Last ned Minstenorm for lærertetthet – forberedelse og innføring på skolene. Ressurshefte 4/2018

1. Innledning

Selv om det nå er vedtatt en minstenorm for lærertetthet, er det fortsatt viktig at Utdanningsforbundet på alle nivå er pådrivere for at minstenormen gjennomføres på en best mulig måte. Dette gjelder alt fra å være kjent med regelverket, bidra til å informere om mulighetene som ligger i minstenormen og samarbeide med lærere, skoleledelsen, skoleadministrasjonen og lokal skolemyndighet.

Tillitsvalgte i Utdanningsforbundet bør innta en konstruktiv rolle i arbeidet med innføringen av minstenormen, for å bidra til at kommunene og skolene klarer å innfri denne.

Dette ressursheftet er ment å bidra til at tillitsvalgte får informasjon om sentrale sider ved minstenormen, til bruk i dialog og samarbeid med sentrale aktører i kommunene og skolene.

2. Stortingsvedtak om minstenorm for lærertetthet

Som en del av regjeringens forhandlinger med KrF om statsbudsjettet for 2018, ble det i november 2017 inngått en budsjettavtale som blant annet innebar å innføre en norm for lærertetthet på skolenivå.

Punktet om normen for lærertetthet var et såkalt verbalforslag. Det vil si at det ikke nnebar flytting av tall i budsjettet, og ligger derfor som et vedlegg til selve budsjettavtalen.

Punktet om norm for lærertetthet ble formulert slik:

«Stortinget ber regjeringen innføre en norm for lærertetthet på skolenivå. Målet er at det høsten 2018 skal være 1 lærer per 16 elever i 1.–4. klasse og 1 lærer per 21 elever i 5.–10. klasse, og fra høsten 2019 er målet at det skal være 1 lærer per 15 elever i 1.–4. klasse og 1 lærer per 20 elever i 5.–10. klasse. Normen skal evalueres underveis, og sees i sammenheng med tiltak for å rekruttere et tilstrekkelig antall kvalifiserte lærere. Dagens lærerutdanning, herunder gjeldende opptakskrav, og regjeringens kompetansekrav skal legges til grunn. Det foretas en kvalitetssikring av kostnader knyttet til oppdaterte GSI-tall på skolenivå, slik at ingen kommuner skal tape på innføringen av normen. Justering av de samlede kostnader legges inn i regjeringens forslag til RNB for 2018. Videre skal det utredes hvordan innfasing av en norm kan gjennomføres uten fare for forsterket lærermangel i deler av landet.»

Etter at klassedelingstallene ble fjernet fra opplæringsloven i 2003, har det vært vedtatt en rekke statlig finansierte satsinger for å styrke lærertettheten i grunnskolene. Regjeringen Stoltenberg vedtok høsten 2012 å bevilge 1,5 mrd. kr over fire år til 600 lærerstillinger på ungdomstrinnet. Styrking av lærertettheten på 1.–4. trinn under regjeringen Solberg ble vedtatt våren 2014.

Figuren under illustrerer de mest sentrale bevilgningene og tiltakene siden 2003.

Figur 1: Bevilgninger og tiltak 2003–2018 for å styrke lærertettheten

3. Krav til lærertetthet på skolenivå

Gjennom budsjettavtalen ble det altså enighet om å innføre norm for lærertetthet på hver enkelt grunnskole. Denne normen er en minstenorm som gjennomføres over to skoleår, med ulike krav til hvert av disse årene.

Skolene er forpliktet til å etterleve minstenormen allerede fra starten av skoleåret 2018/19. Minstenormen skal gjelde på skolenivå. Det betyr at alle skoler i en kommune må oppfylle minstenormen.

Minstenormen regulerer ikke størrelsen på de faktiske klassene/gruppene. Det som reguleres gjennom minstenormen for lærertetthet er forholdet mellom gjennomsnittlig antall elevtimer og lærertimer til ordinær undervisning, også kalt for Gruppestørrelse 2. Dette betyr at minstenormen gjelder for ordinær undervisning. Det vil si at timer og lærerressurser til spesialundervisning og særskilt språkopplæring kommer i tillegg.

