Last ned Utdanningsforbundet og kommunereformen. Ressurshefte for tillitsvalgte

Les også Kommunereform og regionreform – et avsluttet kapittel eller fortsettelse følger? Temanotat 3/2020

1. Innledning

1.1 Regjeringens kommunereform

Høsten 2014 startet regjeringen sitt arbeid med en kommunereform. Sentralt i denne reformen er spørsmålet om sammenslåing av kommuner. I første omgang ved at kommuner har begynt «å snakke sammen» med andre kommuner å slå seg sammen med. Fylkesmannen har fått ansvar for å sette i gang de regionale og lokale prosessene.

Selv om regjeringen ikke har vist til kommune- og fylkestingsvalget i 2015, stortingsvalget i 2017 og nytt kommunevalg to år senere i sin framdriftsplan, er det all mulig grunn til å tro at en kommunereform vil bli et sentralt tema i disse valgene.

Reformarbeidet begrenses ikke til kommunene, men vil også angå fylkeskommunalt eller regionalt nivå, og statlige myndigheter og oppgavefordeling mellom nivåene. En kommunereform inngår med andre ord i en større helhet, og de ulike elementene kan derfor ikke ses isolert fra hverandre.

Regjeringen har trukket opp fire mål for kommunereformen:

1. Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne.

Dette begrunnes med at større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Videre vil større fagmiljø gi mer stabilt arbeidsmiljø, bredde i kompetanse og en «bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester».

2. Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling.

Større kommuner skal bli i bedre stand til å løse nasjonale utfordringer. Det vil bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet. Arealbruk, samfunnssikkerhet, klima og sosial utvikling er blant områdene som nevnes. Regjeringen ønsker at kommunegrensene i større grad tilpasses bo- og arbeidsmarkedsregioner.

3. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner.

Her heter det at større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og mer variert sammensetning av folk og næringer. Bærekraftige og robuste kommuner vil være bedre til å takle uforutsette hendelser og utviklingstrekk og være i stand til mer effektiv ressursbruk.

4. Styrke lokaldemokrati og gi større kommuner flere oppgaver.

Større kommuner kan få flere oppgaver, noe som vil gi mer myndighet, og økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også føre til redusert behov for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner vil, ifølge regjeringen, redusere behovet for statlig detaljstyring.

Alle er ikke enige med regjeringen. Alliansen For velferdsstaten (Rostad 2014) trekker eksempelvis fram at det er helt andre motiver bak en kommunereform enn det regjeringen har satt med reformen. Ett slikt motiv er at færre, større og mer ensartede kommuner gjør det enklere for sentrale myndigheter og byråkrati å målstyre kommuner. Et annet motiv er at kommersielle aktører ønsker seg kommunesammenslåinger for å få adgang til større markeder. Blant de som er mest ivrige pådrivere er NHO, og i særlig grad NHO Service, som mener at større kommuner vil gi et bedre marked for større bedrifter som skal selge varer og tjenester til kommunene og ved at det legges til rette for økt privatisering eller konkurranseutsetting. Et tredje moment er utvilsomt at ulike aktører mener at færre og større kommuner innebærer betydelige økonomiske innsparinger i offentlig virksomhet.

Regjeringen har satt en stram framdriftsplan for sitt arbeid med kommunereformen:

Regjeringen legger opp til to ulike løp i reformperioden. Regjeringen har også gitt mulighet for at kommuner kan gå enda raskere fram, noe vi allerede ser i Vestfold. Kommunestyrene i Stokke, Andebu og Sandefjord har allerede fattet vedtak om å slå seg sammen med virkning fra 1. januar 2017, altså et år tidligere enn regjeringens raskeste løp. Formålet med å sette konkrete og relativt korte frister fra regjeringens side kan være å sette et ris bak speilet.

En prosess knyttet til kommunesammenslåinger kan deles i tre faser. Den første fasen er forberedelser, og er tiden fram til vedtak om sammenslåing, eller at prosessen stopper opp. Den andre fasen er gjennomføringen, og er tiden fra vedtak om sammenslåing til oppstart av ny kommune. Den tredje og siste fasen er ny kommuneorganisasjon med ny administrativ og politisk struktur. For Utdanningsforbundets tillitsvalgte er det viktig å være aktive deltakere i alle disse tre fasene.

Regjeringen har opprettet nettsiden kommunereform.no (www.kommunereformen.no).

1.2 Formålet med et ressurshefte

For Utdanningsforbundets tillitsvalgte og medlemmer vil det være viktig å kjenne til hva som er myndighetenes uttalte mål for kommunereformen, og hva som kan være andre beveggrunner for reformen. I dette ressursheftet vil det bli gitt en oversikt over og status for arbeidet.

Flere av Utdanningsforbundets lokale tillitsvalgte er eller vil bli berørt av konkrete forslag til kommunesammenslåinger. Et naturlig spørsmål som stilles av våre tillitsvalgte på kommunenivå er hvilke temaer eller saker de bør være særskilt opptatte av. En kortfattet sjekkliste er allerede utarbeidet. Denne ligger også bakerst i dette ressursheftet. Heftet for øvrig utdyper det som står i sjekklisten. Samtidig gir det også en oversikt over hva som inngår i kommunereformen.

Medlemmene våre følger med på både tradisjonelle og sosiale medier. De er ikke minst opptatte av hva som skjer med deres arbeidsplass. Hva kan bli konkrete konsekvenser av en eventuell sammenslåing? Kan barnehager eller skoler bli lagt ned? Vil det bli overtallige? Hvilke rettigheter har de? Hva sier relevant lov- og avtaleverk? Hvilke erfaringer har våre tillitsvalgte når det gjelder tidligere kommunesammenslåinger? Er det noe forskning som kan være til nytte? Hva kan det bety for Utdanningsforbundet som organisasjon? Dette er vitale spørsmål for våre medlemmer og tillitsvalgte, og som behandles i dette ressursheftet.

Flere av temaene i kommunereformen er vanskelige. Kompleksiteten må likevel ikke føre til fravær av diskusjoner, at vi ikke tør å analysere mulige utfordringer eller at vi ikke griper mulighetene som oppstår. Dette ressursheftet kan bidra til at vi blir mer bevisste på hvilke roller og forventninger vi har. Utdanningsforbundet ønsker å være en aktiv aktør og vi forventer å bli tatt med. Det vil gjelde både om det blir sammenslåing av kommuner og dersom det ikke skjer.

Kommunereformen vil kunne få stor betydning for Utdanningsforbundets medlemmer. Det har vært formålet med å utarbeide et relativt omfangsrikt hefte.

1.3 Utdanningsforbundets syn på kommunereformen

På Utdanningsforbundets møte i representantskapet i oktober 2014 ble kommunereformen tatt opp (sak 13/2014). Følgende vedtak ble fattet:

«Utdanningsforbundet skal aktivt følge med på og påvirke arbeidet med kommunereformen. Dette skal skje på alle nivå i organisasjonen, samtidig som arbeidet gjennom Unio blir viktig. I arbeidet med kommunereformen må tillitsvalgte sikre at det grunnleggende prinsippet om et likeverdig opplæringstilbud, blir ivaretatt. Rett til medbestemmelse og muligheter for påvirkningsarbeid må sikres både i prosess og i en framtidig forvaltningsstruktur. Utdanningsforbundet må være forberedt på hvilke konsekvenser endringer i kommunestruktur og forvaltningsnivåer kan få for egen organisasjon. Utdanningsforbundet utvikler veiledningsmateriell, inkludert sjekkliste til bruk for lokale tillitsvalgte.»

Dette ressursheftet, inkludert sjekklisten bakerst, er en direkte oppfølging av dette vedtaket.

Det er lite hensiktsmessig at Utdanningsforbundet sentralt skal ta stilling til om kommuner skal slås sammen og eventuelt hvilke kommuner det skal omfatte. Utdanningsforbundet stiller imidlertid klare krav til hvordan prosessene skal foregå og hvilke premisser som må legges til grunn. I ressursheftet trekkes det fram en rekke områder Utdanningsforbundet mener er sentrale og som alle tillitsvalgte må være oppmerksomme på.

I spørsmål om sammenslåinger av kommuner mener Utdanningsforbundet at følgende premisser må legges til grunn:

Siden 2000 har det foregått 14 prosesser når det gjelder kommunesammenslåinger i Norge. I halvparten av tilfellene førte det til sammenslåing. Tidligere kommunesammenslåinger kjennetegnes ved at de fleste var sammenslåinger av to kommuner, at de i hovedsak var frivillige, og at det var få store kommuner.

For Utdanningsforbundets tillitsvalgte er erfaringer fra tidligere prosesser med både sammenslåing og ikke-sammenslåing nyttig lærdom. Erfaringer fra to av våre lokallag som allerede har opplevd prosesser med sammenslåing, Harstad og Kristiansund, er tatt med i ressursheftet.

1.4 Unios synspunkter

Styret i Unio har til nå tatt opp kommunereformen fem ganger, første gang i november 2013. I tillegg til medbestemmelse ble blant annet demokrati, kvalitet i velferdstjenesten, flytting av tjenester mellom administrative nivåer og tvang versus frivillighet diskutert. Det ble konkludert med at den politiske utviklingen måtte følges nøye før Unio skulle starte arbeidet med å utvikle egen politikk på området.

I januar 2014 satte regjeringen ned et ekspertutvalg (Vabo-utvalget), som skulle foreslå kriterier for framtidig oppgaveløsning i kommunene. Til Unios styremøte i april 2014 forelå det en orienteringssak om innholdet i delutredningen.

Regjeringens planer for kommunereformen ble også tatt opp på Unios styremøte i juni 2014. For å sikre medbestemmelse i prosessene, ble det understreket som viktig at lokale tillitsvalgte oppfordres til å delta i lokale og regionale prosesser. Styret understreket videre at det er viktig at Unio fremmer en overordnet politikk og ikke tar stilling til enkeltsammenslåinger. Det ble også framhevet som viktig at Unio tar stilling til hvilke premisser som legges til grunn for politikkutforming. Medbestemmelse, demokrati og sentralisering og best mulig ivaretakelse av velferdsoppgaver ble trukket fram.

