Last ned Lokalt partssamarbeid - om faglig utviklingsarbeid basert på norske samarbeidstradisjoner. Temanotat 3/2016

1. Innledning

Det er et mål å sikre likeverdige velferdstjenester av god kvalitet til alle innbyggere. Hvordan offentlig sektor blir styrt påvirker kvaliteten i velferdstjenestene. I debatten om styring av utdanningssektoren har blant annet forholdet mellom legitim kontroll og nødvendigheten av profesjonelt handlingsrom for å sikre kvalitet og etisk praksis blitt diskutert. For Utdanningsforbundet handler dette særlig om hvordan profesjonsutøverne skal kunne ivareta hele bredden i samfunnsmandatet og bidra til forbedringer av utdanningssektoren basert på erfaring og fagkunnskap.

Et mål med dette temanotatet er å gi innspill til debatten om ansattes innflytelse og fagforeningenes rolle i det faglige utviklingsarbeidet som foregår på arbeidsplassnivå. I kapittel 2 ser vi nærmere på den norske modellen og norske samarbeidstradisjoner, og drøfter potensialet for videreutvikling av modellen i offentlig sektor. I kapittel 3 tar vi utgangspunkt i noen eksempler på lokalt partssamarbeid for faglig utvikling, og drøfter utvalgte trekk med særlig relevans for videreutvikling av lokal styringspraksis. I kapittel 4 blir utfordringer og muligheter knyttet til videre arbeid med styring og partssamarbeid i offentlig sektor drøftet, herunder paradokser som aktualiseres i fagforeningers arbeid med å utvikle ny styringspraksis.

I temanotatet Styring og maktforskyvning i utdanningssektoren – om profesjonens handlingsrom og kollektive innflytelse (Utdanningsforbundet 2014) blir det diskutert hvordan endrede strukturer i arbeidslivet, styringstrender og nye ledelsesformer har resultert i en maktforskyvning bort fra arbeidstakerne. Profesjonens kunnskap og innflytelse er en forutsetning for kvalitet i utdannings­sektoren. Maktforskyvningen gir svekkede vilkår for profesjonell praksis og redusert innflytelse for de ansatte. Profesjonsutøveres skjønn overprøves blant annet gjennom en standardisering av undervisningen, ved at det blir lagt overdreven vekt på tester innenfor avgrensede fagområder og en ukritisk innføring av pedagogiske programmer (ibid.). Dette temanotatet bygger videre på premisset om at det lokale partssamarbeidet er ett sentralt virkemiddel for å forbedre styringssystemet i offentlig sektor, og for å gjenopprette og styrke det faglige handlingsrommet for de ansatte.

Aktualitet

Internasjonale trender påvirker styringspraksisen i Norge (Utdanningsforbundet 2014, 2013a og 2013b). En periode med stor vekt på blant annet detaljert mål- og resultatstyring ser nå ut til å kunne bli utfordret av kunnskap om verdien av samarbeid og kollektive løsninger. For eksempel har EUs analyseinstitusjon Eurofound framhevet sosial dialog mellom partene i arbeidslivet som et virkemiddel for å utjevne forskjeller og skape en inkluderende samfunnsutvikling (Eurofound 2015). Nye måter å styre offentlig sektor på blir etterspurt, og stadig flere peker på at velferdsprofesjonenes fagkunnskap må brukes bedre for å oppnå kvalitativt bedre tjenester. I Sverige erklærte regjeringen i 2014 at de ville utvikle ny styring basert på velferdsprofesjonenes fagkunnskap og etikk (Finansdepartementet 2014), i Danmark ble det i 2013 innledet et trepartssamarbeid om en tillitsreform for offentlig sektor (Social- og Indenrigs­ministeriet 2013), og eksemplene fra blant annet København har fått mye oppmerksomhet. Også her i Norge ser vi samme utviklingstendens. Bystyret i Oslo vedtok i 2014 at de ville gjøre forsøk med en tillitsreform, og i plattformen for byrådet som tiltrådte høsten 2015, blir det slått fast at tillit til ledere og ansatte ligger til grunn for styringen av kommunen, og at dette innebærer delegering av faglig myndighet og ansvar (Plattform for byrådssamarbeid i Oslo 2015).

Det er bred enighet om at styringen av offentlig sektor må fornyes, men det er fortsatt uenighet om hva det innebærer, og uklart hvordan de ansatte skal involveres. Professor i offentlig politikk, Åge Johnsen, har uttalt at: «Dersom vi skulle forsøke å gi dagens reformer et navn, er det snarere «den nordiske modellens gjenoppdagelse» enn at det er grunnleggende nye typer reformer» (Aspøy 2015:21). I framtidige debatter om dette kan vi forvente ulike syn på hvordan en ny styringspraksis skal sikre involvering av ansatte. Et tema i denne forbindelse er forholdet mellom kollektiv og individuell innflytelse.

Utdanningsforbundets landsmøte i 2015 understreket at de tillitsvalgte er

«representanter for profesjonen både i spørsmål av profesjonsfaglig karakter og andre forhold knyttet til de ansattes arbeidsforhold», og at de

«tillitsvalgtes involvering i beslutningsprosesser skal bidra til å øke medlemmenes samlede innflytelse» (Utdanningsforbundet 2015:22).

