivåer.

Utdanningsforbundet ga sin tilslutning til disse prinsippene i innspill til utdannings- og forskningskomiteen i forkant av høringen av representantforslaget. Overordnet sett har disse prinsippene både før, under og etter representantforslaget i all hovedsak rammet inn Utdanningsforbundets arbeid for økt tillit og ansvar for lærerprofesjonen og profesjonsfellesskapet i skolen.

De argumentene Utdanningsforbundets brukte i innspillet til representantforslaget, går igjen i flere andre politiske prosesser hvor lærerrollen har vært diskutert, blant annet inn i arbeidet med ny opplæringslov, fagfornyelsen o.a. I innspillet ble det blant annet pekt på at en sentral utfordring, er at den styringsinformasjonen som i dag blir hentet inn gjennom ulike tester og prøver, ikke gir noe fullgodt bilde av den faktiske situasjonen i skolen. Det ble vist til at vi har en situasjon der svært mange lærere opplever at den virkeligheten de erfarer ute i praksis ikke gjenspeiles på langt nær godt nok, verken i den offentlige samtalen om skole og utdanning eller i utdanningspolitiske styringsdokumenter. Forbundet understrekte at dette er alvorlig og at det kanskje er den aller viktigste årsaken til at det var behov for en tillitsreform.

I Utdanningsforbundets arbeid med ny opplæringslov, har særlig balansen mellom et handlingsrom for kommuner og fylkeskommuner, hensynet til likeverdig opplæring for elevene og et godt faglig-pedagogisk skjønn for profesjonen vært viktig (Utdanningsforbundet 2020). Også i innspillet til representantforslaget om tillitsreform, ble det lagt betydelig vekt på dette. Utdanningsforbundet pekte på at representantforslaget tar tak i den manglende balansen mellom politisk myndighetsstyring og profesjonell autonomi og responderer dermed på mange rapporter fra lærere om at lokale skolemyndigheter har gjort vedtak som innskrenker handlingsrommet. Videre støttet Utdanningsforbundet at det ble lagt opp til en kritisk gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet. I dag er situasjonen den at myndighetene lokalt og sentralt trekker vidtrekkende slutninger om den helhetlige kvaliteten i systemet og setter inn omfattende tiltak på grunnlag av ufullstendig, smal og ganske usikker informasjon.

Selv om Utdanningsforbundet ikke har brukt begrepet reform, har altså organisasjonen over lang tid drevet et aktivt påvirkningsarbeid med de fleste av elementene som ligger i regjeringens tillitsreform og representantforslaget nevnt over. Bare de siste årene, har tillit til lærerprofesjonens kunnskapsgrunnlag, skjønnsutøvelse, metodeansvar og partssamarbeidet vært en rød tråd i Utdanningsforbundets arbeid med lærerollerapporten, fagfornyelsen, opplæringslovutvalget og andre offentlige utvalg og ekspertgrupper.

[Til toppen av siden]

3. Utdanningsforbundets målsettinger med tillitsreform i skolen

Utdanningsforbundets prinsipper for styring av utdanningssektoren, slik det framkommer i politikkdokumentet Vi utdanner Norge 2020–2023, kan sammenfattes i form av to overordnede målsettinger som er gjensidig avhengig av hverandre:

• Økt profesjonsfaglig innflytelse både nasjonalt, lokalt og på arbeidsplassnivå
• Å styrke partssamarbeidet/medbestemmelse nasjonalt, lokalt og på arbeidsplassnivå

Disse prinsippene handler overordnet sett blant annet om tillit til lærerprofesjonens kunnskaps- og erfaringsgrunnlag, skjønnsutøvelse, metodeansvar og partssamarbeid og har vært en rød tråd i Utdanningsforbundets arbeid med en rekke sentrale utdanningspolitiske spørsmål over flere år. Lærerprofesjonens etiske plattform, god utdanning, arbeidet på prøvefeltet, lærerollerapporten, fagfornyelsen, opplæringslovutvalget, ekspertgruppen for skolebidrag og en rekke andre offentlige utvalg og ekspertgrupper er eksempler på dette. Hovedretningen i Utdanningsforbundets arbeid med en tillitsreform i skolen bygger videre på dette arbeidet, og enkeltelementer er også blitt utdypet i høringsuttalelser til ny opplæringslov (Utdanningsforbundet, 2020) og i skriftlige innspill til Kunnskapsdepartementet om tillitsreform (Utdanningsforbundet, 2022)

Overordnet sett mener Utdanningsforbundet at tillitsreformen i skolen bør sentreres rundt partssamarbeid og profesjonsfaglig innflytelse. Slik kan reformen fremme likeverdig opplæring innenfor det brede samfunnsmandatet og bli en motvekt til økt privatisering og kommersialisering som undergraver demokratisk styring og reduserer faglig innflytelse. Utdanning handler dypest sett om tillit. Samfunnet må ha tillit til at barn, unge og voksne under utdanning blir tatt vare på av lærere med lærerutdanning og av ledere som har gode rammevilkår for å utøve et faglig skjønn. Ingen skal være i tvil om at ledernes og lærernes lojalitet først og fremst ligger hos barnehagebarn, elever og studenter. Med dette utgangspunktet, skal tillitsreformen i skolen fremme:

Styring som speiler skolens mandat

En tillitsreform i skolen skal sikre at barn, unge og voksne får en god utdanning som er i tråd med det vedtatte formålet for opplæringen. Å lykkes med dette målet forutsetter en bredere og mer nyansert forståelse av begrepet kvalitet i skolen. Samtidig må verktøyene som brukes til å vurdere opplæringen, tilpasses det nye læreplanverket og skolens formålsparagraf på en bedre måte enn i dag. Det er ikke alle sider ved skolens arbeid som kan eller skal måles. Men diskusjoner knyttet til kvalitetsvurdering og -utvikling må speile skolens samfunnsmandat og kunnskapssyn, og profesjonens utdanning, erfaringer og vurderinger fra praksisfeltet må bli tillagt større vekt i forståelsen av hva som er god opplæring.

Tillitsreformen skal innebære økt tillit til lærerprofesjonens vurderinger. Samtidig må det legges systematisk til rette for at lærerne kan videreutvikle sin vurderingskompetanse og denne kompetansen må brukes til å forbedre undervisningen gjennom profesjonsfaglig samarbeid. Det må utvikles en kultur for ytring på arbeidsplassen for å melde og behandle avvik. God utdanning er fundert på et sammensatt og bredt faglig kunnskapsgrunnlag. Profesjonens utdanning, erfaringer og vurderinger, kjennskap til relevant forskning og den lokale konteksten må inngå i dette kunnskapsgrunnlaget.

