Utdanningsforbundet har arbeidet målrettet over mange år for å nå målet om en pedagognorm i barnehagene på minst 50 prosent av de ansatte, og for å få lovfestet en grunnbemanningsnorm for den totale bemanningen i barnehagene. Fra august 2017 ble pedagognormen skjerpet til ca. 43 prosent og vi har fått lovfestet en grunnbemanningsnorm som er gjeldende fra august 2018.

Arbeidet vårt for å oppnå en pedagognorm der minst 50 prosent av de ansatte som arbeider direkte med barna er barnehagelærere, vil fortsette.

Når normene for bemanningen nå er vedtatt, er det viktig at Utdanningsforbundet på alle nivå er pådrivere for at bestemmelsene blir gjennomført på en best mulig måte.

Dette gjelder alt fra å være kjent med reglene, bidra til å informere om mulighetene som finnes og samarbeide med medlemmer, styrere, barnehageeiere og barnehagemyndighet. Utdanningsforbundet ønsker å være aktive og konstruktive medspillere i denne prosessen, for å heve kvaliteten i barnehagesektoren og bidra til at barnehager og kommuner klarer å innfri de nye kravene.

Det er viktig at tillitsvalgte lokalt og på arbeidsplassen følger ekstra godt med på hvordan eier imøtekommer de nye bemanningsbestemmelsene. Kanskje finnes det flere løsninger man kan innfri kravene på enn det eier presenterer. Ved styrking av bemanningen mener Utdanningsforbundet at det bør ansettes barnehagelærere, da dagens norm er et skritt på veien mot målet om at minst 50 prosent av de ansatte skal være barnehagelærere.

Målet med ressursheftet

Dette ressursheftet er ment å bidra til at tillitsvalgte får informasjon om sentrale sider ved normbestemmelsene til bruk i dialog og samarbeid med sentrale aktører i barnehagene og i kommunene. Tillitsvalgte bør bli innkalt til drøftingsmøter om bemanning og gruppesammensetning. Plan for hvordan normen skal oppfylles, er et tiltak som tillitsvalgte kan etterspørre.

I heftet er det lagt særlig vekt på å vise fram de nye lovbestemmelsene, hvilke merknader som ble gjort ved behandlingen av lovforslagene i Stortinget og hvilke fortolkninger Utdanningsdirektoratet og Kunnskaps-departementet har lagt til grunn. Videre er det brukt en del plass på å beskrive de prinsippene det er tatt utgangspunkt i ved finansieringen av de nye normene. Det er viktig for tillitsvalgte å være kjent med disse sidene ved normene, som grunnlag for diskusjonene om implementeringen av lovkravene lokalt.

Både når det gjelder behandlingen av lovforslagene og spørsmål knyttet til finansiering av normene på nasjonalt nivå, har Utdanningsforbundet vært involvert i diskusjoner og kommet med ulike innspill. I dette ressursheftet blir disse argumentene og innspillene viet en del plass. Med basis i disse overordnede perspektivene og argumentene, kan tillitsvalgte utvikle egne strategier og argumenter i påvirkningsarbeidet lokalt for å sikre en gjennomføring av normene lokalt i kommunen og barnehagen.

Nok ansatte og høy kompetanse er det viktigste for å kunne gi barna et godt pedagogisk barnehagetilbud. Behovet for en grunnbemanningsnorm i barnehagesektoren er blitt påpekt lenge. 31. mai 2018 vedtok Stortinget å lovfeste et minimumskrav til grunnbemanning (en såkalt grunnbemanningsnorm) for barnehager. Lovbestemmelsen som nå er vedtatt ble først foreslått i NOU 2012:1 Til barna beste. Ny lovgivning for barnehagene (2011–2012).

Minimumsnormen for grunnbemanning innebærer at det blir stilt krav om at barnehagene har en bemanning på minimum én ansatt per tre barn når barna er under tre år og én ansatt per seks barn når barna er over tre år.

Den nye bestemmelsen i barnehageloven lyder:

I forarbeidene til denne lovbestemmelsen (Prop. 67 L (2017–2018), som nå er blitt merknader til lovteksten, skriver Kunnskapsdepartementet (KD) følgende:

I forbindelse med behandlingen (jf. Innst. 319L (2017–2018)) av forslaget om minimumsnorm for grunnbemanning på Stortinget, ble det fattet flere vedtak som kan få en positiv betydning for fremtidig bemanning:

Når det gjelder romertallsvedtak nr. IV over, har KD allerede fastsatt en forskrift om en overgangsordning:

Grunnbemanningsnormen er en minimumsnorm. Det er lov å ha en bedre grunnbemanning enn det som er fastsatt i loven. Lovbestemmelsen legger til grunn at et barn blir regnet for å være tre år fra august det året de fyller tre år. Utdanningsforbundet mener det ikke skal kunne gis adgang til dispensasjoner fra grunnbemanningsnormen.