Et styringssystem som bygger på profesjonens fagkunnskap og etikk kan både gi bedre kvalitet og ressursutnyttelse i utdanningssektoren. Måten de ansatte blir involvert på er avgjørende for styringens legitimitet, velferdstjenestenes kvalitet og for den norske samarbeidsmodellens framtid. Derfor er partssamarbeidet som virkemiddel sentralt, så også forholdet mellom representativ innflytelse gjennom tillitsvalgte og direkte innflytelse for den enkelte arbeidstaker.

2. Norske samarbeidstradisjoner

Den norske arbeidslivsmodellen er en sentral bærebjelke i norsk samfunns- og arbeidsliv. Treparts­samarbeid på nasjonalt nivå blir supplert med partssamarbeid lokalt – i fylker, kommuner og på virksomhetsnivå. Det hevdes gjerne at det er nettopp dette bedriftsdemokratiet som har bidratt til å gjøre norsk arbeidsliv omstillingsdyktig, produktivt og innovativt. Særlig den delen som innebærer samarbeid om utvikling på virksomhetsnivå har blitt framhevet som «en nordisk spesialdisiplin» (Hernes 2006:24), og man kan si at den norske makromodellen har et motstykke i den norske mikromodellen på virksomhetsnivå. Samarbeid om utvikling er en sentral komponent i den norske mikromodellen, og tar gjerne form av aktiv deltakelse fra tillitsvalgte (Hernes 2006, Hernes 2007). Den norske modellen bygger altså på samarbeid mellom de ulike samfunnsaktørene på sentralt nivå og mellom arbeidsgivere og arbeidstakere på lokalt nivå. De tillitsvalgte på arbeidsplassene utgjør derfor viktige bærebjelker i den norske arbeidslivsmodellen (Trygstad og Hagen 2007, Trygstad og Vennesland 2012).

Godt samarbeid mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, både gjennom avtalefestet medbestemmelse og gjennom formelt og uformelt partssamarbeid, er kjernen i modellen. Sterke parter er derfor en forutsetning for den norske modellen (Bergene 2012, Hernes 2006).

Et forskningsprosjekt om den nordiske modellen konkluderer med at det er nødvendig å fornye modellen for å bevare den i møte med endringer i samfunns- og arbeidsliv. Det pekes blant annet på behovet for å

«[…] fornye den offentlige tjenesteytingen ved å utvikle nye modeller for styring, ledelse og samarbeid, blant annet ved å dra veksler på arbeidstakernes faglige kompetanse og skjønn», og at «[…] dette er viktig for bedre kvalitet og effektivitet» (Dølvik mfl. 2014:168).

Det lokale partssamarbeidet er ofte knyttet til lønns- og arbeidsvilkår, men samarbeidet kan også tas systematisk i bruk til faglig samarbeid og utvikling. I utdanningssektoren innebærer dette blant annet en styrking av de tillitsvalgtes posisjon som representanter i spørsmål av profesjonsfaglig karakter.

Kort om bedriftsdemokratiets historie

Man kan si at oppbyggingen av styringsverket for norsk arbeidsliv begynte med Marcus Thrane på 1850-tallet, og varte til 1980-tallet. Med Brubakken-utvalgets utredning Videreutvikling av bedriftsdemokratiet (NOU 1985:1) ble vekten flyttet fra bygging til praktisering av de demokratiske ordningene i arbeidslivet. Styringsverkets lover og avtaler regulerer forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, og er grunnlaget for det samarbeidssystemet som gjør det mulig å forene partenes interesser (Falkum mfl. 2009a).

Historien viser at arbeiderbevegelsen i Norge vokste fram i spenningsfeltet mellom en kamp- og revolusjonslinje og en forhandlings- og samarbeidslinje, der den siste seiret. Inngåelsen av hovedavtalen mellom LO og N.A.F. i 1935 beskrives som et regimeskifte både for arbeids- og samfunnsliv. Den videre utviklingen av medbestemmelse og demokratiske ordninger i arbeidslivet blir begrunnet i en kombinasjon av nytte- og rettferdighetshensyn. Etter krigen inngikk partene Produktivitetsavtalen for gjenreisning av Norge. Produktivitetsutvalgene som ble opprettet i bedriftene, der ansatte og ledelse skulle samarbeide om utvikling av virksomhetene, blir betraktet som forløperen til dagens samarbeidsorgan i både privat og offentlig sektor (Falkum mfl. 2009a).

Samarbeidsforsøkene på 60-tallet er et eksempel på den nyttetenkningen som lå til grunn. Denne tanken om direkte medvirkning og deltakelse fra de ansatte er fortsatt sentral i mange av de rådende ledelses- og organisasjonskonseptene. Litt forenklet kan den direkte innflytelsen for arbeidstakere knyttes til Human Relations (HR)-tradisjonen, mens tanken om representativ innflytelse følger av Industrial Relations (IR)-tradisjonen. Tradisjonelt har de to retningene blitt stilt opp mot hverandre, men i nyere forskning omtales begge formene som demokratisk innflytelse, og de anses i større grad som utfyllende og gjensidig avhengige (Trygstad og Hagen 2007, Falkum mfl. 2009c).