De overordnede føringene for tillitsreformen i skolen må ligge til grunn for utarbeidelsen av et nytt og forbedret system for kvalitetsvurdering. Hensikten med et nasjonalt system for kvalitetsvurdering eller kvalitetsutvikling må være å styrke elevenes læring og utvikling. Derfor må et slikt system først og fremst innrettes for å støtte opp under lærernes arbeid med elevene i klasserommet. Det totale omfanget av rapportering og dokumentasjonskrav på nasjonalt og lokalt nivå må verken gå på bekostning av lærerens profesjonelle handlingsrom eller tiden lærerne har til elevene.

Skolens styringsdokumenter må ta utgangspunkt i det brede samfunnsmandatet og inneholde målsettinger og ambisjoner på et overordnet nivå. Lærerprofesjonens stemme skal veie tungt både når overordnede føringer og styringsdokumenter blir utarbeidet i den statlige utdanningsadministrasjonen, og når de blir omsatt til praksis ute i den enkelte barnehage og skole. Medvirkning og innflytelse fra ansatte på alle nivåer og i alle faser av arbeidet skal være et overordnet prinsipp.

Økt medbestemmelse og tillit til profesjonen

Reell medbestemmelse og tillit skal prege samarbeidet mellom skolemyndighetene og lærerprofesjonen. Skal vi lykkes med å gi elevene bedre utdanning, er vi avhengige av et bedre partssamarbeid. I arbeidet med en tillitsreform i skolen blir det viktig å framheve koblingen mellom godt partssamarbeid og de ansattes mulighet til å utøve godt faglig skjønn.

Hovedavtalene er sentrale virkemidler for å nå målene for tillitsreformen. Samarbeid mellom tillitsvalgte og ledelse er grunnleggende for den norske modellen. De ulike hovedavtalene skal sikre arbeidstakerne reell innflytelse på organisering av arbeidet og på valg og videreutvikling av arbeidsmetoder. Bærebjelken i tillitsreformen i skolen må derfor være partssamarbeidet. Hovedavtaler og partsforhold må være de grunnleggende redskapene.

For mange tillitsvalgte opplever at de ikke får påvirket beslutninger som har stor betydning for de ansatte. Det er flere årsaker til dette. Manglende kompetanse om Hovedavtalen i KS blant ledere og ansatte i skolen samt hos kommunale og fylkeskommunale skolemyndigheter trekkes ofte fram. Avtaleverket blir av mange sett på som en formalitet. Styrket tidsressurs, økt bevissthet og forpliktende skolering kan bidra til å øke den reelle betydningen av avtaleverket.

En viktig forutsetning for styrking av partssamarbeidet og økt profesjonsfaglig innflytelse, er å redusere statlig og lokalpolitisk detaljstyring over skolen og profesjonsutøverne. Den profesjonelle lærer har metodeansvar og gis et stort faglig handlingsrom. Dette inkluderer ansvaret for å vurdere metoder og innretning av undervisning og vurdering, basert på forskning, erfaring og profesjonelt skjønn. Lærerrollen i skolen må styrkes, blant annet gjennom at det i opplæringsloven innføres en bestemmelse som understreker at det er læreren som skal ha det faglige ansvaret for opplæringen og at dette innebærer å planlegge, gjennomføre og følge opp opplæringen.

Elevmedvirkning har blitt framhevet i større grad i overordnet del av læreplanverket. Her går det fram at skolen skal gi elevene mulighet til å medvirke og til å lære hva demokrati betyr i praksis, og demokratiske verdier må fremmes gjennom aktiv deltakelse i hele opplæringsløpet. I mange år har økt lokal handlefrihet betydd at flere beslutninger er lagt til eiernivået, men dette har ikke nødvendigvis ført til større profesjonsfaglig innflytelse eller mer medvirkning for barn og unge. Ved å styrke medbestemmelse og partssamarbeid, vil man kunne danne et bedre faglig grunnlag for styring og ledelse som også gir handlingsrom til profesjonen til å kunne styrke barn, elever og foresattes medvirkning.

Sterke profesjonsfellesskap av ledere og lærere

Profesjonsfellesskapet skal være bærebjelken i skolens faglige arbeid og utvikling. Nasjonale og lokale skolemyndigheter må legge til rette for dette arbeidet.

Lokal skoleutvikling er et avgjørende virkemiddel for å nå målene med grunnopplæringen og er framhevet i Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen punkt 3.5 om profesjonsfellesskap og skoleutvikling. Det heter her blant annet at kompliserte pedagogiske spørsmål sjelden har sikre svar. Læreren i skolen må derfor ha aksept og rom for å bruke sin vurderingsevne i yrkesutøvelsen. Lærere må tenke nøye over hva, hvordan og hvorfor elevene lærer, og hvordan de best mulig kan lede og støtte elevenes læring, utvikling og danning. Lærere som i fellesskap reflekterer over og vurderer planlegging og gjennomføring av undervisningen, utvikler en rikere forståelse av god pedagogisk praksis. Dette må gjøres med utgangspunkt i både profesjonens kunnskapsgrunnlag og grunnopplæringens verdigrunnlag.

Ledere og lærere spiller en nøkkelrolle i utviklingen av utdanningen, og jobber etter samme formål og samfunnsmandat. Et godt samarbeid mellom lærere, ledere og tillitsvalgte på skolenivå, samt med kommunalt og fylkeskommunalt nivå vil være sentralt i en tillitsreform. Ledere trenger tid og kompetanse til å utøve pedagogisk- og administrativ ledelse, til å være tett på arbeidet med å gi barn, unge og voksne en likeverdig utdanning, og til å bygge sterke profesjonsfellesskap. For å få til dette trengs det også en lederutdanning som legger vekt på tillitsbasert ledelse.