I desember 2014 ble kommunereformen igjen tatt opp. Unio-styret drøftet da flere problemstillinger i forbindelse med Vabo-utvalgets anbefalinger av overføring av oppgaver til nye, større kommuner. I vedtaket i styresaken i januar i år heter det at i det videre arbeidet tar Unio utgangspunkt i at norske kommuner bør være generalistkommuner, samt at oppgaver som flyttes til kommunene må kunne ivaretas i kommunal drift og således ikke forutsette privatisering.

1.5 Oppbygging av ressursheftet

I kapittel 2 blir det gitt en oversikt over sentrale sider ved kommunereformen. Det blir lagt vekt på å beskrive ulike faglige og politiske synspunkter på reformen. I kapittel 3 blir de delene som er særskilt viktige for Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte trukket mer inngående fram. I det påfølgende kapittel 4 blir de politiske partienes synspunkter på kommunereformen presentert. Bakerst i ressursheftet er sjekklisten om kommunesammenslåinger.

2. Noen sentrale sider ved kommunereformen

I kommunereformen vil det bli gjort politiske valg som både påvirker våre medlemmers hverdag og resultater på lang sikt. Utgangspunktet for reformen, og hvordan kommunen organiserer prosessen, vil ha stor effekt på hvordan prosessen oppleves av våre medlemmer.

2.1 Sentralt i debatten – robusthet og tvang

To begreper har vært sentrale i den offentlige debatten om reformen: robusthet og tvang. Argumenter knyttet til robusthet dreier seg om at store kommuner vil ha bedre forutsetninger enn små for å levere likeverdige og spesialiserte tjenester til befolkningen. Det argumenteres for at en trenger store kommuner for å imøtekomme de stadig voksende kravene om spesialiserte og rettighetsfestede tjenester som pålegges kommunene. Et annet argument er at små kommuner har problemer med å rekruttere tilstrekkelig kompetent arbeidskraft til å utføre alle tjenester på en tilfredsstillende måte, og at fagmiljøene er for små.

Enkelte har satt spørsmålstegn ved disse argumentene. I en kronikk i Klassekampen pekte forskerne Jann Erling Klausen, Helge Renå og Marte Winsvold (2014) på at det ikke er sikkert at færre og større kommuner faktisk vil bli mer «robuste». De spurte videre hvem det egentlig er som bekymrer seg over manglende robusthet i små kommuner. Befolkningen i små kommuner er stort sett fornøyd med tjenestene. Argumentene så langt har først og fremst vist til at tjenester som få benytter seg av, som barnevern og rusomsorg, vil styrkes med større fagmiljøer og større kommuner. For at argumentet skal få gjennomslag, må det kanskje vises at de store og brede tjenestene vil bli bedre når kommunene blir større (Klausen/Renå/ Winsvold 2014).

Over tid har det vært en forskyvning fra frivillighet til større aksept for tvang om kommunesammenslåinger. Det politiske bildet synes å være at Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre, Kristelig Folkeparti og Arbeiderpartiet ønsker en kommunereform basert på lokale initiativ og frivillighet, men er åpen for at Stortinget kan gripe inn og tvinge gjennom sammenslåinger når lokale initiativ stoppes av én eller flere kommuner. På den annen side sier Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne ja til sammenslåinger, men de står for en ubetinget frivillighetslinje.

2.2 Hvor store bør kommunene være?

Det tidligere omtalte Vabo-utvalgets delrapport kom i mars 2014 og tok utgangspunkt i dagens oppgaver i kommunene. En sluttrapport fra utvalget forelå i desember 2014. Ekspertutvalget ga i delrapporten følgende anbefalinger for en god kommunestruktur:

I bakgrunnen for anbefalingene pekte ekspertutvalget på at kommunene har hatt en sterk vekst i oppgaveomfanget og ressursinnsatsen i tjenestene. Kommunene har dessuten fått mer spesialiserte oppgaver og kravet til kvalitet i tjenestene og forventninger fra innbyggerne har økt. Et annet utviklingstrekk var at den statlige sektorstyringen og spesielt regelstyringen har blitt mer detaljert. Samlet sett mente utvalget at denne utviklingen stiller store krav til kommunene om kapasitet og kompetanse for å gi innbyggerne et godt og likeverdig tjenestetilbud.

Ekspertutvalgets forslag har fått kritikk. Flere viser til innbyggerundersøkelser (blant annet Difi 2013) som viser at mange kommuner sier de klarer å rekruttere nok kvalifisert personale. De fleste kommunepolitikere mener også at det interkommunale samarbeidet fungerer godt.

Størrelse er ikke noen universell medisin for å skape noe som er bærekraftig, ifølge professor Morten Øgaard fra Universitetet i Agder. I stedet viste han på et møte på Listerrådets storkommunemøte høsten 2014 til at det er nettverksbasert struktur som fungerer og ikke store spesialiserte enheter med profesjonelt byråkrati. Det er merkelig at en regjering som jobber hardt for å ta tidstyvene, samtidig vil ha reformer som gir økt byråkrati og store transaksjonskostnader, hevdet Øgaard.

Andre igjen peker på at en minimumsstørrelse per kommune av geografiske årsaker er krevende, at norske kommuner allerede er store i en europeisk sammenheng og at demokrati og størrelse ikke nødvendigvis henger sammen (Rostad 2014).

2.3 Likeverdig tjenestetilbud

Likeverdighet innebærer at alle skal ha tilgang til tjenester av like god kvalitet, uavhengig av hvor i landet en bor. For Utdanningsforbundets tillitsvalgte og medlemmer vil det være viktig å drøfte hva som konkret menes med likeverdige tjenester, og relatere det til sine kommuner i forbindelse med en eventuell sammenslåingsprosess.

Vabo-utvalget argumenterte for at den generelle utviklingen stiller store krav til kommunene om kapasitet og kompetanse for å gi innbyggerne et godt og likeverdig tilbud uavhengig av hvor de bor i landet. I tillegg lister utvalget opp en del utviklingstrekk som viser at kommunestørrelse byr på utfordringer for likeverdig opplæring. Det er dels generelle utviklingstrekk som kan utfordre små kommuner mer enn de store:

• Omfanget av nasjonalt regelverk som gir innbyggerne bestemte rettskrav overfor kommunene har økt sterkt.
• Flere typer vedtak blir definert som enkeltvedtak.
• Økt bruk av individuelle planer.
• Nasjonale myndigheter vektlegger i større grad enn tidligere statlig tilsyn med kommunene.
• Lovfestede krav til kommunal egenkontroll har økt.
• Svært mange kommuner har små fagmiljøer og mangler tilstrekkelig kapasitet og kompetanse på viktige områder.
• Store kommuner er gjennomgående mer positive til større lokalt ansvar og handlingsrom. Mindre kommuner etterlyser i større grad sterkere statlig styring og mer støtte og veiledning.

Alle deler ikke ekspertutvalgets vurderinger. Likt tjenestetilbud kan oppnås på ulike måter. Eksempelvis mener ikke alle partiene at kommunesammenslåing er nødvendig. Særlig Senterpartiet og delvis med støtte fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, mener at utstrakt interkommunalt samarbeid er veien å gå.

Vabo-utvalget trekker også fram noen utviklingstrekk innenfor utdanningsområdet:

• Evaluering av Kunnskapsløftet viste at reformen har gitt større ulikhet mellom skolene og kommunene.
• Andelen lærere uten godkjent utdanning er betydelig høyere i små kommuner sammenlignet med de største.
• Elevenes prestasjonsnivå synes å stige jevnt med kommunestørrelse.
• Små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en tilfredsstillende måte.

Utvalget har blitt kritisert for ikke å legge nok vekt på at en desentralisering av utdanningspolitiske beslutninger som i dag ligger på nasjonalt nivå kan føre til at det vokser fram større ulikheter mellom kommunene. Dette igjen vil kunne få konsekvenser for likeverdigheten i utdanningstilbudet.

Alliansen For velferdsstaten har pekt på at et annet aspekt ved dette, er at kommuner praktiserer muligheten for privatisering av skole og barnehage ulikt. Privatisering fører i seg selv til en svekket demokratisk styring av sentrale velferdstjenester og gir også reduserte muligheter for å utøve innflytelse for profesjonen både med hensyn til profesjonsfaglige spørsmål og lønns- og arbeidsvilkår (Rostad 2014).

2.4 Skal alle kommuner ha de samme oppgavene?

I dag er det 428 kommuner i Norge. Alle er det som betegnes som generalistkommuner, noe som innebærer at alle har det samme brede oppgaveansvaret og skal ivareta funksjonene som å yte tjenester, være samfunnutvikler, myndighetsutøver og en demokratisk arena. Kommunene er svært forskjellige i folketall, demografi, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Kommunene har derfor ulike forutsetninger for å fylle ovennevnte funksjoner.

Generalistkommunesystemet er knyttet til at alle kommuner er pålagt de samme oppgavene gjennom lov. Det har til nå vært bred politisk oppslutning om dette. For våre tillitsvalgte er det viktig å kjenne til debatten om generalistkommuneprinsippet, hva som er bakgrunnen for det og hva som kan være alternativer.

En kommunereform reiser spørsmål om generalistkommuneprinsippet fortsatt skal legges til grunn i framtiden. Fra regjeringshold er det antydet at kommuner som er store eller blir store nok skal få nye oppgaver og økte statlig økonomiske overføringer, mens kommuner som forblir små kan bli fratatt oppgaver de allerede har. En annen form for differensiering er at store kommuner kan – i større grad enn små kommuner – bygge på internkontroll, og dette kan legitimere mindre statlig kontroll og tilsyn.