Begrepet medbestemmelse refererer gjerne til representativ innflytelse, og brukes ofte i betydningen deltakelse i beslutningsprosesser der ledere og tillitsvalgte i prinsippet er likeverdige. Medvirkning innebærer at ansatte deltar i implementeringsfasen, innenfor rammer satt av beslutningstakere. Deltakelse fra ansatte kan romme både begrepene medbestemmelse og medvirkning, og målet for begge er innflytelse (Trygstad og Hagen 2007). Både representativ og direkte innflytelse rommer ideen om å bruke de ansattes ressurser til utvikling av en virksomhet, og kan begrunnes både ut fra nytte- og rettferdighetshensyn. Individuell medvirkning gir imidlertid ikke innflytelse på mange arenaer der viktige beslutninger blir fattet. Det er de representative ordningene med tillitsvalgte som skal sikre de ansatte innflytelse på den overordnete styringen og organiseringen av virksomheten.

Ansattes innflytelse i offentlig sektor

På 70-tallet la Holler-utvalget fram utredningen Ansattes medbestemmelse i offentlig virksomhet (NOU 1974:60). Utvalgets oppgave var å utrede muligheter for å overføre demokratiske ordninger fra privat til offentlig sektor. Utvalget la til grunn at diskusjonen om de prinsipielle sidene ved medbestemmelse og medinnflytelse var avsluttet i og med at ulike ordninger for ansattes innflytelse var innført i det private næringsliv (Falkum mfl. 2009a). Overføringen av ordningene fra privat til offentlig sektor skjer altså uten drøfting av prinsippene. Målet var at de ansatte i offentlig sektor skulle ha reell medbestemmelse på linje med de ansatte i privat sektor, samtidig som det var en forutsetning at denne medbestemmelsen ikke skulle begrense det politiske demokratiet. Da hovedorganisasjonene og staten skulle forhandle om en medbestemmelsesavtale, stod særlig striden om hvorvidt den skulle være en ren forhandlingsordning eller en ordning med samarbeidsutvalg etter modell av hovedavtalen mellom LO og N.A.F. De fleste hovedorganisasjonene, inkludert Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) og Norsk Lærerlag, ønsket det førstnevnte, og det var også denne forhandlingslinjen som til slutt fikk gjennomslag. Hovedavtalen som ble inngått i 1980 innebar likeverdige parter med rettigheter og plikter, men ga staten som arbeidsgiver ensidig rett til å avgjøre hvilke saker som er politiske og unndras forhandlinger (Falkum mfl. 2009b, Heiret mfl. 2003).

En offentlig utredning (NOU 2010:1) konkluderte med at strukturene for medbestemmelse og medvirkning i det norske arbeidslivet er gode, men at det fortsatt finnes et «uutnyttet potensial for ordningene, både når det gjelder økt bruk og bedre utnyttelse av ordningene» (ibid.:135). Blant annet framheves det at etablerte ordninger ikke alltid praktiseres i tråd med lovverkets intensjoner.

Formålet med hovedavtalene i staten og KS-området er «å skape et best mulig samarbeidsgrunnlag mellom partene på alle nivåer», og i tillegg «gi arbeidstakerne reell innflytelse på hvordan arbeidsplassen skal organiseres og hvordan arbeidsmetodene skal utvikles» (Hovedavtalen KS 2016). I hovedavtalen i staten (2016) blir det slått fast at medbestemmelsesretten best utøves gjennom organisasjonens tillitsvalgte. I avtalen for KS-området (2016) framheves det blant annet at det er avgjørende for et godt resultat at de ansatte og deres organisasjoner blir involvert så tidlig som mulig i utviklingsarbeid. Hovedavtalene er altså tydelige både på ønsket om representativ innflytelse og at innflytelsen bidrar til økt kvalitet på tjenestene.

Forskjeller i privat og offentlig sektor

De ansattes innflytelse på egen arbeidssituasjon er generelt stor i privat, statlig og kommunal sektor. Forskningsstiftelsen Fafo har imidlertid funnet at ansatte i kommunal og statlig sektor har betydelig mindre innflytelse på styring av virksomheten og organiseringen av arbeidet enn ansatte i privat sektor. Det første forholdet her handler om den enkeltes direkte innflytelse, mens det andre forholdet handler om innflytelse som hovedsakelig blir utøvet gjennom kollektive, representative ordninger for medbestemmelse og medvirkning. Tidligere forskning har også vist samme tendens: Arbeidstakere har fått økt innflytelse på det som har med egen arbeidssituasjon å gjøre, men innflytelsen på mål, strategier, effektivitet og organisering har ikke økt tilsvarende (Falkum mfl. 2009c).

I forklaringene på hvorfor partssamarbeidet i offentlig sektor er mindre utviklet enn partssamarbeidet i privat sektor, blir det blant annet vist til politiske forhold og generelle utviklingstrekk på 80- og 90-tallet. I Brubakken-utvalgets innstilling (NOU 1985:1) om videreutvikling av bedriftsdemokratiet, ble hovedvekten lagt på direkte demokrati. Individuell deltakelse ble satt i fokus framfor det kollektive representative systemet (Falkum mfl. 2009a). Samtidig ble produktivitetsargumentene framhevet på bekostning av demokratiargumentene som begrunnelse for ansattes innflytelse. I offentlig sektor ble det lagt vekt på at det var effektiviteten i tjenestetilbudet som skulle økes (Heiret mfl. 2003). I enkelte miljøer utviklet det seg også et syn på medbestemmelse som en hindring – ikke en ressurs – blant annet fordi de nye organisasjons- og ledelsesteoriene som etablerte seg i norsk arbeidsliv ikke rommet ideen om partsrelasjoner. Enkelte hevder også at selve avtaleverket og partssamarbeidet er til hinder for omstilling og innovasjon i offentlig sektor (NOU 2016:3). Senere revidering av hovedavtalene i offentlig sektor har foregått nettopp i dette spenningsfeltet mellom ønsker om individuell deltakelse og medvirkning og det partsbaserte, representative samarbeidet (Falkum mfl. 2009a).