Det å bygge sterke profesjonsfellesskap har vært et sentralt utdanningspolitisk tema over lengre tid. Eksempler på tiltak som kan støtte opp under dette er kollektiv kompetanseutvikling, og tid til veiledning og refleksjon i kollegiet. Det går fram av målsettingen med tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling at den skal styrke den kollektive, arbeidsplassbaserte kompetanseutviklingen med utgangspunkt i behov i den enkelte skole, og tiltakene skal fremme kollektive prosesser for profesjonsutvikling. Retningslinjene for tilskuddsordningen slår fast at medbestemmelse skal ivaretas etter Hovedavtalens bestemmelser, men dette blir ikke ivaretatt alle steder. Det blir derfor sentralt i tiden fremover å sikre medvirkning og medbestemmelse fra profesjonen i dette arbeidet.

Et annet tiltak som kan bidra til å bygge sterke profesjonsfellesskap er veiledning av nyutdannede. Kvalifisert veiledning kan gi en god overgang mellom utdanning og yrke og bidra til utvikling av profesjonsfellesskapet og kollektiv læring, gjennom deling og refleksjon over egen og andres praksis. Men for å få til dette trengs det bedre nasjonale rammevilkår og finansiering av en ordning for veiledning av nyutdannede.

I Hurdalsplattformen (2021) står det at regjeringen vil:

Leggje til rette for fleire karrierevegar i skulen og erstatte lærarspesialistordninga med ei partsforankra ordning som gir lærarar betre tid til utviklingsarbeid, og som styrkjer profesjonsfellesskapa i skulen.

Utdanningsforbundet støtter disse intensjonene og ønsker å delta i diskusjonen om en ny partsforankret ordning som har som hovedformål å styrke profesjonsutvikling innenfra i sektoren og bygge sterke profesjonsfellesskap. God forankring i profesjonen, medvirkning og medbestemmelse vil være sentrale premisser for en ny ordning som kan være et ledd i arbeidet med at profesjonen får et større ansvar for utviklingsarbeid og kunnskapsutvikling.

[Til toppen av siden]

4. Tillitsreform – ulike syn og målsettinger

Som nevnt innledningsvis, blir det i regjeringens politiske plattform lagt betydelig vekt på en tillitsreform i offentlig sektor. Regjeringen sier at dette er en av dens viktigste prosjekter og gir i Hurdalsplattformen (2021) uttrykk for at reformen handler om å gi de ansatte tid og tillit til å gi brukerne bedre tjenester, og at den skal utformes i tett samspill med brukerorganisasjoner, tillitsvalgte og ledelsen i alle store offentlige virksomheter.

I omtalen av tillitsreformen, blir det i plattformen henvist direkte til både skole- og universitets- og høyskolesektoren. I tillegg er lærerne omtalt, sammen med sykepleierne, politibetjentene og fastlegene i sammenheng med at det formuleres en ambisjon om at

tillitsreformen i offentlig sektor skal gi tilliten, tiden og makten tilbake til de som utgjør førstelinja og ryggraden i velferdsstaten.

Det er Kommunal- og distriktsdepartementet som har ansvaret for å koordinere regjeringens arbeid med tillitsreformen. De ulike departementene har ansvaret for tillitsreformen innenfor sine sektorer og det er etablert et statssekretærutvalg og interdepartementale samarbeidsgrupper på embetsmannsnivå.

Som ansvarlig for koordineringen av arbeidet med tillitsreformen, har Kommunal- og distriktsdepartementet både hatt innspillsmøter og lagt til rette for skriftlige innspill i løpet av arbeidet. Alle de fire hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden, Akademikerne, LO, Unio og YS, har kommet med skriftlige innspill, sammen med KS og Spekter på arbeidsgiversiden i offentlig sektor.

KS’ innspill

I sitt innspill til regjeringen, gir KS uttrykk for at de deler ambisjonen om å gi de ansatte tid og tillit til å gi brukerne bedre tjenester. KS peker videre på at tillit til og samarbeid med medarbeidere har vært grunnleggende verdier og et hovedtrekk i den norske arbeidslivsmodellen i mange år. KS viser til at kommuner og fylkeskommuner har kultur og tradisjon for godt partssamarbeid og gode arenaer for involvering og medvirkning og at dette bør tillitsreformen bygge videre på.

For KS innebærer tillitsreformen å gi større frihet til kommunale og regionale myndigheter og de uttrykker at økt tillit til lokaldemokratiet må være en prioritert oppgave i tillitsreformen, for å gi brukerne bedre tjenester. KS framhever også at tillitsreformen må bygge videre på den norske arbeidslivsmodellen og viser til at tillitsbasert styring og ledelse stiller krav og forventninger til ledere og medarbeidere på ulike nivåer i kommunene. KS viser til at enkelte erfaringer så langt viser at en slik kulturendring tar tid, og at en tillitsreform krever aktive ledere og medarbeidere, med nødvendig kompetanse, autonomi og en god rolleforståelse seg imellom.

KS viser samtidig til at en tillitsreform også bør se nærmere på rammer for organisering av arbeidet og arbeidstid og mener lov og avtaleverk bør sikre fleksibilitet og handlingsrom for å organisere arbeid og arbeidstid med utgangpunkt i innbyggernes behov for tjenester. Det blir også pekt på at

bemanningsnormene i skole og barnehage binder opp kommunenes ressursbruk på en særlig uheldig måte. Nye og utvidede normer må derfor unngås.

LOs innspill

LO på sin side, legger i sitt innspill til regjeringen vekt på at tillitsreformen skal munne ut i en god og varig tillitsmodell og at den norske modellen må være grunnmuren i tillitsmodellen. LO viser til at små forskjeller og godt samarbeid mellom ansatte, ledelse og politikere gir de beste mulighetene til å utvikle offentlig sektor videre og at tillitsmodellen derfor må bygge på en gjensidig tillit mellom innbyggerne, ansatte og politikerne. LO legger vekt på at hovedavtalene og partsforholdet må være de grunnleggende redskapene for en tillitsmodell og at medbestemmelse og et godt partssamarbeid i de enkelte virksomhetene samtidig vil danne et bedre faglig grunnlag for styring av offentlig sektor.

Når LO legger vekt på at faglighet og kompetanse skal ligge til grunn for tillitsmodellen, er dette forsøkt konkretisert ved at de ansatte må få bruke sin fagkompetanse og sitt skjønn i oppgaveløsningen. Det blir videre vist til at offentlig sektor må inneha riktig kompetanse for å løse samfunnsoppdraget og at en tillitsmodell derfor henger sammen med systematisk kompetanseutvikling og kompetanseheving.