De skolene som må tilføres lærerressurser på grunn av minstenormen, må fordele de økte lærerressursene etter beste faglige skjønn. Innføring av en minstenorm for lærertetthet er med andre ord ikke det samme som å innføre en bestemmelse om klassestørrelse.

Det er ulike krav til lærertettheten på 1.–4. trinn og 5.–10. trinn. Minstenormen skal oppfylles som et gjennomsnitt for 1.–4. trinn og 5.–10. trinn hver for seg. Det er ikke anledning til å oppfylle minstenormen for lærertetthet som et gjennomsnitt for alle trinnene samlet ved en skole. Dette betyr at skolen kan ligge under minstenormen for lærertetthet på 2. trinn, men kompenserer for dette ved å overoppfylle normen på 4. trinn.

Kommunen kan ikke ta gjennomsnittet på tvers av skolene i kommunen, og heller ikke tilpasse seg minstenormen ved å overoppfylle minstenormen for lærertetthet i gjennomsnitt på 1.–4. trinn og ha tilsvarende lavere lærertetthet i gjennomsnitt på 5.–10. trinn.

Kravene beskrevet over er regulert i forskrift til opplæringsloven § 14 A.

4. Unntaksbestemmelser

Forskriften inneholder unntaksbestemmelser. Skoler kan ha et høyere forholdstall enn normkravet om det ikke var søkere som oppfylte kompetansekravene for tilsetting. Skoleeier kan fravike kravet frem til 1. januar 2020.

Med unntaksbestemmelsene følger det klare krav til lokal skolemyndighet. Skoleeier må lyse ut stillinger minst hvert halvår.

Skoleeier kan også velge å oppfylle normen ved å tilsette søker som ikke oppfyller kompetansekravene. Da kan det ansettes for ett skoleår av gangen.

5. Tillitsvalgtes pådriverrolle

Fordi minstenormen tar utgangspunkt i Gruppestørrelse 2, må man vite hva denne gruppestørrelsen er for å beregne hvor mange lærerårsverk som må til for å oppfylle minstenormen på den enkelte skole. Se vedlegget for hvordan man beregner Gruppestørrelse 2.

Det er en utfordring at Gruppestørrelse 2 regnes ut på grunnlag av opplysninger fra skolene pr. 1. oktober i skoleåret, og at disse opplysningene ikke offentliggjøres før i midten av desember.
Utdanningsdirektoratet har publisert en kalkulator for å beregne minste antall årsverk for inneværende skoleår på hver grunnskole. Opplysninger om omfanget av spesialundervisning og særskilt språkopplæring som skal legges inn i kalkulatoren, kan være unntatt offentlighet på små skoler.

Vi vil likevel oppfordre alle våre arbeidsplasstillitsvalgte til å drøfte med rektor hvilke størrelser som bør legges inn i denne kalkulatoren for å sikre at skolen minst får den lærertettheten som minstenormen foreskriver.

Hovedtillitsvalgte bør raskt søke å få oversikt over beregningene som gjøres på hver enkelt skole fordi summen av disse beregningene vil definere det totale behovet for antall lærere ved skolen og i kommunen.

Vi gjør også oppmerksom på at kommuner i enkelte tilfeller vil kunne vurdere å dekke behovet for flere lærere ved noen skoler gjennom å overføre lærere mellom skoler.

6. Finansiering av minstenormen

I budsjettavtalen hvor minstenormen for lærertetthet ble vedtatt, ble det gitt uttrykk for at fordeling av midler til kommunene for å gjennomføre normen og beregning av de samlede kostnadene skulle presenteres i forbindelse med fremleggelsen av revidert nasjonalbudsjett 2018 (RNB) i mai 2018.

I fylkesinfo 12/2018, ble det informert om finansieringen av minstenorm for lærertetthet. Hovedinntrykket til Utdanningsforbundet når detaljene rundt finansieringen ble kjent, var at regjeringen hadde lagt opp til en balansert finansiering av den nye minstenormen for lærertetthet i grunnskolen for 2018.