Regjeringen Bondevik II initierte i 2004 flere forsøk med oppgavedifferensiering i kommuner og fylkeskommuner. Bakgrunnen var et ønske om å myke opp generalistkommuneprinsippet. En justering gjennom oppgavedifferensiering, jf. kapittel 2.7, vil representere et brudd med sentrale kjennetegn ved generalistkommunesystemet, og få betydning for kravet om likeverdighet i tjenestetilbudet.

I en utredning fra Møreforskning på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, ble det presentert fem alternativer for regionalt folkevalgt nivå (2014):

• Fylkeskommunestrukturen er den samme som i dag med mulige grensejusteringer. Antall kommuner reduseres til omtrent 300. Det er små endringer i arbeidsoppgaver mellom stat, fylkeskommune og kommune.
  
  
• Antallet fylkeskommuner reduseres til 15 eller færre ved sammenslåing som stort sett bygger på dagens grenser. Alternativet forutsetter små endringer i oppgavefordelingen mellom fylkeskommune og kommune, men flere oppgaver kan delegeres fra stat til regionnivå.
  
  
• Norge deles inn i syv regioner. Det overføres oppgaver innenfor særskilt utvikling og innovasjon, forskning og utdanning fra stat til region eller landsdel som enhetene kalles. Kommunene er ordnet i en funksjonell struktur med ca. 80 kommuner.
  
  
• Generalistkommuneprinsippet forlates og kommunene deles inn i fire kommunegrupper. De minste har ansvar for basistjenester og lokal utvikling, mens de største har et totalansvar tilsvarende kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Fylkeskommunene/regionene har ansvar utenfor storbyene og har varierende oppgaver avhengig av størrelse og kompetanse. Modellen har tre nivåer. Antallet kommuner er redusert til ca. 150. Av disse er 4–6 med storbystatus, 10–15 med byregionstatus, mens over 50 er små distriktskommuner.
  
  
• Generalistkommuneprinsippet forlates. Landet deles inn i 10–15 regioner som får et overordnet ansvar for regional planlegging og utvikling i regionen og ansvar for at alle innbyggerne har gode velferdstilbud. Alle kommuner har ansvar for basisvirksomhet som barnehager, skoler, SFO og hjemmebasert omsorg. Kommuner som slår seg sammen vil kunne få flere oppgaver. Antall kommuner vil dermed kunne variere over tid. Modellen vil kunne fungere best med relativt få kommuner i hver region, helst ikke flere enn 15.

I stortingsmelding 14, lagt fram 20. mars 2015, sier regjeringen at de holder fast ved generalistkommuneprinsippet som et utgangspunkt.

2.5 Interkommunalt samarbeid

Tanken bak interkommunalt samarbeid er å søke sammen med likesinnede, at de tjenestene kommunene ikke kan håndtere selv kan gjennomføres fleksibelt i fellesskap. For mange er ønsket om slikt samarbeid sett på som et alternativ til kommunesammenslåing. For Utdanningsforbundets tillitsvalgte vil det være viktig å ha oversikt over omfanget av interkommunalt samarbeid på utdanningsområdet i sine kommuner.

Vabo-utvalget pekte på at stadig flere kommuner inngår i interkommunalt samarbeid og at staten har lagt til rette for ulike modeller. Kommuner kan i dag inngå samarbeid med andre kommuner om alle typer oppgaver. Både store og små kommuner har til dels omfattende samarbeid. Totalt sett er det hyppigst samarbeid når det gjelder tekniske tjenester som renovasjon, vann, avløp, energi og brann. Utdanningssektoren har minst slikt samarbeid. Her samarbeides det mest om PP-tjeneste og voksenopplæring. Vabo-utvalget mente at interkommunalt samarbeid ikke er et fullgodt alternativ til større og mer robuste kommuner. Utvalget viste til at slikt samarbeid fører til mer kompleks forvaltning, svekket demokrati og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til interkommunalt samarbeid.

Kritikere har pekt på at ekspertutvalget legger forholdsvis stor vekt på interkommunalt samarbeid som et demokratisk problem. I den forbindelse blir det pekt på at private virksomheter som konkurrerer ikke er trukket fram som et demokratisk problem (Rostad 2014).

2.6 Ivareta befolkningens behov for tilhørighet og identitet

Ifølge Vanebo (2012) er debatten om kommunesammenslåing ofte sentrert rundt effektivitet, velferdsproduksjon og kostnadsutfordringer. Et aspekt som ofte kommer i bakgrunnen er at små kommuner har større innslag av lokale fellesskapsverdier og liten avstand mellom de som styrer og de som blir styrt.

I rapporten fra Distriktssenteret (2014) pekes det på at betydningen av identitet og tilhørighet i liten grad er tatt hensyn til som eget tema i prosessene før vedtak om sammenslåing. Klausen/Renå/Winsvold (2014) finner det påtagelig at argumentet om lokalpolitisk nærhet og identifikasjon er såpass lite fremme i debatten om kommunereformen. Når mange politikere prioriterer styringskapasitet over nærhet og selvstyreverdier, har de tradisjonelle begrunnelsene for kommunesektorens eksistens endret seg.

Stedstilhørigheten er høy i Norge. Innbyggerundersøkelsen til Difi som ble gjennomført i 2013, så på folks tilhørighet til kommunene de bor i. Undersøkelsen viste at nordmenn føler sterk tilhørighet til sin bostedskommune. Når folk får valget om å besvare hvilket geografisk område de føler størst tilhørighet til, kommer bygda eller byen likevel høyere opp enn kommunen. I de minste kommunene er sterk stedstilhørighet og kommunetilknytning ofte sammenfallende (Distriktssenteret 2014).

I rapporten fra Distriktssenteret (2014) pekes det på at tidligere sammenslåinger er av en annen art enn sammenslåinger som ligger framfor oss. Forskjellen er at i dag står alle overfor en vurdering om sammenslåing og hvem de eventuelt skal slå seg sammen med. Vurderingen går dermed fra om de føler seg i samme båt med en eller flere nabokommuner, til hvem de føler mest tilhørighet til. Det kan bety at det i denne runden må jobbes enda mer med å arbeide fram en felles identitet både i sammenslåingsprosessen og i byggingen av en ny kommune. En annen forskjell er at mens de tidligere kommunesammenslåingene var drevet fram av aktører i kommunene selv, står en nå framfor en reform som er initiert av regjeringen (Distriktssenteret 2014).

Lokal identitet, kultur og verdigrunnlag har stor betydning for de fleste av dagens kommuner. På denne måten kan tilhørighet ha betydning for utfallet av sammenslåingsprosessene.

2.7 Antall forvaltningsnivåer?

Begge regjeringspartiene går inn for å legge ned fylkeskommunen som forvaltningsnivå. Høyre sier i sitt program at de vil la kommuner som har en robust størrelse overta hovedtyngden av fylkeskommunens oppgaver innenfor utdanning, helse, kultur, samferdsel, næring og regional utvikling. Fremskrittspartiet på sin side sier de vil fordele fylkeskommunens oppgaver mellom kommune, staten og private, jf. kapittel 4.

Å legge ned fylkeskommunen står likevel ikke på dagsordenen. Et flertall i Stortingets kommunalkomite gikk før sommeren 2014 inn for at fylkeskommunen erstattes med nye og større regioner. Hvilke oppgaver et eventuelt nytt regionnivå skal ha er ikke ferdig diskutert. Oppgavefordeling mellom statlig, regionalt og kommunalt nivå er ett av temaene i stortingsmeldingen som ble lagt fram 20. mars 2015. I denne meldingen går regjeringen inn for å beholde tre forvaltningsnivåer.

Det er få partiprogrammer som er tydelige på hvilke nye oppgaver kommunene kan få, med et par unntak. Partiene synes til nå å ha vært mer opptatt av å endre strukturen, enn å ha klare formeninger om oppgaver. Det er således noe vanskelig å vite hva det er politisk flertall for når regjeringen setter i gang sin gjennomgang av oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune.

Ifølge Vabo-utvalget kan kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere være i stand til å overta ansvaret for nye oppgaver innenfor habilitering- og rehabiliteringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem og barnevern, hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling. I henhold til utvalget kan kommuner med minst 100 000 innbyggere være i stand til å overta ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport. Det er verdt å merke seg at KS ønsker oppgaver innenfor utdanningsområdet overført til større kommuner, i hovedsak fra staten og innenfor det spesialpedagogiske området.

2.8 Samiske rettigheter i en kommunereform

I alt 10 kommuner fra Nord-Trøndelag til Finnmark er innlemmet i samisk forvaltningsområde. Disse kommunene må følge Samelovens § 3–1 om språklige rettigheter og plikter. Det betyr at i disse kommunene har de samiskspråklige rettigheter som de ikke har i andre kommuner. I noen områder utgjør samene rent språklig og kulturelt flertall. Dette gjelder for de samiske språkforvaltningskommunene i Finnmark. Sametingsråd Ann-Mari Thomassen (2015) peker på at i svært mange andre kommuner er samene i et betydelig mindretall:

«Nye store kommuner i disse områdene kan lett forsterke en marginalisering der det samiske perspektivet, i den grad den vil være til stede i offentligheten, blir redusert til individkrevd og individrettede særtjenester på oversatt eller tolket samisk. På den annen side så kan det heller ikke utelukkes at større kommuner i disse områdene kan gi armslag for å utforme politikk og utviklingsprogrammer i og med samiske lokalsamfunn i kommunen».

En utfordring er hvordan disse rettighetene eventuelt skal ivaretas hvis disse kommunene slås sammen med kommuner som ikke tilhører det samiske forvaltningsområdet. I flere av disse kommunene er den samiske befolkningen en minoritet. Ved en sammenslåing av kommuner kan den samiske befolkningen utgjøre en enda mindre andel av kommunens befolkning. Etter dagens regelverk kan de folkevalgte i kommunene selv vedta hvilket språk kommunen skal ha for sine tjenester.