Lokalt partssamarbeid blir av LO pekt på som et sentralt verktøy for tillitsmodellen, hvor tillitsvalgte må spille en aktiv rolle i styringen av en virksomhet. Det er ulike avtaler og lovverk i offentlig sektor. Det blir i denne sammenhengen vist til at det er behov for bedre og mer systematisk felles opplæring av partene i den enkelte virksomhet for å sikre felles forståelse av Hovedavtalene.

Akademikernes innspill

Akademikerne peker i sitt innspill på at en tillitsreform i offentlig sektor må sørge for at ansattes kompetanse og erfaring brukes aktivt i tjenesteutvikling og beslutningsprosesser. Akademikerne mener at ledere og ansatte må gis tid, rom og tillit slik at de kan bruke sin domenekunnskap, erfaring og sitt faglige skjønn til beste for brukerne og for innovasjon og utvikling. Også Akademikerne viser til det lokale partssamarbeidet som sentralt og framhever at tillitsvalgte må inn i prosessene på et tidlig tidspunkt.

For å oppnå målet om tillit til tjenestene, involvering og kvalitetsutvikling, viser Akademikerne til at det må gjøres konkrete endringer i rammebetingelsene og styringssystemene for tjenestene. Endring i budsjettering (flerårige), styringsmål (færre bindende og detaljerte mål) og tilsynspraksis er eksempler som det vises til i innspillet. Samtidig blir det understreket av Akademikerne at det heller ikke er slik at tillit betyr fravær av styring og kontroll, men at tillit og kontroll kan kombineres om det oppleves meningsfullt for å løse kjerneoppgavene.

Arbeidsgiverforeningen Spekters innspill

Arbeidsgiverforeningen Spekter, er i sitt innspill til regjeringen opptatt av at en tillitsreform må være basert på en analyse av hva som er problemet, formålet med reformen og at denne analysen må ta utgangspunkt i det overordnede utfordringsbildet. Spekter peker videre på at en gjennomgang av praktiseringen av mål- og resultatstyring må være en del av regjeringens arbeid med tillitsreformen, sammen med å synliggjøre konsekvenser av å innføre nye brukerrettigheter som Spekter mener fører til økende grad av detaljstyring og rapportering. Videre er Spekter i sitt innspill opptatt av at det bør vurderes hvordan læring og veiledning i større grad kan bli en del av tilsynet som gjennomføres, hvor målet med tilsyn må være læring og forbedring, snarere enn å finne feil.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbunds innspill

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) peker blant annet på at nøkkelen for å få en god tillitsreform er å sikre god medbestemmelse for de tillitsvalgte på arbeidsplassen og at det handler om å se verdien av de tillitsvalgte som medspillere for endring – ikke bare som motparter i forhandlinger. Det blir vist til at det er en utfordring at tillitsvalgte ikke får tid til å sette seg inn i sakene og at sakene i større grad er ferdig utformet når det kommer til drøfting, sammen med at ledere på ulike nivåer ikke har tilstrekkelig kunnskap om eller vilje til å praktisere den norske arbeidslivsmodellen. YS mener at felles opplæring i avtaleverket kan gi en felles forståelse for spillereglene.

YS er også opptatt av at et mål med reformen må være at de ulike yrkesgruppene kan jobbe tverrfaglig om å løse oppgavene og at dette krever vilje til å fordele oppgavene etter kompetanse og god tverrfaglig kommunikasjon. YS mener at en tillitsreform må bidra til at det blir god nok grunnbemanning og kontinuerlig kompetanseutvikling. Å skape en heltidskultur, å gi ansatte ansvar og ha tillit til at de gjør en god jobb ute i førstelinjen, mindre kontroll, detaljstyring og rapportering både for den enkelte ansatte, bemanning og tilstrekkelig ressurser er andre forhold YS peker på i sitt innspill til regjeringens arbeid med tillitsreformen.

Unios innspill

Også Unio framhever i sitt innspill det norske partsamarbeidet som en av de viktigste faktorene for et godt samarbeid, for bedre kvalitet og økt tillit i offentlig sektor. Unio peker på at samarbeid mellom tillitsvalgte og ledelse er grunnleggende i den norske modellen, at involvering, medvirkning og autonomi i arbeidet er helt avgjørende for et helsefremmende arbeidsmiljø og tillit mellom ansatte og ledelsen og at partssamarbeidet derfor må være bærebjelken i reformen. Som andre hovedsammenslutninger har pekt på, er også Unio opptatt av at mange tillitsvalgte opplever at de ikke har reell medvirkning på beslutninger som har stor betydning for arbeidsvilkårene for de ansatte. Mange tillitsvalgte opplever å bli orientert om tiltak, men ikke å bli tatt med i reelle drøftinger på arbeidsplassen, senest erfart under koronapandemien.

I sitt innspill til regjeringen, er også Unio opptatt av at det som en del av reformen er viktig å finne en bedre balanse mellom krav til rapportering og kontroll på den ene siden, og tillit til kompetansen og det faglige skjønnet til profesjonene på den andre. Unio peker på at et slikt krav henger tett sammen med kravet om mer medvirkning, ved at et godt partssamarbeid er den beste garantien for et faglig grunnlag for å styre offentlig sektor. Å trekke veksler på faglig kunnskap og vurderinger vil gi bedre kvalitet og bedre utnyttelse av ressursene, understreker Unio.

4.1 Likheter og ulikheter i synet på en tillitsreform

I gjennomgangen av hovedsammenslutningenes innspill til regjeringen, er hovedinntrykket at selv om det ikke nødvendigvis er en felles forståelse av hva en tillitsreform er, er det stor grad av samstemthet om hvilke utfordringer denne reformen skal løse.

Et stort flertall av hovedsammenslutningene peker på det etablerte partssamarbeidet som grunnmuren i tillitsreformen, og at det skorter på kunnskap om avtaleverket som formaliserer dette samarbeidet. En utfordring som de fleste peker på, er at medvirkningen fra tillitsvalgte ikke er reell nok og at den bærer preg av etterfølgende orientering om tiltak som allerede er gjennomført.

De fleste hovedsammenslutningene løfter også fram faglighet, kompetanse og tid som sentrale elementer i tillitsreformen. Ansattes faglighet og kompetanse må brukes aktivt, ansatte må gis rom for skjønnsutøvelse i oppgaveløsningen; autonomi og god rolleforståelse er eksempler på formuleringer som uttrykker dette.