I den norske velferdsstaten er både profesjonsgrupper og fagforeninger sentrale aktører. Den samlede organisasjonsgraden i offentlig sektor er på over 80 prosent (Nergaard 2016), og mange av fagforeningene er også profesjonsorganisasjoner. Dette skulle gi et godt grunnlag for å øve faglig påvirkning, både gjennom representativ og direkte innflytelse. I virksomheter i privat sektor med høy organisasjonsgrad, der gjerne NHO og LO står sterkt, finnes det eksempler på godt utviklet samarbeid mellom partene. Dette har blitt omtalt som et utvidet representativt partssamarbeid. Partene benytter seg av et handlingsrom som ikke er avtaleregulert, og samarbeidet bidrar til å videreutvikle virksomheten (Øyum mfl. 2010). Dette er et eksempel på det vi tidligere beskrev som det uformelle samarbeidet mellom partene i den norske mikromodellen. Det er nettopp denne uformelle komponenten som er et av den norske mikromodellens store fortrinn (Hernes 2006), og som kan legge grunnlag for bedre bruk av de ansattes kompetanse i offentlig sektor.

Et utvidet og utviklingsorientert samarbeid mellom partene i privat sektor kan forstås på bakgrunn av en felles interesse for å sikre bedriftens framtid. Det at bedriftens konkurranseevne og de ansattes arbeidsplasser er nært forbundet, kan motivere både ledere og ansatte til samarbeid. Det faglige utviklingspotensialet som ligger i den norske arbeidslivsmodellen er i mindre grad tatt i bruk i forbindelse med lokalt partssamarbeid i offentlig sektor. I offentlig sektor kan imidlertid motivasjonen for samarbeidet ha et annet utgangspunkt, ved at både ledere og ansatte i stor grad blir motivert av virksomhetens samfunnsmandat, og legger vekt på tjenestenes betydning for borgere og samfunn (Sørensen 2010). Dette kan gi motivasjon til å videreutvikle og forbedre egen virksomhet, og legger slik grunnlaget for et tilsvarende utviklingsorientert partssamarbeid som i privat sektor.

3. Lokalt partssamarbeid for faglig utvikling

I dette kapitlet ser vi nærmere på begrunnelser for og erfaringer med lokalt partssamarbeid. Videre vil vi drøfte mulighetene som ligger i nye roller og samarbeidsformer, samt enkelte faktorer som synes å ha betydning for det faglige utviklingsarbeidet.

Partene i offentlig sektor har over tid samarbeidet lokalt om utvikling. Programmet «Sammen om en bedre kommune» var et eksempel på dette, og programmet var et samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og partene i arbeidslivet (KS, Unio, LO kommune, YS kommune og Akademikerne kommune). «Sammen om en bedre kommune» ble definert som et utviklingsprogram som skulle ta tak i utfordringer kommunesektoren stod overfor knyttet til sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltidskultur og omdømme. En forutsetning for å delta i programmet var at prosjektene ble forankret i et lokalt partssamarbeid (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2015). Dette samarbeidet har imidlertid ikke direkte omhandlet faglig utvikling innen den kommunale tjenesteytingen, eksempelvis knyttet til den pedagogiske virksomheten i barnehage eller skole. I dette kapitlet vil vi se nærmere på lokalt partssamarbeid hvor faglig utvikling er utgangspunktet for samarbeidet.

Begrunnelser for partssamarbeid

Partssamarbeid for faglig utvikling kan som nevnt begrunnes i intensjonene slik de er beskrevet i hovedavtalene, men argumentene for utviklingsorientert samarbeid gjenfinnes også i sentrale politiske dokumenter. Ideen om utdanningsinstitusjoner som lærende organisasjoner kan knyttes tilbake til stortingsmeldingen Kultur for læring (St.meld. nr. 30 [2003–2004]). I meldingen blir det hevdet at organisasjoner må ha kunnskap om sine sterke og svake sider, og hvilke tiltak som fører til forbedring. Skal organisasjonen lykkes med dette vil den være avhengig av gode systemer for samarbeid og deling av kunnskap. Derfor må alle parter i organisasjonen legge vekt på læring og utvikling (Øyum-Jacobsen 2011). Skoleledelsen har ansvar for at skolen utvikler seg som en lærende organisasjon der lærerne som et kollegium samarbeider om å gi elevene en opplæring som er i tråd med målene i læreplanverket. Videre framheves det at gode lærere er aktive bidragsytere i et profesjonelt faglig fellesskap som utvikler skolen som en lærende organisasjon (Meld. St. 28 [2015–2016]).

Partssamarbeid og den representative innflytelsen i utdanningssektoren blir ofte koblet sammen med et syn på barnehage og skole som lærende organisasjoner (Øyum-Jacobsen 2011, Glosvik 2015, Roald 2012). I dette samarbeidet spiller tillitsvalgte og ledere en avgjørende rolle. Dette skal vi se nærmere på nedenfor.