Vi var positive til at kommuner som allerede oppfyller den nye normen ikke mister midler de allerede har fått tildelt for å øke lærertettheten, samtidig som kommuner som har benyttet øremerkede midler tiltenkt økt lærertetthet til andre formål ikke kompenseres dobbelt. Vi ga videre uttrykk for at prinsippene bak utformingen av finansieringen må beholdes når normen for lærertetthet innskjerpes i 2019.

Beregningen av kostnadene knyttet til normen er gjort på skolenivå, men blir fordelt til kommunene på vanlig måte. Høsten 2018 får kommunene 700 mill. kr:

• Av disse blir 500 mill. kr. fordelt til alle kommunene etter delkostnadsnøkkelen for grunnskolen i inntektssystemet.
• 200 mill. kr blir fordelt til kommuner som har behov for flere lærerårsverk enn det som kan dekkes av de 500 mill. kronene.

Bevilgningen skal sikre at alle kommunene beholder det eksisterende øremerka tilskuddet til økt lærertetthet høsten 2018. Det gjelder også de som allerede oppfyller normen.
Videre ble det bevilget 10 mill. kr til tiltak som kan bidra til å styrke rekruttering til grunnskolelærerutdanningen for (barnetrinnet eller 1.–7. trinn). I arbeidet skal det legges vekt på å rekruttere menn og personer med innvandrerbakgrunn.

I bevilgningen for 2018 forutsettes det at ressurser kan flyttes mellom hovedtrinn internt på skolen for å oppfylle normkravene. I beregningen av kostnadene, er det ikke lagt inn en forutsetning om at lærere kan flyttes mellom skoler.

I kommuneproposisjonen for 2019 ble det varslet at bevilgningen til lærernormen innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra 2020. Regjeringen begrunner dette med at det over tid vil være større fleksibilitet til å flytte lærerårsverk mellom hovedtrinn og mellom skoler for å oppfylle kravene.

6.1 Hvordan er behovet og kompensasjonen beregnet?

Kommunene har allerede siden 2015 mottatt tilskudd til økt lærertetthet på 1.–4. trinn. Dette tilskuddet inngår i den samlede bevilgningen for innføring av minstenorm for lærertetthet.

Bevilgningen utbetales delvis gjennom inntektssystemet (tidligere midler til tidlig innsats) og delvis som øremerkede midler til de kommunene som har behov for ytterligere kompensasjon.

Kommunene som gjennom midlene til tidlig innsats allerede oppfyller minstenormen, beholder utbetalte midler.

For å sikre at alle kommunene mottar tilstrekkelig med ressurser for å oppfylle lærernormen, estimeres et beregnet behov. Dette må ikke forveksles med kommunenes faktiske behov for nye årsverk. Det faktiske behovet kan være både høyere og lavere enn det behovet som legges til grunn for beregning av kompensasjonen.

At det faktiske behovet kan avvike fra behovet som er lagt til grunn for beregning av kompensasjon, kan skyldes flere forhold. Dersom kommunen har behov for flere lærere enn det som er beregnet for å oppfylle minstenormen, så kan det bety at kommunen ikke har kompensert skolene fullt ut for elevtallsøkning i perioden 2014/15 til i dag. Og motsatt, hvis kommunen ikke trenger å øke antall stillinger så mye som det er beregnet, så kan det skyldes at skolene har fått beholde ressursene i denne perioden til tross for elevtallsnedgang.

Estimatene for beregnet behov er gjort på følgende måte:

1. Først beregnes lærerbehovet ved innføring av en norm på 16 elever pr. lærere med bakgrunn i registrerte GSI tall på 1.–4. trinn skoleåret 2014–2015, det vil si tall fra før bevilgningen av de øremerkede midlene til lærerinnsats, og før forskningsprosjektene i LÆREEFFEKT ble igangsatt.
2. Deretter beregnes lærerbehovet ved innføring av en norm på 21 elever pr. lærere med bakgrunn i registrerte GSI tall på 5.–7. trinn skoleåret 2017–2018.
3. Så beregnes lærerbehovet ved innføring av en norm på 21 elever pr. lærere med bakgrunn i registrerte GSI tall på 8.–10. trinn skoleåret 2017-2018.
4. Til slutt beregnes det samlede behovet på hver skole. I denne beregningen er det lagt til grunn at kommunene har fleksibilitet til å flytte lærerårsverk mellom trinn på den enkelte skole, men ikke mellom skoler.