KS gir både uttrykk for at tillitsreformen må gi større frihet til kommunale og regionale myndigheter, blant annet gjennom økt fleksibilitet og handlingsrom for å organisere arbeid og arbeidstid, samtidig som de framhever at en tillitsreform krever aktive ledere og medarbeidere med nødvendig kompetanse, autonomi og god rolleforståelse seg imellom. Som eksempel på økt handlingsrom og fleksibilitet blir det vist til at bemanningsnormer i skole og barnehage må unngås.

En problemstilling som kan utledes fra dette, er om økt handlingsrom og fleksibilitet for kommunale og regionale myndigheter står i en motsetning til en tillitsreform i skolen som legger vekt på profesjonsutøvernes handlingsrom og skjønnsutøvelse. I flere tilfeller vil et kommunalt og et profesjonelt handlingsrom kunne ses på som sammenfallende. Dersom staten i liten grad griper inn i det kommunale handlingsrommet, vil det også legge til rette for et profesjonelt handlingsrom. Hvis staten derimot begrenser det profesjonelle handlingsrommet gjennom lov, vil dette også være en begrensning av det kommunale handlingsrommet. Samtidig vil handlingsrom og fleksibilitet i forståelsen at bemanningsnormer i skole og barnehage må unngås, innebære en begrensning av det profesjonelle handlingsrommet. For eksempel så er reduserte gruppestørrelser viktige for å bedre lærerens handlingsrom for å skape god klasseromsledelse, arbeidsro i timene og å kunne hjelpe den enkelte elev. Dette kan bidra til økt trivsel og læring hos elevene.

[Til toppen av siden]

5. Erfaringer fra og forventninger til tillitsreformer

Som nevnt tidligere i dette temanotatet, er regjeringens tillitsreform både inspirert og påvirket av liknende politiske initiativ fra andre kommuner i Norge og fra andre land, for eksempel Sverige og Danmark.

I november 2021, publiserte De Facto – Kunnskapssenter for fagorganiserte, rapporten Tillitsreform og medbestemmelse i staten. Rapporten var utarbeidet på oppdrag fra og i samarbeid med Norsk Tjenestemannslag (NTL). Formålet med rapporten var blant annet å få fram hvilke forventning og krav NTLs medlemmer i utvalgte deler av staten har til tillitsreformen i offentlig sektor.

I rapporten presenteres noen hovedkonklusjoner, hvor det blant annet legges vekt på at mulighetene for å bruke den enkelte etats, avdelings og medarbeiders faglige skjønn undergraves av for komplisert lovgivning og regelstyring, svært detaljerte tildelingsbrev, utstrakt bruk av kvantitativ mål- og resultatstyring og HR-ledelse. Det blir videre pekt på at dagens organisasjons- og ledelsesformer fører til at man kan måle og kontrollere de enkeltansattes arbeidsinnsats i stedet for å kontrollere tjenestenes kvalitet og om samfunnsoppdraget løses på en god måte.

I rapportens hovedkonklusjoner, blir det videre vist til at graden av tillit, medbestemmelse, måling og ledelsesformer i alt for stor grad er avhengig av den enkelte leders syn på og interesse for reell medbestemmelse. Noen steder oppfattes medbestemmelsen som ikke-eksisterende. De Facto peker også på at det er svært store forskjeller når det gjelder tillit, medbestemmelse, måling og ledelsesformer, både innen etatene og mellom ulike avdelinger i etatene. Samlet sett, mener De Facto i sin rapport, at det er mange ulike problemer knyttet til organisasjon, styring og finansiering som har betydning for tillit og mulighet for tillitsreform. Dette skyldes, ifølge De Facto, at dagens forvaltningssystemer påvirker en rekke sider ved ansattes medbestemmelse, og at disse i liten grad kan løses gjennom små, lokale endringer. Det kreves først og fremst større endringer på felles, nasjonalt, politisk nivå.

5.1 Eksempler fra norske kommuner

Bergen kommune

I desember 2015 innførte Bergen kommune endringer i normtidene for hjemmesykepleie og hjemmehjelp. Endringene ble evaluert om lag et år senere. I evalueringsrapporten «Normtider til besvær», framkom det at ansatte opplevde normtidssystemet som for detalj- og oppgavefokusert, og de opplevde lite rom for utøvelse av faglig skjønn (Senter for omsorgsforskning 2017). På bakgrunn av rapporten anbefalte byrådet å avvikle normtidssystemet og innføre en tillits- og faglighetsreform i hjemmetjenestene. Tillits- og faglighetsreformen ble vedtatt innført i hjemmetjenestene av bystyret i oktober 2017. I en egen byrådssak blir det gjort rede for arbeidet, hvor det blant annet kommer fram at reformen handler om relasjoner mellom medarbeidere og ledere, samhandling mellom nivåer i organisasjonen, hvordan medarbeidere involveres i beslutningsprosesser, og hvordan tjenestene styres og ledes. Reformen innebærer at medarbeidere får mer tillit og ansvar, og at tillitsvalgte, vernetjenesten og brukerne involveres tettere og mer systematisk i utvikling av tjenestene.

Det heter videre at tillits- og faglighetsreformen har som hovedmål å ha myndiggjorte og motiverte medarbeidere som gir kunnskapsbaserte tjenester med mål om at den enkelte bruker blir mest mulig selvhjulpen. Myndiggjorte og motiverte medarbeidere vil gi økt trivsel på arbeidsplassen, bedre kvalitet i tjenestene og bedre utnyttelse av faglig kompetanse.

Oslo kommune

I Oslo kommune ble tillitsreform i særlig grad aktualisert etter byrådsskiftet i 2015. I Plattform for byrådssamarbeid mellom Arbeiderpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Sosialistisk Venstreparti i Oslo 2015–2019 blir det gitt uttrykk for at byrådet vil gjennomføre en tillitsreform for å sikre bedre samhandling mellom ledelse og ansatte, en bedre utnyttelse av de ansattes kompetanse, mer brukerdeltakelse, bedre tjenester og en mer effektiv bruk av kommunens ressurser. Det heter videre at de samlede rapporteringskravene i ulike sektorer skal gjennomgås, med sikte på å avbyråkratisere tjenesteproduksjonen. I kapitlet om helse- og omsorgstjenester, kommer det i plattformen (Byrådsplattform 2015) fram at

Stoppeklokkene skal fjernes og erstattes av en tillitsreform med behovsprøvde omsorgsplaner, der den som trenger tjenesten og de ansatte utformer tilbudet sammen.