I en artikkel i Klassekampen i november i fjor uttrykte presidenten i Sametinget, Aili Keskitalo, sterk skepsis til regjeringens opplegg med kommunereformen. Hun fryktet at kommunesammenslåinger vil føre til at det knapt blir noen samiskspråklige kommuner igjen. Da vil innbyggerne ikke lenger ha samme krav på å få svar på samisk fra kommunen og andre offentlige instanser. En reform kan føre til at det samiske tilbudet i barnehager og skole blir kraftig svekket. Keskitalo pekte på at regjeringen ser ut til å drive reformprosessen videre uten at det er kartlagt hvilke konsekvenser det kan få for samiske rettigheter. Hun forventet at en kommunerefom ikke vil føre til innskrenkninger av samiske rettigheter, verken som enkeltpersoner eller som urfolk.

2.9 Kommunesammenslåinger og nynorsk

Noregs Mållag har uttrykt sterk bekymring for at sammenslåing av kommuner kan få negative konsekvenser for nynorsken. Leder i Noregs Mållag, Marit Aakre Tennø, har pekt på at svært mange av de framtidige foreslåtte sammenslåingene går mellom bokmåls- og nynorskkommuner, eller mellom språknøytrale kommuner og nynorskkommuner.

Nesten alle de språkblandede sammenslåingene vil skje i områder der bruk av nynorsk er under press, ifølge Tennø. Hun understreker at for nynorsken er det helt avgjørende at det blir tenkt språkpolitikk, og at kommunesammenslåinger ikke må skje der det kan få negative konsekvenser for nynorsken.

Regjeringens kommuneutvalg har slått fast at språkpolitiske hensyn er relevante når en skal se på eventuelle sammenslåinger.

2.10 Finansiering av tjenestetilbudet

Som en del av kommunereformen legges det ikke opp til en endring i den overordnede statlige finansieringen av tjenestetilbudet i kommunene. Det legges fortsatt til grunn at kommunesektoren skal rammefinansieres og de statlige midlene skal fordeles på grunnlag av kriteriene i inntektssystemet. De samlede statlige overføringene som skal fordeles mellom kommunene gjennom inntektssystemet vil ikke være påvirket av kommunereformen. Samtidig med kommunereformen har regjeringen imidlertid varslet en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i løpet av inneværende stortingsperiode. Endringer i inntektssystemet kan få betydelige konsekvenser for den enkelte kommunes økonomiske handlingsrom.

Alle elever i Norge har de samme rettighetene til opplæring, og prinsippet om et likeverdig utdanningstilbud uavhengig av hvor i landet man bor, står sterkt. En viktig forutsetning for et likeverdig utdanningstilbud er de økonomiske rammene til kommunen. Kommunenes ressursbruk per elev varierer svært mye. En kommune som bruker minst ressurser til skolesektoren bruker om lag 80 000 kr per elev, mens kommuner som bruker mest, bruker mer enn 230 000 kr per elev. Variasjoner i ressursbruk skyldes ulike karakteristika ved kommunene. Kommunens inntektsnivå er særlig viktig i denne sammenheng. Det er for eksempel en klar sammenheng mellom en kommunes økonomiske handlingsrom og hvor mye penger kommunen bruker per elev.

Et forutsigbart og jevnt inntektsgrunnlag er derfor en viktig forutsetning for et godt og likeverdig opplæringstilbud. Grunnleggende forutsetninger for likeverdighet i tilbudet kan bli utfordret dersom endringer i inntektssystemet fører til større omfordeling av inntektene enn det allerede gjør i dag. I debatten om kommunestruktur og inntektssystemet er det særlig småkommunetilskuddet som har skapt oppmerksomhet.

Småkommunetilskuddet utgjør isolert sett en barriere for sammenslåinger av kommuner. Dersom to kommuner med mindre enn 3200 innbyggere slår seg sammen til én ny kommune som har mindre enn 3200 innbyggere, vil den nye kommunen få ett småkommunetilskudd i stedet for to. Ettersom de fleste kommunene i Norge har lavt innbyggertall, vil en slik endring få betydelige økonomiske konsekvenser for de fleste kommunene i landet. Regjeringen har signalisert en overgangsordning hvor en ny kommune sammenslått av tre kommuner vil få alle de tre kommunenes statlige 2016-tilskudd i 15–20 år. Det får de dersom de vedtar sammenslåing senest sommeren 2016. Etter denne perioden vil tilskuddet trappes ned over en periode på fem år.

Kommunene har få muligheter til å påvirke egne inntekter for å finansiere tjenestetilbudet. Det viktigste unntaket er eiendomsskatt. Eiendomsskatten er en frivillig kommunal skatteform, og det er opp til den enkelte kommune å bestemme utformingen av eiendomsskatten innenfor rammene av gjeldende lovverk. Hvis to kommuner slår seg sammen, men kun den ene kommunen har eiendomsskatt, må den nye kommunen enten avvikle eiendomsskatten eller innføre den i hele den nye kommunen. Så lenge det er enighet om å avvikle eller utvide, er eiendomsskatten nøytral når det gjelder kommunesammenslåinger.

Regjeringen har også signalisert at den ønsker at kommunene skal beholde mer av skatteinntektene enn i dag. Dette kan bidra til større inntektsforskjeller mellom kommunene.

Hensynet til likeverdighet må derfor ivaretas både når nye kommunegrenser skal tegnes og når elementene i nytt inntektssystem for kommunene skal vurderes.

Det økonomiske argumentet for kommunesammenslåinger vil være muligheten til å ta ut stordriftsfordeler. Dette argumentet vil først og fremst være gyldig for små kommuner. For større kommuner vil sammenslåing ofte være begrunnet med hensyn til samordnet arealplanlegging, infrastruktur, kollektivtransport etc. Dersom sammenslåing fører til sentralisering i større enheter, så kan det gi grunnlag for mer effektiv og rimeligere drift. Man kan for eksempel se for seg at skoler blir slått sammen og mindre skoler lagt ned. Erfaring tilsier at private skoler opprettes der kommunale skoler legges ned.

Det statlige rammetilskuddet som fordeles gjennom inntektssystemet kan kommunene fritt disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Dette betyr at for de sektorene som i stor grad er preget av individuelle rettigheter, som for eksempel helse og barnevern, har kommunene et mindre handlingsrom i den lokale budsjettprosessen. Barnehage og skole er i mindre grad kjennetegnet av en slik regulering, og dette gir kommunene et større handlingsrom i fordelingen av midler lokalt. En kommunestruktur preget av færre og større kommuner med flere innbyggere, kan føre til større utfordringer i fordelingen av tilgjengelige midler lokalt. Utøvelse av medbestemmelse i kommunenes budsjettarbeid generelt og i de lokale fordelingsmodellene særskilt, blir derfor desto viktigere for Utdanningsforbundets tillitsvalgte for å sikre likeverdige forutsetninger for opplæringstilbudet.

3. Hva er særskilt viktig for Utdanningsforbundet?

3.1 Tillitsvalgtes rolle er helt sentral for Utdanningsforbundet

Medvirkning er et sentralt spørsmål i kommunereformen. I hvor stor grad og på hvilken måte skal innbyggerne i kommunene det gjelder involveres? For medlemmene i Utdanningsforbundet vil involvering eller medvirkning i stor grad skje gjennom de tillitsvalgte, foruten den faglige medvirkning som kommunalt ansatte.

To eksempler understreker tillitsvalgte betydning.

Det første eksemplet er et innlegg i Sandefjord Blad 3. november 2014 fra to av våre tillitsvalgte, som illustrerer dette på en utmerket måte.

Det andre eksemplet er et fellesbrev fra hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden til statsråd Jan Tore Sanner i Kommunal- og moderniseringsdepartementet 16. desember 2014 (feildatert til 2015).

 

3.2 Ivaretakelse av medbestemmelse – hva sier lover og avtaler?

Det er hovedavtalen som regulerer medbestemmelse på kollektivt nivå. De ansatte ved tillitsvalgte, skal involveres og ha mulighet til å påvirke beslutningsprosesser. I hovedavtalen er det et bærende prinsipp at de ansatte skal ha medbestemmelse uavhengig av organisasjonsform. En kommune kan ikke organisere seg bort fra medbestemmelse. Etter en sammenslåing er det viktig at en etablerer en tillitsvalgtordning tilpasset den nye kommunen og slik at medbestemmelse og mulighet for innflytelse blir videreført.

KS har utarbeidet heftet «Arbeidsrettslige spørsmål som oppstår ved kommunesammenslåinger» (2015). Heftet er brukt her som utgangspunkt for å gi en oversikt over hva lov- og avtaleverk sier om vår medbestemmelse.

Arbeidsgivers generelle plikt til å gi informasjon og gjennomføre drøftinger i forbindelse med omstillinger og omorganiseringer, er regulert i arbeidsmiljøloven. Ved virksomhetsoverdragelse gjelder særskilte regler for informasjon og drøfting. Disse reglene kommer i tillegg til de generelle bestemmelsene.

Tillitsvalgtes deltakelse i arbeidsgrupper erstatter ikke arbeidsgivers drøftingsplikt.

Det er i stor grad opp til kommunestyrene hvordan de velger å organisere prosessen fram mot kommunesammenslåing. Organiseringen vil få betydning for hvordan og på hvilket tidspunkt de tillitsvalgte involveres.

Samkommunemodell og kommunesammenslåing

Erfaringer med interkommunalt samarbeid, deriblant samkommunemodell, tyder på at medbestemmelsen her har blitt tydelig svekket. Samarbeidsmuligheter og former for påvirkning blir dessuten ofte annerledes. Som et forsøk på å avhjelpe dette problemet ble det tatt inn en ny bestemmelse i hovedavtalen (del A § 1-4-3) der det heter:

«Dersom oppgaver vurderes utført gjennom kommunal samhandling og/eller interkommunalt samarbeid, skal de berørte parter tidligst mulig oppta drøftinger om tillitsvalgtordningen og hvordan de ansatte skal ivaretas».