De som skal telle med i grunnbemanningsnormen er de ansatte som arbeider direkte med barna. Vi mener at grunnbemanningsnormen må skjerpes i barnehager som har lang åpningstid.

Utdanningsforbundet mener at grunnbemanningsnormen må rundes oppover til nærmeste hele årsverk, dersom det er flere barn enn hva normen tillater. Vi mener også at normen må gjelde på barnegruppenivå og ikke for barnehagen som helhet.

Brudd på grunnbemanningsnormen må føre til sanksjoner. Vi la også vekt på at grunnbemanningsnormen må fullfinansieres og at bestemmelsen må bli fulgt opp og evaluert.

Barnehageeier har fått ett år på seg til å ansette nok personale til å oppfylle den nye bestemmelsen om grunnbemanning. Har ikke eier klart å oppfylle grunnbemanningsnormen innen 1. august 2019, må de søke om dispensasjon.

Utdanningsforbundet mener at denne overgangsbestemmelsen i realiteten er en utsettelse av lovbestemmelsen. Videre mener vi det ikke bør være grunnlag for å gi dispensasjon fra grunnbemanningsnormen.

Det er ikke gjort endringer når det gjelder bemanning i familiebarnehager eller åpne barnehager.

Spørsmål vi ofte får om bemanningsnormen

1. Dersom barnehagen har ett barn mer enn hva antall ansatte skulle tilsi, må man da øke personalet med å ansette en person i hel stilling?

Nei. Bestemmelsen sier at man skal beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. Det vil si at om barnehagen har et barn under tre år «for mye», skal barnehagen tilsette en ekstra i 1/3 stilling. Dersom barnet er over tre år, skal barnehagen ansette en ekstra i 1/6 stilling.

2. Kan jeg telle barna på min avdeling og kreve ekstra bemanning dersom vi er tre ansatte og 20 barn over tre år?

Grunnbemanningsnormen skal oppfylles for barnehagen som helhet. Man må derfor se antall barn opp mot antall ansatte, som arbeider direkte med barna i barnehagen, totalt, for å finne ut om grunnbemanningsnormen er oppfylt, eller om barnehagen må ansette flere. Se også under kapittel 3 om pedagognorm.

3. Skal man telle antall heltidsplasser, eller barn som er tilstede samtidig?

Utdanningsdirektoratet har i brev av 10.09.2018, til Fylkesmannen i Østfold, svart på dette spørsmålet på denne måten: Hvordan en deltidsplass påvirker beregningen av bemanningsnormen vil avhenge av hvordan barnehagen velger å fylle en barnehageplass. Dersom en plass deles mellom to barn, det vil si at barna ikke er i barnehagen de samme dagene, vil barna kunne regnes som ett barn. Dette tolkes på samme måte som etter barnehagelovens § 6 første ledd bokstav b, der to barn med deltidsplass, som ikke er til stede samtidig, kan telle som ett barn. Dersom to barn med deltidsplass er til stede samtidig, vil de regnes som to barn.

4. Hvem skal telle med i grunnbemanningsnormen?

Det er kun de som er ansatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen. Dersom styrer arbeider som pedagogisk leder i deler av stillingen, kan denne delen telles med i grunnbemanningen. Spesialpedagoger og andre som er ansatt for å ivareta enkeltbarns særskilte behov skal ikke telles med. Utdanningsforbundet mener at det samme gjelder for eventuelle andre tilsatte som har sine arbeidsoppgaver utenfor barnegruppen. Eksempler på dette er vaktmester, renholdspersonell, kjøkkenassistenter/kokker og merkantilt ansatte.

5. Gjelder grunnbemanningsnormen fra august 2018 eller august 2019?

Utdanningsforbundet mener at overgangsbestemmelsen innebærer en utsettelse av iverksettingen til august 2019. Regjeringen mener de har innført normen fra i år. Drøyt halvparten av alle barnehager har allerede denne grunnbemanningen eller bedre. Vi ser at kommuner og enkelte private aktører iverksetter tiltak for å innfri de nye bemanningskravene denne høsten.

6. Har myndighetene betalt det det koster å innfri denne normen?

Se kapittel 4 under.

Bestemmelser om pedagogisk bemanning finnes både i barnehageloven og i egen forskrift til samme lov. I loven blir kravet om barnehagelærerutdanning regulert, og i forskrift blir pedagogisk bemanning regulert.