I byrådssak 1055/17, ble prinsippene for en tillitsreform presentert. Tillit beskrives i saken som strategi og arbeidsform med formål om å skape enda bedre tjenester til innbyggerne, mer samhandling mellom kommunen og innbyggerne og innad i kommunen på ulike nivå, økt resultatorientering og gjennomføringskraft. I byrådssaken kommer det også tydelig fram at mål- og resultatstyring skal ligge til grunn for styring og oppfølging av byrådets overordnede mål. Tillit som strategi og arbeidsform i styring får imidlertid konsekvenser for praktiseringen av mål- og resultatstyringen. Det skal legges mer vekt på tydelige mål, forventninger til resultater og effekter. Det skal legges mindre vekt på kontroll, detaljrapportering og måling av aktiviteter, tiltak og virkemidler.

Det legges vekt på medbestemmelse og partssamarbeid, gjennom at det i saken blir understreket at arbeidstakernes organisasjoner bør og kan spille en viktig rolle i arbeidet med utvikling av tillitsbasert styring og ledelse i kommunen. Det henvises til at dette er forankret i Hovedavtalens formål og prinsipper, og vil skje som en del av det ordinære partssamarbeidet både lokalt og sentralt. Byrådet legger til grunn at partsarbeidet bygger på tillit, som blant annet betyr at partene, sentralt og lokalt, kontinuerlig skal vurdere sine rutiner, arbeidsform, samarbeidsklima og kommunikasjon.

5.2 Tillitsreform i Sverige og Danmark

I det offentlige ordskiftet om tillitsreform, blir det ofte henvist til erfaringene som er gjort fra liknende reformarbeid i Sverige og Danmark. Også regjeringen er tydelig i sin henvisning til erfaringene fra Danmark når den skal forklare bakgrunnen for reformen.

I et notat utarbeidet av tankesmien Agenda i 2021, blir det blant annet henvist til og gjort rede for noen av erfaringene som er gjort i Danmark og Sverige med tillitsreformer. I notatet viser Agenda til at i Sverige har tillitsbasert styring av offentlig sektor blitt utredet og kartlagt siden 2015 og at det har resultert i en lang rekke offentlige utredninger og rapporter. I Sverige ble det lagt vekt på at tillit skulle være et tredje styringsprinsipp, sammen med de to andre prinsippene marked (konkurranse) og hierarki (autoritet, regulering). I utredningsarbeidet ble det satt opp en rekke prinsipper for tillitsbygging, hvor det blant annet ble lagt vekt på tillitsfull dialog mellom byråkrater og folkevalgte politikere, et begrenset antall mål, regler og krav til rapportering, kollegial kvalitetsgranskning og lærende tilsyn og grenseoverskridende samarbeid. Agenda viser videre til at til tross for et mangeårig arbeid med offentlige utredninger, foreligger det få konkrete forslag til tiltak og heller ingen forslag til lov- eller forfatningsrettslige endringer.

Sverige

Agenda (2021) mener at en viktig erfaring fra Sverige, er at spørsmålet om en tillitsreform ikke kan løses bare ved endring i ledelse, det må ses i sammenheng med styringssystemene og berøre sentrale forvaltningspolitiske spørsmål. Videre ble det i for liten grad lagt vekt på at fagbevegelsen måtte bli gitt mulighet til deltakelse og innflytelse i arbeidet. Samlet sett, og basert på en gjennomgang av høringssvarene til en av de sentrale utredningene som ble utarbeidet av regjeringen i Sverige, peker Agenda på at mange av høringsinstansene har kritiske merknader og at utredningen kritiseres for å legge til grunn et for vidt begrep om tillitsbasert styring. Det blir også vist til innspill om at utredningen ikke tar tilstrekkelig hensyn til forvaltningsrettslige prinsipper i sine diskusjoner, eksemplene på tillitsbaserte reformer er piloter som ikke i noen systematisk grad er evaluert og at de konkrete forslagene til tiltak er svært forsiktige, og at flere høringsinstanser er skeptiske til nytteverdien av disse.

Danmark, København

I notatet til Agenda, blir det vist til at København var tidlig ute med å innføre en tillitsreform for kommunen. Denne har inspirert mange andre kommuner, blant andre Oslo. I København kom initiativet til tillitsreform i 2012, og i 2013 ble «kodeks for tillid» vedtatt av København Borgerrepresentasjon (Københavns øverste politiske myndighet). Fokus skulle flyttes fra regler og byråkrati til hva som er best for borgerne. I tillegg til de lokale initiativene i kommuner som København, har Danmark også vedtatt å innføre en såkalt «nærhedsreform», som innebærer at ledere og medarbeidere i offentlig sektor skal gis større frihet, tillit og profesjonelt handlingsrom. «Nærhet» betyr tettere kontakt med borgerne gjennom samarbeid og såkalt samskaping mellom borgere, lokalpolitikere, myndigheter og lokale aktører. Større beslutningsmyndighet lokalt sikres gjennom lokale velferdsavtaler, flerårige budsjetter og få bindende mål. Tilliten skal styrkes gjennom avbyråkratisering, mål og regelforenkling, mindre prosess og detaljregulering og mindre dokumentasjonskrav (ibid.).

Agenda viser videre til at i sosialdemokratenes arbeidsprogram for perioden fram til 2025 er en tillitsreform også omtalt som en selvstyrereform. Kjernen i selvstyrereformen er å skape større arbeidsglede og tillit til de ansatte ved at institusjonene skal bestemme mer selv, gis adgang til å jobbe med flerårige budsjetter og gjøre det lettere å fatte gode og langsiktige disponeringer. Det er samtidig et viktig mål å fjerne unødig detaljstyring og byråkrati ved at offentlig sektor skal jobbe etter færre og mindre detaljerte mål.

Basert på gjennomgangen av arbeidet med tillitsreform i Danmark og Sverige, peker Agenda (2021) på to læringspunkter for arbeidet i Norge:

• En viktig del av oppgaven er å identifisere problemene tydelig, samt gi klare definisjoner av sentrale begreper som tillit og styring. I den forbindelse må også forfatningsrettslige normer som rettssikkerhet, demokratisk legitimitet, kontroll og ansvar tydelig adresseres.
• Tillitsreform må betraktes som et forfatningspolitisk spørsmål, og ikke reduseres til et spørsmål om ledelse. Ansvaret for oppfølging må tas inn i styringsdialogen, og det er liten grunn til å oppnevne nye komiteer eller utvalg på siden av det ordinære styringssystemet.