Nye roller og nye former for samarbeid

I hovedavtalen i KS-området blir partenes felles ansvar for å sikre godt samarbeid, gode prosesser og for utvikling av kvalitativt gode tjenester, beskrevet i formålet til avtaleteksten (Hovedavtalen KS 2016). Her legges det også vekt på at samarbeidet må baseres på tillit og gjensidig forståelse for partenes ulike roller, og at dialog og vilje fra begge parter er avgjørende for om man lykkes. På skole- og barnehagenivå er det den arbeidsplasstillitsvalgte som sammen med rektor eller styrer ivaretar dette ansvaret. På kommune­nivå vil den hovedtillitsvalgte (HTV) inneha denne rollen overfor eksempelvis skolesjef, kommunalsjef eller rådmann.

Når det gjelder ulike roller, har Utdanningsforbundet og KS over tid vært opptatt av at de tillitsvalgte må styrkes som utviklingsaktører gjennom aktiv deltakelse i utviklingsprosesser mellom arbeidsgiver og fagforening på alle nivåer (Utdanningsforbundet og KS 2011, Utdanningsforbundet 2015). I vedtaket fra Utdanningsforbundets landsmøte i 2015 ble det understreket at et element i utdanningsledelse nettopp er å sørge for at profesjonens kompetanse, erfaring og faglige skjønn blir lagt til grunn i utviklingsarbeid (Utdanningsforbundet 2016). Dette vil innebære både direkte innflytelse for den enkelte ansatte og representativ innflytelse gjennom tillitsvalgte, der særlig den siste formen er sentral for en overordnet utvikling av virksomheten. Samarbeidet mellom ledere og tillitsvalgte må derfor utvikles slik at partssamarbeidet blir en faglig ressurs og utgangspunkt for utvikling av den enkelte arbeidsplass. Dette innebærer, i tråd med intensjonen i hovedavtalene, at lederen kan spille på aktivt deltakende tillitsvalgte og ansatte også i faglige utviklingsprosesser. Et slikt samarbeid betinger at samhandling mellom leder og tillitsvalgt kjennetegnes ved involvering framfor informering (Øyum-Jacobsen 2011). Glosvik (2015) viser også til hvordan et partssamarbeid for utvikling innebærer at partene går fra å konsultere og informere hverandre til at partenes arbeid integreres i hverandre med en tilhørende forpliktelse og utvikling av gjensidig tillit.

I noen kommuner og på enkelte arbeidsplasser er denne typen samarbeid etablert, mens i mange kommuner, barnehager og skoler vil dette innebære nye roller for ledere og tillitsvalgte. Tillitsvalgte skal inneha funksjonen som forvaltere av rettigheter framforhandlet på vegne av medlemmene, og i tillegg ta rollen som en faglig bidragsyter på vegne av medlemmene på arbeidsplassen. Det omfatter blant annet å endre en praksis som i hovedtrekk handler om å reagere på forslag som kommer fra ledelsen, til i større grad å ta ansvar for å bringe ideer og perspektiver inn i samarbeidet. Den tillitsvalgte skal med andre ord både ivareta medlemmenes interesser i møte med arbeidsgiver og bidra til å utvikle barnehagen eller skolen. En forutsetning for å lykkes med dette er at lederne ser den tillitsvalgte som lederstøtte framfor å tilskrive den tillitsvalgte en uforpliktende rolle som meningsaktør.

Slike former for samarbeid blir også beskrevet med begreper som medbestemmelse og medskaping. Noen har forsøkt å framheve forskjellene mellom disse begrepene når ulike sider ved partssamarbeidet skal beskrives. Medskaping har blant annet KS og Utdanningsforbundet (2011) brukt om tillitsvalgtes og lederes samarbeid om utvikling. Medbestemmelse refereres gjerne til å være knyttet opp til arbeidsforhold, arbeidsmiljøforhold og de faglige rettighetene som er formulert gjennom lov- og avtaleverk (Jærskulen 2014). Noen knytter medbestemmelse til en forholdsvis passiv situasjon der arbeidstakerorganisasjonen i hovedsak er innstilt på å reagere på innspill fra arbeidsgiversiden, mens medskaping hevdes å være en mer proaktiv orientering der både arbeidsgiver og arbeidstakersiden engasjerer seg aktivt for å utvikle virksomheten (Utdanningsforbundet og KS Sogn og Fjordane 2011b og Roald 2010). Andre bruker medskaping for å beskrive et samarbeid om utvikling som krever deltakelse, bidrag og engasjement fra alle ansatte (Jærskulen 2014). Da forstås dette som noe annet enn medbestemmelse. Med referanse til intensjonen i hovedavtalene som er gjengitt tidligere, kan det imidlertid også argumenteres for at begrepet medbestemmelse kan romme begge forståelsene. Det vil være hensiktsmessig med en tydelig begrepsavklaring i de tilfeller en likevel velger å introdusere nye begreper.

Klubben som arena for profesjonsfaglig utvikling

Klubbene er den faglige arenaen som den arbeidsplasstillitsvalgte agerer på vegne av. Dette innebærer at også klubben vil måtte få en annen rolle i utviklingen av barnehagen og skolen. Klubben, tillitsvalgte og ledere kan sammen være pådrivere i utdanningspolitiske spørsmål.

