Les Evaluering av norm for lærertetthet – sluttrapport fra NIFU. Faktaark 17:2022

I dette faktaarket presenteres flere av hovedfunnene fra sluttrapporten Evaluering av norm for lærertetthet fra NIFU (2022).

Bakgrunn

Som en del av Solberg-regjeringens forhandlinger med KrF om statsbudsjettet for 2018, ble det i november 2017 inngått en budsjettavtale som blant annet innebar å innføre en norm for lærertetthet på skolenivå. Punktet om normen for lærertetthet var et såkalt verbalforslag. Det vil si at det ikke innebar flytting av tall i budsjettet, og lå derfor som et vedlegg til selve budsjettavtalen. I verbalforslaget kom det tydelig fram at innføringen av «normen skulle evalueres underveis og ses i sammenheng med tiltak for å rekruttere et tilstrekkelig antall kvalifiserte lærere».

Et viktig bakteppe for innføringen av normen, var at etter at klassedelingstallene ble fjernet fra opplæringsloven i 2003, ble det vedtatt flere statlig finansierte satsinger for å styrke lærertettheten i grunnskolene. For eksempel vedtok regjeringen Stoltenberg høsten 2012 å bevilge 1,5 mrd. kr over fire år til 600 lærerstillinger på ungdomstrinnet. Videre ble styrking av lærertettheten på 1.–4. trinn under regjeringen Solberg vedtatt våren 2014.

Dagens krav til lærertetthet er:

Hovedfunn fra evalueringen

På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet, har NIFU (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning) gjennomført evalueringen. NIFU startet opp evalueringen i 2019 og har utarbeidet fire delrapporter som danner utgangspunktet for sluttrapporten. Delrapportene har blant annet omfattet analyse av tall fra GSI (Grunnskolens Informasjonssystem), intervjuer og spørreundersøkelser til lærere, skoleledere og skoleeiere, samt gjennomgang og presentasjon av forskningslitteratur om effekter av lærertetthet.

Overordnet sett, har det etter at normen for lærertetthet ble innført høsten 2018 blitt over 2500 flere lærerårsverk i offentlige barne- og ungdomsskoler. De fleste skolene oppfyller normen, og det har blitt færre elever per lærer i ordinær undervisning, spesielt på 1.–4. trinn. Lærerne opplever at høyere lærertetthet gir dem mer tid til hver elev, og mer rom for tilpasset opplæring.

Noen hovedfunn fra evalueringen som særlig kan trekkes fram er:

Skolene oppfyller normen, og legger seg tettere opp til normkravet

I sluttrapporten peker NIFU på at i løpet av de to første årene etter innføringen av normen, fikk kommunene totalt 3,2 mrd. kr i tilskudd for å oppfylle normen. Fra og med 2020 ble bevilgningen til normen for lærertetthet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene.

Ifølge data i GSI har andelen skoler som oppfyller normen for lærertetthet økt hvert år siden normen ble innført, og i skoleåret 2021/22 var det hele 88 prosent av skolene som oppfylte normen. NIFU viser til at det særlig er skoler som ikke oppfylte normen i skoleåret 2017/18 som har økt lærertettheten og at skolene i større grad enn før lå rett under normkravet. Basert på analysene av GSI-data, konkluderer NIFU med at normen har redusert antall elever per lærer i ordinær undervisning.

I evalueringen kommer det fram at kommunene er positive til normen for lærertetthet i den forstand at den har tilført flere lærere til skolen. I tillegg opplever de at normen er med på å sikre et minstetilfang av ressurser til skolene, og at normen fører til at disse ressursene i stor grad blir brukt i klasserommene og ikke inn mot administrative ledd.

Normen berører særlig skoler på Østlandet og i de store byene

NIFU viser til at før normen for lærertetthet ble innført, var det særlig store skoler med mange elever som ikke oppfylte normen. Små skoler, med under 100 elever, hadde stort sett en lærertetthet som lå under dagens normkrav.

Videre peker NIFU på at kommunene har økt ressursinnsatsen i skolen etter satsingene på økt lærertetthet på 1.–4. trinn i 2015 og innføringen av normen for lærertetthet i 2018. NIFU viser til at etter innføringen av norm for lærertetthet, tilpasses ressursinnsatsen i større grad til endringer i elevtallet i kommunene. De skolene som ble berørt av norm for lærertetthet, reduserte gruppestørrelse 2 gjennom å øke antall ansatte i undervisningsstilling på skolen.

Normen har ikke medført at andre yrkesgrupper i skolen nedprioriteres eller økt andel ukvalifiserte

En bekymring knyttet til normen for lærertetthet, har vært at den både ville føre til en økning av lærere uten formell kompetanse og at andre yrkesgrupper i skolen ville bli nedprioritert.

I sluttrapporten peker NIFU på at de ikke finner at andelen lærere uten formell kompetanse har økt etter innføringen av norm for lærertetthet. De finner heller ikke at normen ser ut til å ha påvirket bruken av assistenter, miljøterapeuter, ressurser til spesialundervisning eller særskilt språkopplæring.