Denne bestemmelsen er senere presisert når det gjelder kommunesammenslåing i henhold til KS sitt B-rundskriv 7/2014, der KS og arbeidstakerpartene omtaler og utdyper endringer i Hovedavtalen i KS:

Hovedavtalen del B § 1-4-3 Kommunal samhandling/interkommunalt samarbeid

«Dette er en ny bestemmelse som må leses i sammenheng med pkt. 4 i forhandlingsprotokollen, som fastslår prinsippet om at det skal være arbeidsgiver og tillitsvalgte lokalt som finner hensiktsmessige løsninger for å ivareta gode prosesser for medbestemmelse gjennom ordningen med tillitsvalgte. Dette gjelder uavhengig av kommunens/fylkeskommunens valg av organisasjonsform eller ved samarbeid på tvers av kommuner. Samarbeid og medbestemmelse skal ivaretas både ved nasjonale satsinger og ved samarbeid på tvers av kommuner/-fylkeskommuner/virksomheter. Denne nye bestemmelsen vil være særlig relevant i forbindelse med etablering av prosesser/prosjekter i arbeidet med ny kommunestruktur, samt arbeidet med samhandlingsreformen».

Informasjon og drøfting

Det er svært viktig at det foreligger en tidsplan for omstillingsprosessen. Her må det blant annet framgå hva og på hvilket tidspunkt det skal gis informasjon og drøftes, og hvordan de tillitsvalgte skal involveres. Det må sikres at bestemmelsene om informasjon og drøftinger i lov- og avtaleverk oppfylles.

I det tidligere omtalte heftet fra KS (2015) er det satt opp en oversikt over forhold som er gjenstand for informasjon og drøfting etter lov- og avtaleverk:

• Informasjon og drøfting med arbeidsgiver om tidsplan og prosedyrer for informasjon. Arbeidsgiver skal så tidlig som mulig informere, drøfte og ta de tillitsvalgte med på råd når det gjelder prosedyrer for informasjon og tidsplan.
• Drøfting med arbeidsgiver hvordan medbestemmelse skal ivaretas gjennom omstillingsprosessen. Ved en kommunesammenslåing skal de lokale parter så tidlig som mulig drøfte tillitsvalgtordningen og hvordan de ansattes medbestemmelse skal ivaretas.
• Drøfting med arbeidsgiver om det er behov for utvidet frikjøp av tillitsvalgtressurser. Det skal drøftes om omstillingsprosessen medfører behov for utvidet frikjøp av tillitsvalgtressurser. Dette må avklares så tidlig som mulig i prosessen og ses i sammenheng med den eksisterende tillitsvalgtordningen i kommunene og hvordan omstillingsprosessen planlegges gjennomført, blant annet gjennom arbeidsgrupper.
• Drøfting med arbeidsgiver om virksomhetsoverdragelsen. Tidligere og ny arbeidsgiver skal så tidlig som mulig gi informasjon om og drøfte overdragelsen med de tillitsvalgte. Det skal gis særskilt informasjon om grunnen til og tidspunktet for overdragelsen, de rettslige og økonomiske og sosiale følger av overdragelsen for arbeidstakerne, endringer i tarifforholdet, planlagte tiltak overfor arbeidstakerne, reservasjons- og fortrinnsrett samt frist til å utøve slike rettigheter.
• Informasjon til berørte arbeidstakere om virksomhetsoverdragelse.
• Ved overtallighet skal utvelgelsesområde og kriterier for utvelgelse drøftes med arbeidsgiver.
• Drøfting med arbeidsgiver dersom arbeidsgiver vurderer å gå til masseoppsigelse.
• Drøfting med den enkelte arbeidstaker og arbeids-takerens tillitsvalgte skal finne sted før arbeidsgiver treffer beslutning om oppsigelse.
• Informasjon og drøfting med arbeidsgiver ved utlysning og kunngjøring av stillinger i ny kommune.

La oss se nærmere på hva som menes med «så tidlig som mulig», og frikjøp av tillitsvalgte.

«Så tidlig som mulig»

Hovedavtalen sier flere steder at tillitsvalgte skal tas med på råd tidligst mulig. Hva som er «så tidlig som mulig» må avgjøres ut fra omstendighetene i det enkelte tilfelle. I heftet fra KS (2015) heter det følgende:

Disse betraktningene vil nok være nyttige for våre tillitsvalgte å ha med seg.

Frikjøp av tillitsvalgte i sammenslåingsprosessen

Hovedavtalens del B § 3-3 tar opp tillitsvalgtordningen, herunder struktur og frikjøp. Flere av punktene i denne paragrafen er verdt å merke seg:

• I punkt a heter det blant annet: «Tillitsvalgtstrukturen skal tilpasses kommunens/fylkes-kommunens geografiske spredning samt styrings- og organisasjonsstruktur». Med utgangspunkt i bestemmelsene i denne paragrafen og basert på lokale forhold, skal partene lokalt drøfte behovet for antall tillitsvalgte og frikjøpsressurser, herunder mulighet til ytterligere ressurser.
• I punkt b pekes det blant annet på at «Det er avgjørende for suksess og effektivitet at det etableres ordninger som gir de berørte aktører trygghet for nåværende og fremtidig arbeidssituasjon, slik at innsats og evner stimuleres best mulig. På bakgrunn av en slik erkjennelse følger det at ordningene må være mest mulig inkluderende, slik at de ansatte gjennom sine tillitsvalgte blir gitt informasjon så tidlig som mulig og så omfattende som mulig.»
• Punkt j lyder slik: «I forbindelse med større omstillingsprosesser/prosjekter skal behovet for ytterligere frikjøp av tillitsvalgtressurser drøftes.»

I rundskriv B/7-2014 er innholdet i punkt j ovenfor presisert:

«Arbeidet med samhandlingsreformen, kommunestruktur, ulike former for interkommunalt samarbeid og etablering av samkommuner er eksempler på omstillingsområder der vurdering av utvidet frikjøp i henhold til § 3-3 j) kan være aktuelt.»

Argumenter for økt frikjøp er blant annet at en kommunesammenslåing er en stor omstilling. Tillitsvalgtes arbeid i forbindelse med en sammenslåingsprosess kommer i tillegg til ordinær virksomhet. Våre tillitsvalgte vil i større utstrekning delta i møter, arbeidsgrupper og utvalg. Ansattes behov for relevant og aktuell informasjon er ekstra stort i en slik prosess. Det innebærer at våre tillitsvalgte har behov for mer tid til kontakt med medlemmene og til å sette seg inn i sakspapirer. Ordninger med utvidet frikjøp av tillitsvalgte er tidsavgrenset til omstillingsprosessen.

Kommunene som har gjennomgått sammenslåinger har i ulik grad sørget for ytterligere frikjøp av tillitsvalgte i sammenslåingsprosesser. I heftet fra KS (2015) framgår det at i de tilfellene der dette er gjennomført, oppleves det som en forutsetning for at man har fått aksept for de vedtakene som er gjort i kommunen.

Styringsdokumenter

Ved tidligere kommunesammenslåinger har kommunene utarbeidet styringsdokumenter etter behov. I heftet «Arbeidsgiverpolitikk i kommunesammenslåinger» fra Deloitte (2015), skrevet på oppdrag for KS, presenteres to styringsdokumenter som de mener kommunene kan ha nytte av i sammenslåingsprosessen:

• Det anbefales at kommunene på et tidlig tidspunkt kommer til enighet om en intensjonsplan som definerer politiske målsettinger og overordnede rammer. Denne vedtas i den enkelte kommunes kommunestyre.
• Det anbefales at kommunene utformer et omstillingsdokument som gir føringer for hvordan omstillingen skal foregå og hvilke personalpolitiske tiltak som skal iverksettes. Dokumentet kan eksempelvis beskrive regelverk for virksomhetsoverdragelse, overtallighet, håndtering av innplassering og prosess for harmonisering av ytelser.

For Utdanningsforbundets tillitsvalgte vil det være av stor betydning å påvirke innholdet i slike eller tilsvarende dokumenter.

Aktuelle endringer som følge av kommunesammenslåing

I forbindelse med en sammenslåing må tillitsvalgte være særskilt oppmerksom på flere endringer som kan ha stor betydning for medlemmer:

Håndtering av overtallighet og omorganisering må foregå på en ryddig og saklig måte. Elementer som må inngå i en slik prosess er blant annet følgende:

Det vil være viktig at våre tillitsvalgte er godt kjent med det aktuelle lov- og avtaleverket. Våre lokale tillitsvalgte må påse at den formelle medbestemmelsen vi har blir reelt etterlevd i prosesser med kommunesammenslåing. Det må avtales en tidsplan for involvering av de tillitsvalgte så tidlig som mulig. I forbindelse med utarbeidelse av denne planen må behovet for ekstra frikjøp tas opp.

I tillegg til den formelle medbestemmelsen vil ofte uformell påvirkning ha stor betydning.

3.3 Tillitsvalgte må sikres representasjon der reformen behandles

For å representere våre medlemmer på en best mulig måte vil det være ekstra viktig at tillitsvalgte blir representert i de utvalg og fora der reformen behandles og der det er naturlig at de deltar. Før vedtaket om sammenslåing, bør det utarbeides en felles plan for tillitsvalgtes involvering i alle de berørte kommunene. Etter vedtak om sammenslåing av kommuner må vi være pådrivere for at det opprettes partssammensatte utvalg hvor Utdanningsforbundet er representert.

I fasen før et eventuelt vedtak om sammenslåing av kommuner er det viktig at vi har god medbestemmelse i eksisterende organer. I henhold til kommuneloven skal det i alle kommuner og fylkeskommuner opprettes ett eller flere partssammensatte utvalg (administrasjonsutvalg) for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver, og de ansatte. Utvalg kan erstattes med andre ordninger dersom dette får tilslutning fra minst tre fjerdedeler av de ansatte.