Partssamarbeidet må balansere forholdet mellom det legitime og det legale. På den ene siden skal samarbeidet kunne begrunnes ut fra gjeldende avtaleverk, lover og forskrifter, det vil si det legale. Imidlertid må arbeidsgiver og tillitsvalgt også diskutere tema og finne fram til løsninger som har aksept hos og som får tilslutning fra de øvrige ansatte, det vil si det legitime (Irgens 2009 og 2011). Klubbmedlemmers forventninger til tillitsvalgtrollen kan skape spenninger når utviklingsperspektivet introduseres i tillegg til rettighetsperspektivet (Øyum-Jacobsen 2011). Endring kan medføre uro i arbeidshverdagen, og enkelte medlemmer kan ha en oppfatning om at den tillitsvalgtes rolle nettopp er å skape stabile rammer. I enkelte tilfeller er det et tilsynelatende motsetningsforhold mellom rettighets- og utviklingsperspektivet. Der klubben involveres i utviklingsarbeid vil denne motsetningen kunne reduseres.

Den tillitsvalgtes lojalitet til medlemmene innebærer at medlemmenes «medeierskap» i organisasjonen skal ivaretas og forvaltes. Dette betyr at klubbmøter også bør være en arena for læring i den forstand at det skapes rom for refleksjon rundt medlemmenes deltakelse i den samlede organisasjonen. Dette er i tråd med ideen om lærende organisasjoner. Klubbmøtet kan være en arena for læring hvor tilvendte tankemønstre utfordres og kritisk profesjonalitet opparbeides (Øyum-Jacobsen 2011).

Tema og perspektiver i samarbeidet

Der partssamarbeidet skal være en arena for systematisk, faglig utviklingsarbeid, må tema som tas opp i samarbeidet rette seg inn mot grunnleggende og langsiktige utviklingsspørsmål og gjerne omhandle hva det er som skaper den gode barnehage og skole (Glosvik 2015). Det finnes mange eksempler på partssamarbeid på utdanningsfeltet i norske kommuner, og noen av disse er beskrevet nærmere (se f.eks. Glosvik 2015, Haugsbø 2015, Roald 2012, Irgens 2009, Øyum-Jacobsen 2011, Jærskulen 2011). Basert på disse erfaringene vil vi nedenfor se på noe av innholdet i det lokale utviklingsorienterte partssamarbeidet.

Samarbeidet mellom tillitsvalgte og arbeidsgiver preges gjerne av at det foregår på arenaer der det er oppgaver av ulik karakter som skal løses. På den ene siden skal samspillet mellom tillitsvalgte og arbeidsgiver sikre gode arbeidsvilkår i den daglige driften, slik at de samlede ressursene blir bruk til å skape et best mulig læringsmiljø for barn og unges utvikling, læring og danning. Dette er ofte oppgaver som er av kortsiktig karakter – herunder også oppgaver som dukker opp og som må løses her og nå (Irgens 2009 og Haugsbø 2015). En annen side ved samarbeidet er knyttet til et mer langsiktig perspektiv der utvikling av barnehage og skole er tema. I dette ligger blant annet utvikling av undervisning og aktiviteter, samt organisering av arbeidet på den enkelte arbeidsplass og overordnet styring av virksomheten. En slik samarbeidspraksis er i tråd med intensjonene i hovedavtalene, og kan ta form av både formelt og uformelt samarbeid. I noen tilfeller kan det synes å være motsetninger mellom drifts- og utviklingsoppgaver. Å arbeide med utvikling kan ta tid fra driftsoppgaver og skape en opplevelse av at presserende oppgaver ikke blir løst. Imidlertid kan sammenhengen mellom drift og utvikling gjerne være av en slik art at det å utvikle nye styringssystemer og administrative rutiner på sikt kan forbedre driften og redusere presset i det daglige (Irgens 2009).

Videre ser det ut til at partssamarbeidet kan være en arena for å koble kompetanseutvikling, profesjons­utvikling, og utvikling av barnehage og skole. Dette kan føre til et tettere samarbeid mellom de involverte aktørene og stimulere til profesjonalisering av yrkesutøvelsen i bred forstand. Det handler ikke bare om lærernes yrkesutøvelse, men kan også innbefatte lederne, utdanningsansvarlige i kommunene og andre aktører som involveres i samarbeidet.

Profesjonaliseringen kan foregå på flere nivåer. Det skjer eksempelvis på lærernivå gjennom satsing på etter- og videreutdanning, på virksomhetsnivå gjennom satsing på klasseledelse, fagdidaktikk, samt på videreutvikling av læringsmiljø i skoler og barnehager. En slik satsing på faglig partssamarbeid innebærer også en systematisk utvikling av rollen til lokale utdanningsmyndigheter (Glosvik 2015, KS Sogn og Fjordane, Utdanningsforbundet Sogn og Fjordane 2011 og Jærskulen 2015). Universitet og høyskole kan også spille sentrale roller i dette samarbeidet. For eksempel kan det nevnes at i Sogn og Fjordane har det vært et tett samarbeid mellom partene og Høgskulen i Sogn og Fjordane siden implementering av Reform-97 om behovet for kompetanseutvikling som denne utløste. Slik ble kommunenes og skolenes behov for etter- og videreutdanning utgangspunkt for tilbudet som høyskolen utviklet. Skolene fikk skreddersydde opplegg tilpasset eget utviklingsbehov.