Det legges til grunn at endringer i elevtall, lærertetthet eller lignende som har skjedd etter måletidspunktet for statistikken som legges til grunn for beregningene kompenseres på vanlig måte gjennom inntektssystemet.

6.2 Eksempler på beregninger

Reier skole i Moss kommune:

1. Skoleåret 2014–2015 manglet skolen 1,0 årsverk for å oppfylle normen på maks 16 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning på 1.–4. årstrinn.
2. Skoleåret 2017–2018 overoppfylte skolen minstenormen på maks 21 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning på 5.–7. trinn med 1,0 årsverk.
3. Skolen har ikke ungdomstrinn og det er derfor ikke beregnet et behov.
4. Det beregnede behovet for årsverk på Reier skole for å oppfylle en norm på 16 elever pr. lærer på 1.–4. trinn og 21 elever pr. lærer på 5.–7. trinn fra høsten 2018 er 0 lærerårsverk.

Ramberg skole i Moss kommune:

Skolen er delvis åpen, det vil si at elevene i 3.–7. årstrinn har sine arbeidsplasser i landskap:

1. Skoleåret 2014–2015 manglet skolen 2,3 årsverk for å oppfylle normen på maks 16 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning på 1.–4. trinn.
2. Skoleåret 2017–2018 manglet skolen 2,7 årsverk for å oppfylle minstenormen på maks 21 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning på 5.–7. trinn.
3. Skolen har ikke ungdomstrinn og det er derfor ikke beregnet et behov.
4. Det beregnede behovet for årsverk på Ramberg skole for å oppfylle en norm på 16 elever pr. lærer på 1.–4. trinn og 21 elever pr. lærer på 5.–7. trinn fra høsten 2018 er 4,9 lærerårsverk.

Refsnes skole i Moss kommune:

Også denne skolen er en barneskole med elever fra 1. til 7. trinn:

1. Skoleåret 2017–2018 overoppfylte skolen minstenormen på maks 16 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning på 1.–4. trinn med et halvt årsverk.
2. Skoleåret 2017–2018 overoppfylte skolen minstenormen på maks 21 elever pr. lærerårsverk i ordinær undervisning på 5.–7. trinn med 2,3 årsverk.
3. Heller ikke denne skolen har ungdomstrinn og det er derfor ikke beregnet et behov.
4. Selv om skolen overoppfyller normen er det beregnede behovet for årsverk på Reier skole for å oppfylle en norm på 16 elever pr. lærer på 1.–4. trinn og 21 elever pr. lærer på 5.–7. trinn fra høsten 2018 0 lærerårsverk.

Eksempel: Moss kommune

Oversikten i tabellen viser beregningene gjort for alle de kommunale skolene i Moss kommune. Selv om fire av skolene i Moss kommune, Krapfoss skole, Nøkkeland skole, Refsnes skole og Verket skole ifølge beregnet behov i sum har en overdekning på til sammen 10,6 årsverk får ikke dette konsekvenser for de øvrige skolene i Moss kommune.

Skolene i Moss som fremdeles etter «flytting mellom hovedtrinn» har et beregnet behov for årsverk, kompenseres for dette gjennom de statlige overføringene.

Vedlegg

Utdanningsforbundets høring på forslag til forskrift om lærertetthetsnorm i skolen

Kunnskapsdepartementet har publisert en tabell som på kommunenivå viser beregnet antall årsverk som mangler for å oppfylle normkravet høsten 2018, hvor mye hver enkelt kommune er kompensert for høsten 2018 og hvor mange årsverk kompensasjonen gir høsten 2018. Denne tabellen finner du her: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/regjeringa-innforer-norm-for-larartettleik-i-grunnskolen-fra-hausten-2018/id2601380/

Slik beregnes gruppestørrelse 2: https://www.wisweb.no/wwfile/155313/gruppestorrelse2.pdf