[Til toppen av siden]

6. Drøfting og avsluttende betraktninger

Som nevnt innledningsvis, er en rekke aktører på banen for å fremme sitt syn på en tillitsreform. Mens noen har mer generelle innganger til en tillitsreform i offentlig sektor, er andre mer sektorspesifikke i sin tilnærming. Utdanningsforbundets overordnede mål med en tillitsreform i skolen, vedtatt av sentralstyret i april 2022, er av en slik art at de kan være retningsgivende for Utdanningsforbundets arbeid også innenfor andre sektorer. Det er samtidig forskjeller innenfor de ulike sektorene, noe som tilsier at det er behov for å utvikle sektorspesifikke mål. Arbeidet med den overordnede tillitsreformen i offentlig sektor er forankret på hovedsammenslutningsnivå, hvor Unio er representert.

Utdanningsforbundet har over tid vært engasjert i arbeidet for økt tillit i utdanningssektoren. Derfor vil mye av Utdanningsforbundets arbeid med tillitsreformen inngå som en naturlig del av det generelle påvirkningsarbeidet for de prioriterte politiske sakene. Samtidig vil tillitsreformen fungere som en samlende overbygning og kanskje også gi fornyet aktualitet og vitalitet til arbeidet med tillit i utdanning.

Når Utdanningsforbundet involverer seg i arbeidet for en tillitsreform i skolen, er det både på bakgrunn av lærernes egne erfaringer og råd fra utdanningsforskningen. Kvalitetsarbeid som bygger på profesjonens egne praksiserfaringer, koplet med relevante bidrag fra forskningsfeltet, vil gi atskillig mer treffsikre utviklingstiltak på den enkelte skole. Det vil øke engasjementet og det vil gi lærerprofesjonen en opplevelse av både tillit og særegent ansvar.

Styring og rapportering

I kapittel 4 og 5 i dette temanotatet har vi vist til ulike syn, målsettinger, erfaringer og forventninger til regjeringens tillitsreform. Blant annet er det i hovedsammenslutningenes innspill til regjeringen, flere som understreker at tillitsreformen må være et motsvar til forvaltningsmodeller i offentlig sektor basert på New Public Management, ettersom denne styringsideologien blir vist til som en viktig årsak til detaljstyring og den økte rapporteringsbyrden.

I temanotatet Målstyring eller styring etter mål – utfordringer og muligheter fra Utdanningsforbundet (2013), blir det vist til at det er bred enighet om at det er behov for både mål og styring i utdanningssektoren. Det er samtidig viktig på hvilken måte det styres etter mål og hvordan styringssystemet utformes. Det blir her også understreket at det kan synes som om det fortsatt ligger et ubrukt potensial i målstyringens teoretiske grunnlag, og som om de verste utslagene av målstyringen langt på vei kan skyldes forvrengninger og utforminger av styringssystemet. De minner mer om aktivitets- og tiltaksstyring enn om overordnet målstyring og utnytter ikke potensialet for profesjonsfaglig medvirkning.

Mål- og resultatstyringssystemet må utformes på en slik måte at det gir profesjonsutøverne nødvendig handlingsrom for å utføre jobben. Målene må ikke utformes på en slik måte at de beskriver hva fagfolk skal gjøre. For at styringssystemet skal fremme kvalitet i opplæringen er det også nødvendig med mer hensiktsmessig bruk av resultatvurdering og evalueringer til videreutvikling av pedagogisk praksis. Analyse av resultater krever faglig innsikt, det samme gjelder hvilke tiltak som skal iverksettes som en oppfølging av resultatvurderingen.

I praksis innebærer dette at mål- og resultatstyring må praktiseres i tråd med intensjonen – altså med overordnede mål, basert på medvirkning og innflytelse fra ansatte i alle faser, og med systemer for systematisk utviklingsarbeid på bakgrunn av resultatene. Mål- og resultatstyring må brukes til utvikling framfor kontroll og det lokale partssamarbeidet må være et sentralt virkemiddel i praktiseringen.

Kommunalt og profesjonelt handlingsrom

En spenning i arbeidet med tillitsreform som mange peker på, er forholdet mellom kommunalt/ fylkeskommunalt handlingsrom og profesjonsutøvernes handlingsrom. I hvilken grad dette er to hensyn som lar seg forene eller ikke, er avhengig av flere forhold. På den ene siden er det en risiko for at det skapes et kunstig skille mellom profesjonsutøvernes rom for skjønnsutøvelse og kommunene og fylkeskommunenes handlingsrom for kvalitetsutvikling av skolen. Det er et viktig samspill mellom den faglig-pedagogiske praksisen som utvikles på skolen og kommunenes arbeid for kvalitet i skolen. Både administrative initiativ fra kommunen og fylkeskommunen og utviklingen som skjer i profesjonsfellesskapet i skolen, er viktige for å utvikle skolen til det beste for elevene.

Et annet element som er viktig i diskusjonen mellom kommunalt handlingsrom og profesjonsutøvernes handlingsrom, er at dersom staten gjennom sine styringsvirkemidler i liten grad griper inn i det kommunale handlingsrommet, vil det også kunne legge til rette for et profesjonelt handlingsrom. Hvis staten derimot begrenser det profesjonelle handlingsrommet gjennom lov eller andre styringsvirkemidler, vil dette også være en begrensning av det kommunale handlingsrommet. På mange måter er derfor hensynet til kommunalt handlingsrom på den ene siden og profesjonsutøvernes handlingsrom på den andre, gjensidig avhengig av hverandre.

Overordnet sett handler det om hvordan både kommunen/fylkeskommunen som skoleeier og profesjonsutøverne utøver sitt handlingsrom. Lokale skolemyndigheter skal ikke gripe inn i profesjonens handlingsrom med en detaljstyring som gjør at profesjonens mulighet til å utøve sitt faglige skjønn overstyres. Skoleeier må også skape de gode rammebetingelsene på skolen, som sikrer den gode yrkesutøvelsen. Det vil derfor ikke være klokt å bruke et utvidet lokalt handlingsrom til å redusere ressurstilgangen til skolene, for eksempel gjennom å fjerne ressurs- og bemanningsnormer.