Representasjon i sammenslåingsprosessen

I henhold til Inndelingsloven skal det ved sammenslåing av kommuner opprettes en fellesnemnd til å samordne og ta seg av forberedelsene til sammenslåingen. Fellesnemnden kan karakteriseres som et slags felles kommunestyre for alle vedtak som gjelder ny kommune. Inndelingsloven åpner også for at kommunene kan opprette et felles partssammensatt utvalg for behandling som gjelder forholdet mellom den nye kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Dette felles partssammensatte utvalget kan i en sammenslåingsprosess betraktes som et partssammensatt utvalg (administrasjonsutvalg) etter § 25 i kommuneloven.

Kartleggingen fra Deloitte (2015) viser at mange av kommunene som har gjennomført sammenslåing etter 1994, har valgt å organisere det overordnede arbeidet og styringen av arbeidet i tråd med inndelingsloven. Det betyr at kommunestyrene fattet vedtak om det skulle etableres en fellesnemnd, med vedtaksmyndighet på vegne av den nye kommunen. De fleste kommunene har også etablert et partssammensatt utvalg bestående av kommunens ledelse og tillitsvalgte. Hvilke aktører som deltok i utvalgene varierte mellom kommunene.

Partssammensatt utvalg er regulert i Hovedavtalen del B § 4. Her heter det:

«Det partssammensatte utvalget foreslår og behandler overordnede retningslinjer for kommunens personalpolitikk, herunder tiltak for likestilling og inkluderende arbeidsliv. Utvalget drøfter dessuten kvalitets-, fornyings- og utviklingstiltak, oppfølging og implementering av nasjonalt vedtatte reformer.

De tilsatte skal være representert i dette/disse utvalg med minst to representanter etter forholdstallsprinsippet. Som delingstall benyttes kvotienten 1,4 og deretter oddetall 3, oddetall 5 osv.»

Erfaringer fra våre tillitsvalgte om representasjon

I sammenslåingen mellom Frei og Kristiansund ble det, etter folkeavstemmingen i 2004, opprettet en administrativ styringsgruppe. De tillitsvalgte ble bedt om å oppnevne tre representanter. De tillitsvalgte ønsket fire representanter – to fra hver kommune. Bakgrunnen for dette kravet var likeverdighet i prosessen, og det ble imøtekommet av den administrative styringsgruppen. De tillitsvalgte stilte også krav om økt frikjøp i og med at det ville bli en økt arbeidsmengde på de tillitsvalgte som var mest aktive, men dette ble ikke imøtekommet. De tillitsvalgte fikk møtegodtgjørelse på lik linje med de andre som deltok i arbeidet. De tillitsvalgte som var med i styringsgruppen hadde også som oppgave å informere andre tillitsvalgte om prosessen, samt å koordinere informasjon fra andre arbeidsgrupper som ble nedsatt. Hovedtillitsvalgte hadde jevnlige møter gjennom hele prosessen. Det ble også holdt stormøter hvor alle tillitsvalgte i kommunen var innkalt. Arbeidsgiver stilte seg positivt til disse møtene. Lokallaget fikk oppnevne tillitsvalgte til arbeidsgrupper som ble nedsatt av styringsgruppene. Der hvor organisasjonene ikke hadde tillitsvalgte, ble medlemmer av en organisasjon gitt rettigheter som tillitsvalgt hvis de ble oppnevnt i en arbeidsgruppe. Kommunesammenslutning ble ikke kombinert med omorganisering.

Lokallaget i Kristiansund oppsummerte erfaringene ved sammenslåing slik:

• Tillitsvalgte ble tidlig involvert i prosessen, og fikk delta og påvirke de vedtak som ble gjort.
• Tillitsvalgte var med gjennom hele prosessen, og hadde innflytelse på denne. Lokallaget følte at prosessen var demokratisk.

I Kristiansund kommune er arbeidet med dagens kommunereform organisert som et eget prosjekt. Prosjektet har to faser. I første fase har en styringsgruppe blitt oppnevnt, med blant annet to tillitsvalgte, hvorav den ene er fra Utdanningsforbundet. I fase to, det vil si etter vedtak om sammenslåing, blir det etablert flere arbeidsgrupper der ansatte og tillitsvalgte deltar.

Ved sammenslåingen mellom Harstad og Bjarkøy ble det nedsatt et partssammensatt utvalg for sammenslåingprosessen. Her fikk ikke Utdanningsforbundet delta. Kun to representanter fra Fagforbundet fikk delta (en fra hver kommune). Dette skjedde til tross for at det ble utarbeidet et fellesbrev fra Utdanningsforbundet og Fagforbundet i Harstad.

Andre erfaringer

En rapport om sammenslåingen av Ramnes og Våle kommuner til Re kommune i 2002, viser at det ble opprettet en felles politisk styringsgruppe for sammenslåingsprosjektet, bestående av formannskapene i Ramnes og Våle og to hovedtillitsvalgte fra hver av kommunene. Alt arbeid tilknyttet sammenslåingsprosessen kom i tillegg til ordinær drift av kommunene. Som det heter i rapporten fra denne sammenslåingen, hadde ikke dette latt seg gjøre uten betydelig engasjement og innsatsvilje fra de ansattes side. Videre heter det i rapporten:

«I hele prosessen – fra det ble tatt initiativ til en nærmere utredning av samarbeidspotensialet til gjennomføringen av åpningsseremonien – har politikere og ansatte deltatt bredt og aktivt i arbeidet.

Det ble også lagt avgjørende vekt på øvrige ansattes deltakelse i prosessen. Særlig ble det lagt vekt på at berørte ansatte skulle delta i utredninger og vurderinger som i særlig grad berørte deres egen arbeidssituasjon. Totalt sett var om lag 1/3 av de ansatte aktive deltakere i sammenslåingsprosjektet.»

I tillegg til deltakelse fra «ordinære» ansatte, var også tillitsvalgte deltakere og rådgivere i prosessen. For å legge særskilt til rette for dette, ble det tidlig i prosjektperioden innført en frikjøpsordning som gjorde det mulig for tillitsvalgte å delta i samtlige delprosjekt- og arbeidsgrupper. Etter styringsgruppens vurdering har denne brede deltakelsen vært en helt sentral forutsetning for kvaliteten på arbeidet som har vært gjennomført i prosjektet.

3.4 Informasjon til medlemmene

Forankring hos medlemmene er svært viktig. Medlemmene i lokallaget skal oppleve at deres interesser blir ivaretatt. Store endringer og gjennomgripende omstillinger kan lett skape usikkerhet og utrygghet. Medlemmene vil ha et ekstra stort behov for informasjon i omstillingsprosesser. Arbeidsgiver har hovedansvar for å informere ansatte, og våre tillitsvalgte må påse at dette følges opp på en skikkelig måte. Informasjonsbehovet har ofte vært undervurdert i omstillinger. Mangelfull, for sen eller ubalansert informasjon skaper mistillit. Informasjonen som våre tillitsvalgte skal gi er et supplement til arbeidsgivers informasjonsplikt. Våre tillitsvalgte må gi hyppig, relevant og tilstrekkelig informasjon til medlemmene.

Deloitte (2015) peker på at det er behov for ulike former for informasjon til de ansatte på ulike tidspunkt i prosessen. «Den viktigste kanalen for informasjon har vært aktiv involvering av hovedtillitsvalgte, som videre har sørget for å informere til sine medlemmer. Videre har arbeidsgiver informert ansatte på allmannamøter og personalmøter» (Deloitte 2015:23).

Medlemmene vil særskilt ha behov for informasjon om:

• De administrative og politiske prosessene der framdrift og innhold er vesentlig
• De ansattes rettigheter, ut fra lov- og avtaleverk
• De tillitsvalgtes involvering og rolle
• Dersom det vedtas en sammenslåing vil skolestruktur og barnehagestruktur i ny kommune være sentralt. Vil det innebære sammenslåing av barnehager og skoler?
• Vil en sammenslåing føre til overtallighet?
• Rettigheter til stilling, arbeidssted, lokale tillegg

Deloitte (2015) peker på informasjon som et av de viktigste elementene i en kommunesammenslåingsprosess. De anbefaler at kommunene bør utarbeide en informasjonsstrategi for prosessen og denne bør omfatte ansatte, innbyggere og andre relevante aktører. Deloitte understreker at de ansattes situasjon påvirkes i ulik grad. De som direkte berøres av prosessen må informeres spesielt. Budskapet fra informantene til undersøkelsen til Deloitte var utvetydig, «informer så mye som mulig så tidlig som mulig». Det framgår at tillitsvalgte som har vært sterkt involvert i sammenslåingsprosessene har bidratt til at beslutninger og endringer har blitt godt forankret blant både ansatte og ledere i kommunene.

3.5 Våre medlemmers rettigheter ved virksomhetsoverdragelse

Det vil ha stor betydning at tillitsvalgte er klar over hvilke rettsvilkår våre medlemmer har ved opprettelsen av en ny kommune. Derfor er det viktig at våre tillitsvalgte kjenner innholdet i kapittel 16 i arbeidsmiljøloven.

Når en virksomhet eller en del av virksomhet overdras fra en arbeidsgiver til en annen, vil dette ha betydning for lønns- og arbeidsvilkårene til de arbeidstakerne som berøres av overdragelsen. Bestemmelser om dette er nedfelt i arbeidsmiljøloven (aml.) kapittel 16. En sammenslåing av to eller flere kommuner vil være en virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand. Arbeidstakernes individuelle rettigheter og plikter vil i utgangspunktet overføres til den nye arbeidsgiveren, som er den nye kommunen.

La oss se hva arbeidsmiljøloven sier:

§ 16–2 omtaler lønns- og arbeidsvilkår. Her heter det at tidligere arbeidsgivers rettigheter og plikter som følger av arbeidsavtale eller arbeidsforhold som foreligger på det tidspunkt overdragelsen finner sted, overføres til den nye arbeidsgiver.