Lovbestemmelsen lyder:

Forskrift om pedagogisk bemanning ble endret våren 2017 og trådde i kraft 1. august 2017.

Forskriften lyder:

Departementets merknader til bestemmelsen sier:

Bestemmelsen avgir barnehageeiers plikt til å sørge for at barnehagen har en forsvarlig pedagogisk bemanning. Hva som er forsvarlig må vurderes konkret i hver enkelt barnehage. Denne plikten gjelder uavhengig av grensene for maksimalt antall barn som er oppgitt i andre og tredje ledd. I noen barnehager må hver pedagogisk leder derfor ha ansvaret for færre barn enn det som angis i disse leddene.

Også en barnehagelærernorm bør bli fastsatt i lov

Utdanningsforbundet mener at også en barnehagelærernorm bør bli fastsatt i lov. Kompetanse og bemanning er de faktorer som har mest betydning for den kvaliteten som barnehagene gir. For å sikre barnehagebarn et likeverdig tilbud bør disse forholdene være lovregulert.

Utdanningsforbundet har i mange år arbeidet for å få lovfestet en pedagognorm som sier at minst 50 prosent av grunnbemanningen skal være barnehagelærere. Den nye normen er et skritt i riktig retning. En norm på 50 prosent barnehagelærere harmoniserer bedre med den vedtatte grunnbemanningsnormen.

Pedagognormen er også en minimumsnorm. Det er lov å ha en bedre pedagogisk bemanning enn det som er fastsatt i loven.

Pedagognormen gjelder for barnehagen som helhet. Har barnehagen ett barn mer enn hva normen tilsier, skal det ansettes en ny pedagogisk leder i full stilling.

Utdanningsforbundet er fornøyd med at forskriften så klart definerer når et barn regnes for å være tre år, altså fra august det året de fyller tre år. Dette gjør at eier ikke lenger kan benytte seg av det såkalte «treårs-trikset», det vil si å flytte barna over til storebarnsgrupper i januar samtidig som de får småbarnstilskuddet fram til august. Nå vil eventuelle flytter skje ut fra faglige argumenter, der barnet må telle som to både i forhold til bemanning og pedagognorm. Uansett organisering skal barn under tre år få den bemanningen og den pedagognormen som gjelder for de yngste fram til august det året de fyller tre år.

Utdanningsforbundet mener at muligheten for å gi dispensasjoner fra utdanningskravet bør fjernes.

Spørsmål vi ofte får om pedagognormen

1. Hvem skal telles med i pedagognormen?

Utdanningsdirektoratet sier i en uttalelse fra 2015: Om den ansatte oppfyller det formelle utdanningskravet og han eller hun faktisk utfører arbeidsoppgavene som ligger til en pedagogisk leder, skal vedkommende telles med. Utdanningsforbundet mener at spesialpedagoger og styrere ikke skal telles med i pedagognormen.

2. Hvor mange barnehagelærere må en barnehage ha dersom den har 8 barn under tre år og 30 barn over tre år?

Da pedagognormen skal oppfylles for barnehagen som helhet, skal denne barnehagen ha fire barnehagelærere for å oppfylle pedagognormen. Barn under tre år telles som to. Da vil barnehagen få 46 barn. Deles dette på 14 barn per pedagog, kommer man fram til at behovet er 3,2. Bestemmelsen sier at man skal runde opp til nærmeste hele stilling = 4 barnehagelærere. Sjekk i Utdanningsdirektoratets kalkulator (se kapittel 5 i dette ressursheftet).

Som ved de fleste reformer, er også finansieringen av bemanningsnormen og den skjerpede pedagognormen diskutert blant de ulike aktørene i utdanningssektoren. I dette kapitlet blir de overordnede prinsippene for beregning av kostnadene ved normene beskrevet. I tillegg viser vi fram ulike aktørers syn på beregningsprinsippene. Dette er det viktig å kjenne til ved diskusjoner lokalt om gjennomføringen av normene.

«Normtallet er allerede oppfylt»

Når det gjelder finansieringen av grunnbemanningsnormen, uttalte regjeringen at normtallet allerede var oppfylt i barnehagene og det ble derfor ikke bevilget ekstra midler knyttet til lovendringen. Dette ble begrunnet ved å vise til at barnehagene i gjennomsnitt på landsbasis var innenfor kravet som ble satt til grunnbemanning.

Kunnskapsdepartementet (KD) begrunnet videre sitt syn med at en ordning med at nasjonale gjennomsnittsbetraktninger blir lagt til grunn for kompensasjonen til kommunene, har vært praksis over lang tid ved regelverksendringer på barnehageområdet.