Det lokale partssamarbeidet kan være en arena for lokale fortolkninger, konkretisering og oppfølging av nasjonale utdanningspolitiske satsninger, for eksempel ungdomstrinnsatsingen og vurdering for læring. Dette foregår gjennom det som kan beskrives som kontekstualisering. Nye ideer og utfordringer tilpasses til den lokale situasjonen. Denne måten å bruke partssamarbeidet ser man eksempler på både i Sogn og Fjordane og Jærskulen (ibid.).

Rammer for samarbeid

Arbeidsplasstillitvalgte har som nevnt en rolle i å skape utvikling på virksomhetsnivå. De skal binde sammen faglige diskusjoner i partssamarbeidet med faglige synspunkter og perspektiv fra medlemmene i klubbene. I Jærskulen har de søkt å styrke arbeidsplasstillitsvalgte i deres arbeid ved å etablere nettverk for arbeidsplasstillitsvalgte der erfaringer utveksles og diskuteres. Det er avgjørende at det settes av tid og ressurser til samarbeid både på kommune- og virksomhetsnivå dersom utviklingskapasiteten skal styrkes. På noen skoler er det allerede etablert en praksis der det settes av tidsressurser til tillitsvalgte for slikt samarbeid. I barnehagene er dette mindre utbredt. Det er en utfordring at det mangler tillitsvalgte på enkelte arbeidsplasser. Dette er spesielt et problem på mindre arbeidsplasser med få medlemmer. Eksempler på dette finnes særlig i det faglige og administrative støttesystemet (FAS), men gjelder også deler av universitets- og høyskolesektoren (UH), samt deler av barnehagesektoren. I slike tilfeller er det en utfordring for lokallag og fylkeslag i Utdanningsforbundet å finne løsninger som kan ivareta medlemmenes faglige innflytelse gjennom representative ordninger.

Samarbeidet mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte både på kommune- og virksomhetsnivå får økt betydning dersom dette avstemmes med det øvrige kommunale planarbeidet som har betydning for barnehage og skole. Dette betyr at samarbeidet på mange måter må ligge i forkant av kommunale planprosesser, slik at man kan være med å legge premissene snarere enn å reagere på andres utspill (Utdanningsforbundet og KS Sogn og Fjordane 2011a). På samme måte må samarbeidet, både tematisk og tidsmessig, tilpasses den etablerte møtestrukturen innen den enkelte barnehage og skole. Slik kan spørsmål som skal tas opp på andre møtearenaer, i eksempelvis ledermøter eller plangrupper, først behandles i partsamarbeidet, og gjerne også bli drøftet i klubben.

Partssamarbeidet kan også fungere som en arena for å koordinere ulike lokale initiativ knyttet til utvikling og innhold i skole eller barnehage. Utviklingsarbeidet styrkes dersom samme ideer fremmes både gjennom styringslinjen og gjennom fagforeningen. Likeledes er det viktig at selve partssamarbeidet også rommer organisasjonslæringsperspektivet med tanke på en løpende systemvurdering av hva som fungerer godt og mindre godt i samarbeidet. Dette gjelder også partenes ulike roller, herunder lokal utdanningsmyndighet og fagforeningens representanter både på kommune- og virksomhetsnivå.

4. Avsluttende betraktninger

Utviklingsarbeid drevet fram av de ansatte har vært et av fortrinnene i det organiserte arbeidslivet, men kan synes å være en underutnyttet ressurs i styring av offentlig sektor. Temanotatet synliggjør at velferdstjenestene kan forbedres gjennom å bygge videre på den norske modellen, norske samarbeids­tradisjoner og intensjonen i hovedavtalene, gjennom å ta de ansattes fagkompetanse og erfaring bedre i bruk. Ansatte kan medvirke i en kombinasjon av direkte og representativ innflytelse. Dette fordrer nye roller og ny praksis for flere aktører på ulike nivå i styringssystemet. De arbeidsplasstillitsvalgte, ledere på virksomhetsnivå og klubbene kan særlig løftes fram i denne sammenheng. Ideen om representativ faglig innflytelse kan forankres både i rettighetsargumenter og nytteargumenter, fordi det kan styrke demokratiet i arbeidslivet og samtidig gi bedre kvalitet innenfor gitte rammer.

Nasjonalt og lokalt partssamarbeid

Det lokale partssamarbeidet må sees i sammenheng med det nasjonale trepartssamarbeidet. I Unios politiske plattform er det formulert slik:

«Gjennom partssamarbeid sentralt og lokalt bidrar de ansatte med sin kompetanse til systematisk kvalitetssikring og utviklingsarbeid. Det norske arbeidslivet er tjent med ledelses- og organisasjonsformer som bygger på den norske arbeidslivsmodellen» (Unio 2015:8).

Dette illustrerer samspillet mellom den norske makromodellen og den norske mikromodellen.

I utdanningssektoren er det tydelige parter på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden og etablerte arenaer for samarbeid. Utdanningsforbundets tillitsvalgte er representanter for profesjonen og medlemmene både i spørsmål om lønns- og arbeidsvilkår og i profesjonsfaglige spørsmål. Dette gjelder tillitsvalgte både på nasjonalt og lokalt nivå. Utdanningsforbundet har vedtatt å styrke tillitsvalgte som talspersoner for det profesjonelle handlingsrommet (Utdanningsforbundet 2016). Partssamarbeid forutsetter kunnskap og motivasjon hos begge parter. Derfor vil Utdanningsforbundet også arbeide for å styrke samarbeidet mellom ledere og tillitsvalgte, blant annet gjennom felles skolering (ibid.).