Ny arbeidsgiver blir bundet av tariffavtale som tidligere arbeidsgiver var bundet av. Dette gjelder ikke hvis ny arbeidsgiver senest innen tre uker etter overdragelsestidspunktet skriftlig erklærer overfor fagforeningen at ny arbeidsgiver ikke ønsker å bli bundet. De overførte arbeidstakerne har likevel rett til å beholde de individuelle arbeidsvilkår som følger av tariffavtale som den tidligere arbeidsgiver var bundet av. Dette gjelder inntil denne tariffavtalen utløper eller til det inngås ny tariffavtale som er bindende for den nye arbeidsgiver og de overførte arbeidstakerne.

Arbeidstakernes rett til videre opptjening av alders-, etterlatte- og uførepensjon i henhold til kollektiv tjenestepensjon, overføres til ny arbeidsgiver etter reglene i første og andre ledd. Ny arbeidsgiver kan velge å gjøre allerede eksisterende pensjonsordninger gjeldende for de overførte arbeidstakerne. Dersom arbeidstakernes tidligere pensjonsordninger ikke kan videreføres etter overdragelsen, skal ny arbeidsgiver sørge for at de overførte arbeidstakerne sikres rett til videre opptjening etter en annen kollektiv pensjonsordning.

§ 16–3 handler om reservasjonsrett. Arbeidstaker kan motsette seg at arbeidsforholdet overføres til ny arbeidsgiver. Arbeidstaker som motsetter seg at arbeidsforholdet overføres til ny arbeidsgiver, må skriftlig underrette tidligere arbeidsgiver om dette innen den frist denne har fastsatt.

§ 16–4 tar for seg vern mot oppsigelse. Overdragelse av virksomhet til annen arbeidsgiver er ikke i seg selv grunn for oppsigelse eller avskjed fra tidligere eller ny arbeidsgiver. Dersom arbeidsavtale eller arbeidsforhold opphører fordi skifte av arbeidsgiver medfører vesentlige endringer i arbeidsvilkårene til skade for arbeidstaker, anses opphøret som en følge av arbeidsgivers forhold.

§ 16–5 går på informasjon og drøfting med tillitsvalgte. Tidligere og ny arbeidsgiver skal så tidlig som mulig gi informasjon om og drøfte overdragelsen med arbeidstakernes tillitsvalgte. Det skal gis særskilt informasjon om:

a) Grunnen til overdragelsen
b) Fastsatt eller forslått dato for overdragelsen
c) De rettslige, økonomiske og sosiale følger av overdragelsen for arbeidstakerne
d) Endringer i tariffavtaleforhold
e) Planlagte tiltak overfor arbeidstakerne
f) Reservasjons- og fortrinnsrett, og fristen for å utøve slike rettigheter

Dersom tidligere eller ny arbeidsgiver planlegger tiltak overfor arbeidstakerne, skal dette så tidlig som mulig drøftes med tillitsvalgte med sikte på å oppnå en avtale.

§ 16–6 handler om informasjon til arbeidstakerne. Tidligere og ny arbeidsgiver skal så tidlig som mulig informere de berørte arbeidstakerne om virksomhetsoverdragelsen og de forhold som er nevnt i § 16-5.

§ 16–7 sier noe om representasjon. Hvis virksomheten ikke bevarer sin uavhengighet, skal de overførte arbeidstakerne som var representert før overdragelsen, fortsatt være representert på en egnet måte fram til nyvalg kan finne sted.

I det tidligere omtalte heftet fra KS (2015) blir det redegjort for de ulike paragrafene i aml., kapittel 16. Her følger noen utdrag:

• Til § 16–2 sies det at bestemmelsen innebærer en automatisk videreføring av det etablerte arbeidsforholdet hos ny arbeidsgiver. Typisk vil lønn, ansiennitet, feriepenger og feriefritid bli overført. «Det er bare rettigheter og plikter etter arbeidstidsavtalen/arbeidsforholdet som vil bli videreført hos ny arbeidsgiver. I enkelte tilfeller kan det være uklart hva som er rettigheter arbeidstaker også kan gjøre gjeldende overfor ny arbeidsgiver. Utgangspunktet er hva som er avtalt og som ikke arbeidsgiver ensidig kan fjerne/endre innenfor rammene av styringsretten. Hva som konkret er nedfelt av opplysninger i arbeidsavtalen, gir imidlertid ikke alltid tilstrekkelige svar. (...) Arbeidsavtalen må fortolkes.» (KS 2015:16)
  
  
• At de individuelle rettighetene overføres etter
  
  
• § 16–2, er ikke til hinder for at ny arbeidsgiver senere kan gjøre endringer.
  
  
• § 16–2 regulerer retten til overføring av pensjonsordninger. Det er samme tariffområde og pensjonsrettigheter, og det vil følgelig ikke skje endringer for de ansattes rettigheter.
  
  
• § 16–4 er ikke til hinder for oppsigelse som følge av overtallighet hos ny arbeidsgiver. Paragrafen er ikke til hinder for at den konkrete utvelgelsen av de overtallige foretas i forkant av kommunesammenslåingen.
  
  
• § 16–4 fastsetter at dersom arbeidsforholdet opphører på grunn av vesentlige endringer i arbeidsvilkårene til skade for arbeidstaker, anses opphøret som en følge av arbeidsgivers forhold. Bestemmelsen kan tenkes å komme til anvendelse dersom arbeidsgiverskiftet medfører at den ansatte får vesentlig lengre reisevei enn det arbeidskontrakten hos den tidligere arbeidsgiveren forutsatte.
  
  
• Bestemmelsen i § 16–5 er en minimumsregel. Det betyr at annen informasjon kan være fordelaktig å gi avhengig av omstendighetene.

3.6 Arbeidsmiljøutfordringer

En sammenslåing av kommuner kan medføre arbeidsmiljøutfordringer. Det er derfor viktig at arbeidsmiljøutvalget involveres i prosessen.

I arbeidsmiljøloven § 7-2 heter det at arbeidsmiljøutvalget skal virke for gjennomføring av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø i virksomheten. Utvalget skal delta i planleggingen av verne- og miljøarbeidet. Utvalget skal også nøye følge utviklingen i spørsmål som angår arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd.

I det tidligere omtalte heftet fra KS (2015) er det blant annet trukket fram følgende:

3.7 Omstillingsavtale

En sammenslåing av kommuner er en omfattende omorganisering, så vel for arbeidstakere som arbeidsgivere. Det vil være viktig at de berørte opplever trygghet i en slik situasjon. En måte å skape trygghet på, er å utarbeide en omstillingsavtale for sammenslåingen. Et av formålene vil være å klargjøre hvem som skal utøve partsrettighetene i omstillingsprosessen, i tillegg til rammene for omorganiseringen. Avtalen kan ikke ha et innhold som gir dårligere vilkår enn hovedavtalen.
Slike avtaler er ment å utdype rettigheter og plikter som tilkommer arbeidsgiver, de tillitsvalgte og ansatte i forbindelse med omstillingsprosessen. Eksempler på hva som kan være med i en slik avtale er hvordan medbestemmelse skal utøves, når og hvem som gir informasjon, frikjøpsressurser og opprettelse av arbeidsgrupper.

Det er viktig at våre tillitsvalgte er klar over muligheten for å lage en egen omstillingsavtale. Hvis det oppnås enighet med arbeidsgiversiden om at det skal lages en slik avtale, kan det være nyttig å kjenne til hvordan dette er løst av andre lokallag.

Til eksempel mener lokallaget i Kristiansund at vi må sørge for stillingsgaranti tidligst mulig i prosessen, men samtidig gjøre personer oppmerksomme på at tjenestested og tjenesteinnhold kan bli endret. Det må vurderes om det er noen som kan ha rettskrav på stillinger.

Alle de sammenslåtte kommunene etter år 2000 la til grunn at det ikke skulle skje oppsigelser av ansatte i forbindelse med sammenslåingen. I tre av prosessene ble det i tillegg presisert at nedbemanning skulle skje gjennom naturlig avgang (Vindafjord/Ølen, Kristiansund/Frei og Aure/Tustna). I de mest asymmetriske sammenslåingene (Bjarkøy, Mosvik og Skjerstad) ble det ikke presisert noe annet enn garanti mot oppsigelse. Aure og Tustna er de eneste av kommunene som i tillegg gir mange av de ansatte en garanti om oppmøtested. Ved sammenslåingen i Re kommune ble det lagt stor vekt på at forholdene for de ansatte i størst mulig grad skulle være forutsigbare. Allerede innledningsvis ble det derfor slått fast at ingen ansatte skulle sies opp som følge av kommunesammenslåingen. Det ble dessuten utarbeidet personalpolitiske retningslinjer både for sammenslåingsprosessen og for Re kommune.

I sammenslåingen mellom Frei og Kristiansund ble det gitt stillingsgaranti for de ansatte, det vil si at ingen ansatte skulle sies opp som følge av kommunesammenslåingen.

Flere av kommunene som tidligere har slått seg sammen har gitt garantier mot oppsigelse. Slike garantier har hatt ulikt innhold. Det har ikke alltid gått fram hvor lenge garantien skal gjelde og om den også skal gjelde for eventuelle senere nedbemanninger. Kommuner har ingen rettslig plikt til å gi garantier mot oppsigelse. Slike garantier kan imidlertid være ønskelige for å skape trygghet for den enkelte og bidra til at sammenslåingen går mer smidig.

Ved sammenslåingen av Bjarkøy og Harstad ble det 8. mai 2012 inngått en egen «Omstillingsavtale», som skulle sikre de ansattes rettigheter ved overgangen til en ny kommune. Utdanningsforbundets to involverte lokallag var med på disse møtene. Her gjengis noen av punktene i avtalen, som eksempler på hva slike avtaler kan inneholde:

Punkt 3: Arbeidstakeres rettigheter ved virksomhetsoverdragelse iht. arbeidsmiljølovens kap. 16 legges til grunn ved sammenslåing av Bjarkøy og Harstad kommuner. Eventuell reduksjon i bemanningen som følge av sammenslåingen og krav iht. virksomhetsplan gjeldende fra 1. januar 2013, skal som hovedregel skje ved naturlig avgang og ikke ved oppsigelser. Avtalens formål er å gi nærmere retningslinjer for hvordan omstillingsprosessen skal gjennomføres for å sikre en ryddig og forutsigbar prosess, skape felles plattform og spilleregler for organisasjonsendring, medvirke til at den enkelte tilsatte har trygghet i arbeidsforholdet under omstillingsarbeidet samt avklare hvilke lokale avtaler, reglementer, prosedyrer og ansiennitetsprinsipp som skal gjelde i den nye kommunen.