Som eksempel på dette viste KD blant annet til at denne beregningsmåten ble brukt da retten til barnehageplass ble utvidet i 2016 og 2017, og ved innføringen av moderasjonsordningene i forskrift om foreldrebetaling. KD henviste videre til at statistikken for 2016 viste at den foreslåtte bemanningsnormen i gjennomsnitt var noe overoppfylt i de kommunale barnehagene. Det betød at bemanningsnormen i gjennomsnitt var oppfylt og finansiert i kommunale barnehager. Departementet viste også til at kommunene vil kunne omfordele ressurser mellom sine kommunale barnehager.

I forbindelse med lovendringene, gikk KS ut med en uttalelse om at det manglet om lag 1 milliard kroner i midler for å gjennomføre lovendringene. Private Barnehagers Landsforbund støttet opp under KS sin beskrivelse, og har vist til at én av fire små barnehager risikerer nedleggelse på grunn av manglende finansiering.

De svært sprikende oppfatningene om graden av fullfinansiering, skyldes ulike modeller og forutsetninger i kostnadsberegningene. Som nevnt over har regjeringen lagt gjennomsnittsberegninger til grunn. I KS sine beregninger er det lagt til grunn at alle barnehagene som ikke oppfyller normen, må tilføre de nødvendige årsverk som følger av lovkravet. Denne årsverkssummen er multiplisert med gjennomsnittlig årsverkskostnad. I dette regnestykket er det ikke lagt inn forutsetninger om flytting av årsverk fra barnehager som ligger over normkravet.

Ulike kostnadsanslag

I hvilken grad tiltakene er fullfinansiert eller ikke, finnes det ikke et fasitsvar på. Som vist over, kan ulike beregningsmodeller og forutsetninger føre til svært ulike kostnadsanslag. Det er alltid en viss grad av usikkerhet knyttet til hvilke økonomiske og administrative konsekvenser regelverksendringer vil ha. Det er derfor viktig at det blir lagt opp til en evaluering av hvordan regelendringene blir implementert lokalt, herunder hvordan dette slår ut økonomisk for kommunene og private barnehager.

I denne sammenheng er det viktig at tillitsvalgte fanger opp signaler fra kommunen og barnehagen om hvordan dette slår ut lokalt. I diskusjoner lokalt om finansiering av disse to lovkravene, er det også viktig at tillitsvalgte er kjent med og viser til at kommunene årlig også blir kompensert for økning i antallet barn fra 2–5 år gjennom rammetilskuddet til kommunene.

Finansiering av grunnbemanningsnormen

Blant annet på grunn av sterk uenighet om finansieringen av bemanningsnormen, har det kommet noen ekstra statlige midler knyttet til finansiering av denne.
Som en del av forhandlingene på Stortinget om revidert nasjonalbudsjett 2018 (RNB 2018), ble det enighet om å øke bevilgningen som skal finansiere bemanningsnormen.

Det ble avsatt 100 mill. kr til dette formålet høsten 2018. Helårseffekten (altså for hele barnehageåret 2018/2019) innebærer 240 mill. kr. I forbindelse med RNB 2018, ble det også flertall for et forslag om at regjeringen skal dekke merkostnader i både offentlige og private barnehager fram til 2019. I enigheten ble det særlig lagt vekt på at det skulle bli tatt hensyn til å «bidra til en bærekraftig økonomi i private barnehager».

Regjeringens oppfølging av dette punktet vil bli kjent i forbindelse med framleggelsen av statsbudsjettet for 2019.

Når det gjelder de private barnehagene, viser KD til at fra 1. januar 2016 har de private barnehagene krav på 100 prosent av det de kommunale barnehagene i gjennomsnitt får i offentlig finansiering i driftstilskudd. Det er dermed lagt til rette for at de private barnehagene kan ha en bemanning på tilsvarende nivå som de kommunale barnehagene uten at det krever økt finansering fra staten.

Fra barnehage.no, 20. september 2018 

 
Finansiering av skjerpet pedagognorm

Allerede høsten 2017 fikk barnehagene 172 millioner kroner for å øke andelen barnehagelærere til ca. 44 prosent. Helårseffekten er på 413 millioner kroner.

Ifølge KD vil dette dekke kostnaden ved å få opp andelen barnehagelærere til 44 prosent. KD legger til grunn at dette skal gjøres ved å «konvertere» assistentstillinger til barnehagelærerstillinger. Dette vil øke lønnskostnadene med i gjennomsnitt 157 000 kroner per stilling. KD peker på at dette vil dekke kostnadene på nasjonalt nivå, men at enkeltkommuner vil kunne få større eller mindre kostnader enn det som blir dekket av tilskuddet.