Samtidig betyr ikke profesjonelt handlingsrom at den enkelte lærer står fritt til å gjennomføre enhver undervisningsform uten å redegjøre for sine valg eller åpne for innsyn utenfra. Lærerens valg av metode skjer innenfor et faglig, pedagogisk og etisk tolkningsfellesskap som er definert av lærerkollegiet, myndigheter, elever, foresatte og andre aktører. Læreren har ansvar for å begrunne framgangsmåten sin i relevant forskning, praktisk erfaring, kjennskap til den aktuelle konteksten samt etisk og didaktisk refleksjon.

Partssamarbeid

Som en del av arbeidet med tillitsreform, er begrepet tillitsledelse mye brukt blant annet når det kommer til skolen. En grunnleggende forutsetning i så måte er partssamarbeidet på alle nivåer. I utdanningssektoren finnes det etablerte trepartssamarbeid på nasjonalt, kommunalt og fylkeskommunalt nivå, samt partssamarbeid i de enkelte skolene. Dette samarbeidet reguleres av hovedavtalene og innbefatter både avtalefestet medbestemmelse og annet samarbeid mellom partene. Som eksempel kan det henvises til hovedavtalen i KS, hvor partssamarbeidet er ment å være et virkemiddel for å utvikle gode tjenester i kommunen:

Det er avgjørende for et godt resultat at de ansatte og deres organisasjoner involveres så tidlig som mulig når omstillinger og reformer skal gjennomføres. Tjenester av god kvalitet og tilpasset brukernes behov forutsetter gode prosesser og medvirkning. Hovedavtalen skal gjennom ordningen med tillitsvalgte gi arbeidstakerne reell innflytelse på hvordan arbeidsplassen skal organiseres, og hvordan arbeidsmetodene skal utvikles, slik at dette bidrar til en fleksibel og brukervennlig tjenesteyting.

Selv om ordlyden varierer litt mellom de ulike hovedavtalene, er intensjonen den samme: Ledere, tillitsvalgte og andre ansatte har rett og plikt til å bidra til å sikre at de ansattes kunnskap og erfaring omsettes i kvalitet og faglig utvikling i virksomhetene.

I NOU 2023:1 Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen, blir det vist til at partsdialogen mellom plasstillitsvalgte og skolens ledelse, og dialogen mellom skoleeier og hovedtillitsvalgte, ikke nødvendigvis er godt nok utnyttet til å jobbe innovativt med utvikling av nye samarbeidsformer og undervisningspraksiser. Blant annet blir det i utredningen pekt på en undersøkelse fra 2022 om innføringen av det nye læreplanverket LK20 og LK20S ved fem skoler, der skoleeierne erkjenner at de ikke har gjort nok for å kommunisere viktigheten av partssamarbeid på skolene. De tillitsvalgte uttrykker samtidig at de ikke har tradisjon eller nok trening i å ta en utviklingsorientert rolle.

Det er viktig at en tillitsreform må støtte opp under, være en stimulans for, og revitalisere nettopp det lokale partssamarbeidet. Medbestemmelse og et godt partssamarbeid i de enkelte virksomhetene vil danne et bedre faglig grunnlag for styring av sektoren. Utdanningsforbundets tillitsvalgte opptrer også med et profesjonsmandat når de går inn i partssamarbeidet om kvalitetsutvikling i skolen. I profesjonenes fagforeninger har de tillitsvalgte en viktig rolle i dette arbeidet. Tillitsvalgte representerer profesjonen, både i profesjonsfaglige spørsmål og når det gjelder de ansattes arbeidsforhold. Disse to forholdene er tett sammenkoblet.

[Til toppen av siden]

Litteraturliste

Agenda (2021). Tillitsreform på norsk. Notat 1/2021

Askling, B, Dahl, T., Heggen, K., Iversen Kulbrandstad, L., Lauvdal, T., Mausethagen, S., Qvortrup, L., Salvanes, K.G., Skagen, K., Skrøvset, S. og Thue, F.W. (2016). Om lærerrollen. Et kunnskapsgrunnlag

Bergen kommune, byrådssak 194/21. Orientering om Tillits- og faglighetsreformen

Byrådsplattform (2015). Plattform for byrådssamarbeid mellom Arbeiderpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Sosialistisk Venstreparti i Oslo 2015–2019

Christensen, I. (2020). Å styre med tillit - En kvantitativ studie av tillitsreformen i Oslo kommune. Universitetet i Oslo, institutt for statsvitenskap.

Dokument 8:194 S (2017–2018) Om tillitsreform i skolen.

Eilertsen, R. og Bjerke, P. (2021). Tillitsreform og medbestemmelse i staten. De Facto – Kunnskapssenter for fagorganiserte.

Hovedavtalen KS 01.01.2022–31.12.2023

Hurdalsplattformen (2021). Regjeringsplattform for en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet 2021-2025.

NOU 2023:1 Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen. Kunnskapsdepartementet

NOU 2019:23 Ny opplæringslov. Kunnskapsdepartementet

Nosrati, Strand, Lien, Seifert (2022). Tillitsreformen i offentlig sektor Rommet mellom offentlig ansattes skjønnsutøvelse og brukernes behov for likeverdige tjenester. Fafo-notat 2022:10

Oslo kommune, byrådssak 1055/17 (2017). Tillitsbasert styring og ledelse i Oslo kommune.

Senter for omsorgsforskning, vest (2017). Normer til besvær.

Utdanningsforbundet (2022). Tillitsreform i kunnskapssektoren – skriftlig innspill fra Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet (2020). Vi utdanner Norge

Utdanningsforbundet (2020). NOU 2019:23 Ny opplæringslov. Høringsuttalelse fra Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet (2018). Innspill til utdannings- og forskningskomiteen i forkant av høringen om Dok8-forslaget om tillitsreform i skolen

Utdanningsforbundet (2013). Målstyring eller styring etter mål – utfordringer og muligheter. Temanotat 4/2013

Vatn, Guri (2018). Troen på tillitsreformen – en studie av sentrale aktørers forståelse av Tillitsreformen i Oslo kommune. Oslo Met

Nettsider:

https://www.samfunnsforskning.no/aktuelt/nyheter/2021/hva-er-egentlig-en-tillitsreform.html

https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/forvaltningsutvikling/tillitsreform/mottatte-innspill/id2894524/