Når det gjelder bekymringen om at normen for lærertetthet ville føre til at flere uten formell kompetanse ble ansatt som lærere, viser NIFU til at det er lite som tyder på at dette har skjedd. Andelen med formell lærerkompetanse har vært stabil gjennom hele perioden. NIFU finner få indikasjoner på at skoler som er påvirket av normen har hatt relativ nedgang i lærerkompetanse sammenliknet med skolene som ikke var påvirket.

Økt lærertetthet brukes mest i eksisterende grupper, og lærere vil prioritere tilpasset opplæring

I både intervjuene og spørreundersøkelsen gir lærerne uttrykk for at lærertetthet er viktig for deres klasseledelse. Lærere framhever særlig økt kapasitet til å gi oppmerksomhet til enkeltelever og sørge for tilpasset opplæring. NIFU viser til at dersom lærertettheten var høyere, ville lærerne ha variert undervisningen mer, og i mindre grad brukt lærerstyrt tavleundervisning.

Skoleledere har oppgitt at ekstra lærertimer som oftest tilføres allerede eksisterende grupper. Det er ikke uvanlig at ekstra lærertimer også brukes for å redusere gruppestørrelsen i enkelte fag eller til intensivopplæring på 1.–4. trinn. En del skoler velger også å redusere antall elever per kontaktlærer ved hjelp av ekstra lærertimer.

I sluttrapporten fra NIFU, kommer det også fram at planlagt lærertetthet kan avvike fra den faktiske og at det er en grad av usikkerhet rundt innretningen på normen for lærertetthet. I skolehverdagen framstår lærertettheten, for en del lærere som lavere enn den som er rapportert i GSI. Dette kan handle om at normens utforming, og skolens etterlevelse av den, ikke nødvendigvis er kjent for lærerne.

Elevenes læring og trivsel etter innføring av normen

NIFU viser til at betydningen av gruppestørrelse og lærertetthet for elevers skoleprestasjoner har vært gjenstand for nasjonal og internasjonal debatt. I NIFU sine analyser finner de ikke noen sammenheng mellom gruppestørrelse 2 og endringer i elevenes læring, målt som resultater fra nasjonale prøver og karakterer.

Intervjuer med skoleledere indikerer at lærernormressurser har blitt brukt til intensivopplæring og andre former for undervisning som styrker spesifikke grupper. Denne bruken av ressurser støttes av lærerne i NIFUs undersøkelse, som mener at elevgrupper som trenger ekstra oppmerksomhet eller tilpasset opplæring kan dra fordel av høy lærertetthet. Intervjuer med elever viser at de kan ha et ambivalent forhold til både gruppestørrelse og lærertetthet. Deres eventuelle ønske om høyere lærertetthet eller lavere gruppestørrelse er avhengig av relasjoner til både lærere og medelever. Elevene er opptatt av uro, tilpasning, undervisningsformer, gruppestørrelse og lærere.

Utdanningsforbundet mener

Utdanningsforbundet har jobbet målrettet over mange år for å nå målet om en minstenorm for lærertetthet (Utdanningsforbundet 2018). Fra og med starten av skoleåret 2018/2019 ble normen innført.

Et viktig formål med norm for lærertetthet, er å sikre et minstenivå av ressurser til skolene. Evalueringen til NIFU viser at kommunene øker ressursinnsatsen i skolen etter innføringen av normen for lærertetthet i 2018. Det har over lang tid vært et nasjonalt mål om å ha høyest pedagogtetthet på de laveste trinnene. Minstenormen bidrar til å oppfylle dette målet.

På samme måte som andre evalueringer og forskning på lærertetthet, finner ikke NIFU noen klar sammenheng mellom normen for lærertetthet og endringer i elevenes læring, målt som resultater fra nasjonale prøver og karakterer.

I overordnet del i læreplanplanverket for grunnopplæringen er det nedfelt at skolen både har et danningsoppdrag og et utdanningsoppdrag. Opplæringen skal danne hele mennesker og gi hver og en av elevene mulighet for å utvikle sine evner. Potensialet for å nå disse målene er større med flere lærere. Det tar lengre tid å bygge relasjon til 30 elever enn det tar med 20 elever. Tidligere evalueringer av nasjonale tiltak for økt lærertetthet, blant annet på ungdomstrinnet understøtter dette.

Redusert gruppestørrelse bidrar til å bedre lærerens handlingsrom for å skape god klasseromsledelse, arbeidsro i timene og å kunne hjelpe den enkelte elev. Dette kan bidra til økt trivsel og læring hos elevene. For sårbare barn og unge vil minstenormen bidrar til at man lettere kan fange opp de som har utfordringer både skolefaglig og psykososialt.

Kilder / les mer

• Pedersen, C.; Reiling, R. B.; Vennerød-Diesen, F.F.; Alne, R.; Skålholt, A. (2022): Evaluering av norm for lærertetthet: Sluttrapport. NIFU-rapport 2022:12
• Stortinget (2018): Verbalforslaget om innføring av norm for lærertetthet

NIFUs delrapporter i evalueringen:

• Hva vet vi om effekten av økt lærertetthet på elevenes læringsutbytte (unit.no)
• Analyse av GSI og spørreundersøkelse til skoleledere og skoleeiere. Tredje delrapportering
• NIFUs løsningsbeskrivelse for evaluering av norm for lærertetthet
  
  
• Utdanningsforbundet (2018): Utdanningsforbundets høringssvar