Den arbeidsplasstillitsvalgte er valgt av medlemmene, men alle ansatte på en arbeidsplass er ikke nødvendigvis organisert i samme fagforening. Dette innebærer at klubben ikke alltid er identisk med profesjonskollegiet på arbeidsplassen. Det er likevel den tillitsvalgte som i kraft av sin rolle er representant for profesjonen på de etablerte arenaene i styringssystemet. I utøvelsen av denne rollen bindes spørsmål av profesjonsfaglig karakter sammen med spørsmål knyttet til vilkår og rammer for det faglige arbeidet, og synliggjør sammenhengen mellom fagforenings- og profesjonsperspektiver.

Noen utfordringer og muligheter

I det lokale partssamarbeidet, slik det er beskrevet i dette temanotatet, ligger det både utfordringer og muligheter. Det handler blant annet om språk og begrepsbruk. I forbindelse med lokalt samarbeid introduseres gjerne nye begreper for å beskrive eller utdype intensjoner og mål. Eksempler på dette kan være begreper som medskaping og medledelse. Disse kommer i tillegg til etablerte begreper som medbestemmelse og ledelse, og det kan være nødvendig å diskutere hva de ulike begrepene betyr, hvordan de står i forhold til hverandre, hvorfor begrepene introduseres og hvilke funksjoner de skal ha.

Et annet spørsmål dreier seg om måten partssamarbeidet organiseres på. I utgangspunktet finnes det både strukturer og arenaer for et utvidet partssamarbeid. Imidlertid kan lokale forhold i noen tilfeller medføre behov for å prøve ut ny praksis i andre former. Nye former for organisering, som prosjekt­organisering, kan i noen tilfeller bidra til å styrke det lokale samarbeidet, men må ikke undergrave de formelle strukturene som partssamarbeidet bygger på.

I tillegg vil vi særlig løfte fram tre paradokser. Dette gjelder forholdet mellom sentral og lokal styrke for en fagforening, forholdet mellom formelt og uformelt partssamarbeid, samt forholdet mellom kollektiv og individuell innflytelse. Oppmerksomhet om disse forholdene er viktig for å sikre fagbevegelsens styrke og grunnlag for innflytelse når en ny styringspraksis skal utvikles.

Lokal innflytelse og sentral styrke

Sentrale avtaler og kollektiv styrke er en forutsetning for fagbevegelsens innflytelse. Det representative systemet brukes for å øve innflytelse gjennom tillitsvalgte på alle nivåer. I et desentralisert styrings­system må Utdanningsforbundets tillitsvalgte bidra med kompetanse, faglighet og skjønn inn mot beslutningstagere lokalt. Felles politikk og prioriteringer bidrar til å støtte lokale tillitsvalgte i deres arbeid, samtidig som det kan sikre at lokal innflytelse ikke fragmenterer fagforeningens samlede styrke. Tillitsvalgte på alle nivå har derfor en viktig rolle i å sikre at lokal og sentral styrke blir gjensidig forsterkende.

Uformelt og formelt samarbeid

Et utvidet partssamarbeid lokalt kan også innebære at man går utenfor det rent formelle og avtalefestede. Det uformelle samarbeidet må ikke erstatte det formelle partssamarbeidet med forvaltning og bruk av avtaleverket. Ideelt sett kommer det uformelle samarbeidet i tillegg til, og bidrar til å styrke det formelle samarbeidet gjennom utvikling av bedre partsrelasjoner, gjensidig tillit og forståelse for hverandres roller. Både formelt og uformelt partssamarbeid kan forankres i hovedavtalens intensjoner.

Representativ og direkte innflytelse

Ansattes medvirkning og medbestemmelse foregår i en kombinasjon av direkte og representativ innflytelse. Profesjonsutøvere skal ha faglig autonomi og øve direkte innflytelse over sitt arbeid. Tillitsvalgte har mulighet til å øve innflytelse høyere opp i styringssystemet, og å bidra med fagkunnskap på vegne av profesjonen på arenaer der enkeltmedlemmer ikke er. Representativ innflytelse kan derfor øke den totale innflytelsen for de ansatte og bidra til å sikre profesjonelt handlingsrom for den enkelte. I et fagforeningsperspektiv handler diskusjonen om representativ og direkte innflytelse om forholdet mellom kollektiv og individuell innflytelse. Fra et profesjonsperspektiv må dette også ses i sammenheng med kollektivt og individuelt profesjonsansvar (Læreprofesjonens etiske plattform 2012).

Veien videre

Arbeidet med utvikling og kvalitet i offentlig sektor må foregå gjennom bruken av flere virkemidler, og partssamarbeidet er ett av dem.

Utdanningsforbundet vil forbedre styringssystemet ved å verne og videreutvikle den norske arbeidslivs­modellen, og framheve betydningen av et sterkt og forpliktende partssamarbeid som lar profesjonsutøvere bidra med sin erfaring og fagkunnskap til beste for barn, unge og voksne under utdanning (Utdanningsforbundet 2016). Gjennom samarbeid mellom ledere og tillitsvalgte på alle nivå i utdanningssektoren, kan Utdanningsforbundet bidra til at den profesjonsfaglige innflytelsen styrkes.

Forbedring av styringssystemet og videreutvikling av den norske modellen er et omfattende arbeid som må foregå på tvers av sektorer, i brede allianser – i og utenfor fagbevegelsen.