I revidert nasjonalbudsjett ble pengene flyttet over til rammetilskuddet. Dette ble begrunnet på følgende måte:

I forskriften til barnehageloven blir det lagt opp til en tilskuddsøkning til de private barnehagene der det oppgis én sats for store barn (3–6 år) og én sats for små barn (0–2 år). Tilskuddssatsene blir fastsatt nasjonalt. Satsene er beregnet til å være 1199 kroner for store barn og 2158 kroner for små barn.

Satsen blir beregnet ved at man tar hele beløpet som skal brukes nasjonalt og deler dette på summen av omregnede heltidsplasser for kommunale og private barnehager i hele landet.

Utdanningsforbundets syn på finansieringen av normene

I ulike sammenhenger har Utdanningsforbundet pekt på at selv om kravet til skjerpet pedagognorm først ville tre i kraft fra 1. august 2018, ble kommunene kompensert for behovet for økte ressurser til flere pedagogiske ledere allerede fra sommeren 2017.

Begrunnelsen for dette var at barnehagene dermed ville ha bedre mulighet til å starte rekrutteringen allerede fra det nye barnehageåret som startet høsten 2017.

I høringsinnspillet til lovforslaget, understrekte Utdanningsforbundet at nye kvalitetskrav må finansieres fullt ut. Samtidig erkjente Utdanningsforbundet at innføring av en barnehagelærernorm og en grunnbemanningsnorm vil føre til økte utgifter i enkelte kommuner og hos enkelte private eiere.

Hovedargumentet for rammefinansieringsprinsippet er at dette legger opp til at lokale folkevalgte organer skal kunne foreta prioriteringer basert på lokale behov.

At noen kommuner og barnehager får økte utgifter på grunn av nye regler om bemanning og antall barnehagelærere, skyldes blant annet at bemanning og kompetanse tidligere ikke har vært tilstrekkelig prioritert av kommunene. Det er ikke rimelig at staten fullt ut skal kompensere enkeltkommuner for at de over tid har prioritert barnehager for lavt.

Både bemanningsnorm og skjerpet pedagognorm har vært varslet siden 2012. Kommuner med lav bemanning eller få barnehagelærere har hatt relativt lang tid til å forberede seg på de nye kravene.

Utdanningsforbundet har også vist til at regelverksendringene innebærer noen særskilte utfordringer for de private barnehagene. Det ble allerede fra høsten 2017 innført ett eget tilskudd til flere barnehagelærere i private barnehager. Det er ikke innført noen tilsvarende tilskudd til økt grunnbemanning. For private barnehager i kommuner med kommunale barnehager som har lavere bemanning enn den nye bemanningsnormen krever, kan det derfor være utfordrende å oppfylle den nye bemanningsnormen. Dette skyldes at private barnehager får tilskuddene sine beregnet etter to år gamle regnskapstall fra de kommunale barnehagene.

Tilskuddene til de private barnehagene blir beregnet på grunnlag av kostnadene i de offentlige barnehagene. De økonomiske rammebetingelsene for de private barnehagene vil bli mer forutsigbare, ettersom handlingsrommet for de offentlige barnehagene til å nedprioritere bemannings- og pedagogtettheten blir redusert med de nye lovkravene.

5. Kalkulator for beregning av bemanning og antall pedagoger

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en kalkulator til hjelp for å beregne hvor mange barnehagelærere/pedagogiske leder den enkelte barnehage skal ha, ut fra antall barn som har plass i barnehagen. Dette er et nyttig verktøy i arbeidet med å sjekke om din barnehage følger de nye lovbestemmelsene om grunnbemanning og pedagogisk bemanning.

Dere finner bemanningskalkulatoren på Utdanningsdirektoratets nettside. 

Sjekk at kalkulatoren opererer med riktig tall på bemanning og barnetall. Alle barn er omgjort til barn over tre år (barn under tre år telles som to store barn). Eventuelle feil kan meldes inn til Utdanningsdirektoratet.

Tabellen under fra Utdanningsdirektoratet viser gjennomsnittlig bemanning per 15. desember 2017.

Tabell 1. Barn per ansatt og barn per pedagogisk leder 2017 – etter eierform

*Læringsverkstedet, Kanvas, Espira, Fus og Norlandia

Vedlegg

Utdanningsforbundets svar på høring om NOU 2012:1 Til barnas beste – Ny lovgivning for barnehagene fra 2012 

Utdanningsforbundets svar på høring om Endringer i barnehageloven mv. fra 2017 

Utdanningsdirektoratet har utført tolkninger om diverse bestemmelser i barnehageloven med forskrifter.