Punkt 4 om medbestemmelse og medinnflytelse: Arbeidstakerorganisasjonene sin medbestemmelse går fram av Hovedavtalen del B, § 3-1. Det skal være tillitsvalgte fra angjeldende sektor med i alle formelle forum som blir opprettet i forbindelse med kommunesammenslåingsprosessen.

Punkt 5 om informasjon: Arbeidsgiver skal, i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene, utarbeide en informasjonsstrategi for omstillingen. Informasjonsstrategien skal dekke selve prosessperioden og den nærmeste tida etter at sammenslåingen er gjennomført. Generell informasjon til tillitsvalgte og ansatte om fremdriften i sammenslåingsprosessen skal bli dekket av informasjonsstrategien. Arbeidsgiver sitt ansvar er å utforme en strategi for informasjon og drive kontinuerlig informasjonsvirksomhet. Arbeidstakerorganisasjonenes ansvar er å spre informasjon blant sine medlemmer og sørge for at informasjon når fram til arbeidsgiver.

Punkt 6 om identifisering av ansatte som har behov for spesiell informasjon: Arbeidsgiver skal, i samråd med de tillitsvalgte fra angjeldende sektor, så tidlig som mulig i sammenslåingsprosessen, identifisere hvilke ansatte som vil bli berørt av omstillingen. Dette gjelder de ansatte i Harstad og Bjarkøy kommuner som blir berørt av bemanningsendringer og/eller får vesentlige endringer i arbeidsoppgaver/stilling som følge av omstillingen. Når det foreligger konkrete endringsplaner, utarbeidet av arbeidsgiver og tillitsvalgte, skal arbeidsgiver informere de ansatte det gjelder om hvilke konsekvenser omstillingen kan få. Den enkelte leder skal gjennomføre samtaler med sine ansatte, der informasjon om prosessen samt muligheter og valg er tema. I disse møtene skal det tas opp om det er arbeidstakere som har spesielle behov

Punkt 7 om organisasjons- og bemanningsplan: Hovedstrukturen i bemanningsplan til Harstad kommune vil bli videreført og denne strukturen vil måtte justeres og tilpasses de oppgaver og tjenester som nye Harstad kommune skal ivareta. Endringer i bemanningsplan og hjemler skal inneholde kompetansekrav og innhold til den enkelte stillingen. Disse planene skal være utgangspunktet for identifisering av eventuelle overtallige og innplassering i stillinger. Det skal legges til rette for at stillinger/funksjoner kan videreføres med arbeidssted Bjarkøy, der hvor dette er funksjonelt og praktisk.

Punkt 9 om konkurranseutsetting: Ingen nåværende arbeidsoppgaver skal settes ut til andre i prosessperioden.

Punkt 10 om særavtaler: Lokale avtaler inngått med gammel arbeidsgiver kan ikke sies opp som en konsekvens av kommunesammenslåingen, jf aml. § 16-2, men kan av den nye arbeidsgiveren likevel sies opp / reforhandles etter ellers gjeldende lov- og avtaleverk. Dette omfatter personalhåndbøker, prosedyrer og samordning av lokale reglementer etter drøftinger med hensyn til ansattes rettigheter.

Punkt 11 om felles arbeidsmarked: I prosessperioden frem til 30. september 2012 skal hver av kommunene først prioritere egne overtallige og omplasseringsbehov iht. gjeldende virksomhetsplan. Ved ledighet i stillinger ut over dette, er Bjarkøy og Harstad kommune å se på som et felles arbeidsmarked. Fra 1. oktober 2012 er begge kommunene et og samme arbeidsmarked.

Punkt 12 om fortrinnsrett: Amls. §§ 14-2 og 14-3 om fortrinnsrett gjelder. Når det er aktuelt for å unngå overtallighet, har ansatte i de to kommunene fortrinnsrett ved ledige stillinger.

Punkt 13 om overtallige ansatte: Ansatte under omstilling som er definert som overtallige, vil bli tilbudt annen relevant stilling som står i forhold til den enkelte ansattes kompetanse iht. gjeldende retningslinjer. Den som eventuelt blir omplassert må akseptere endring i ansvars- og arbeidsoppgaver.

3.8 Harmonisering av rettigheter

Innhold og omfang i lokale avtaler samt lokale reglement, retningslinjer og rutiner kan variere mellom kommuner som er tenkt slått sammen. Det kan også være forskjeller i hvilken grad tillitsvalgte har vært involvert.

Ny kommune blir i utgangspunktet bundet av tariffavtaler som de tidligere kommunene er bundet av med mindre ny kommune reserverer seg mot dette. Ved kommunesammenslåinger vil tidligere og ny kommune være i samme tariffområde. Det innebærer at kommunene er bundet av Hovedtariffavtalen (HTA) og Hovedavtalen (HA) i kommunesektoren. Kommunene er også bundet av sentrale generelle avtaler (SGS) og sentrale forbundsvise avtaler (SFS).

Disse avtalene gir hjemmel for lokale eller særskilte forhandlinger. Eksempelvis gir hovedtariffavtalen hjemmel for forhandlinger om endret lønn i de tilfeller det er spesielle problemer med å beholde eller rekruttere kvalifiserte arbeidstakere og særskilte forhandlinger om omgjøring av stillinger, alternativ lønnsplassering eller annen godtgjøring når arbeids- og ansvarsområdet er endret som følge av at arbeidstakeren har fullført kompetansegivende etter- og videreutdanning. Andre eksempler for ansatte innenfor utdanningsområdet:

Ny kommune kan ikke reservere seg mot ovennevnte, men kun mot lokale særavtaler (KS 2015). Her er det verdt å merke seg følgende formulering som uttrykk for KS sitt syn: «Det bør derfor i god tid før overdragelsestidspunktet kartlegges hvilke lokale særavtaler de tidligere kommunene er bundet av. Ny kommune bør reservere seg mot disse særavtalene» (KS 2015:16).

En må altså kartlegge hvilke lokale særavtaler de berørte kommunene er bundet av i god tid før sammenslåingen finner sted. Det betyr svar på om det er en tariffavtale, er tariffavtalen gyldig og når utløper den lokale særavtalen (KS 2015).

I tillegg til ulikheter i praksis som følge av sentrale eller lokale særavtaler er det forskjeller som følge lokale reglementer, retningslinjer og rutiner besluttet ensidig av arbeidsgiver. Eksempler på slike dokumenter er (Delta 2014):

• Tilsettingsreglementer
• Permisjonsreglementer
• Personalpolitiske retningslinjer
• Lønnspolitiske planer eller retningslinjer
• Bindingstid knyttet til etter- og videreutdanning
• Bruken av rapporteringsbenevnelser til hovedtariffavtalens hovedbenevnelser
• Regler og rutiner for gjennomføring av lokale forhandlinger for de forskjellige forhandlingsbenevnelsene

Hvordan skal dette harmoniseres og når bør det gjøres? Som en del av forhandlingsprosessen frem mot vedtak om sammenslåing, eller først etter at vedtaket er et faktum? Kan man i en ny sammenslått kommune ha ulike rettigheter avhengig av hvor man var ansatt på sammenslåingstidspunktet? Det har vi for eksempel hatt når helseforetak har slått seg sammen. Det vil da oppstå utilsiktede lønnsforskjeller ved sammenslåinger.

Det er også verdt å merke seg følgende om individuelle rettigheter etter tariffavtale (KS 2015:19):

«Det vil si at selv om ny kommune har reservert seg mot tidligere kommuners tariffavtaler, vil de overførte arbeidstakerne kunne ha ulike individuelle arbeidsvilkår inntil tariffavtalen løper ut, eller ny kommune inngår ny bindende tariffavtale på området. Individuelle arbeidsvilkår vil være bestemmelser som knytter seg til den enkelte arbeidstakers rettigheter og plikter. Dette kan for eksempel være bestemmelser om lønn, arbeidstid og permisjon. Lokale særavtaler vil vanligvis i stor grad omfatte individuelle arbeidsvilkår.» 

Hva er erfaringene fra tidligere prosesser med sammenslåing? Før sammenslåingen i Kristiansund var blant annet personalpolitiske planer, lønnspolitiske planer, og permisjonsreglement forskjellige i de to kommunene. Spørsmålet om samordning ble håndtert av personalnemnda sammensatt av en gruppe bestående av administrasjon, politikere og tillitsvalgte. Resultatet ble at personalpolitiske forskjeller mellom kommunene skulle utjevnes, og det ble bestemt at den beste av ordningene i de to kommunene skulle bli gjeldende for den nye kommunen.

I Vindafjord kommune var det en del forskjeller mellom de to kommunene som ble slått sammen. En del av vilkårene ble harmonisert opp til beste nivå i begge kommunene, mens andre vilkår ble harmonisert opp til beste nivå i etterfølgende lønnsoppgjør.

I Re kommune skjedde harmonisering av lønnsforskjeller og lokale særavtaler gjennom de lokale forhandlingene.

En annen sak som kom opp i kommunesammenslåingen i Harstad var dette med Pensjonskasse. Harstad hadde Storebrand og Bjarkøy hadde KLP ved sammenslåingen. Dette resulterte i at Harstad kommune opprettet en egen pensjonskasse. Lokallaget i Utdanningsforbundet sammen med Fagforbundet var skeptiske til denne løsningen. Dette kan jo bli en aktuell problemstilling i andre kommuner.

Avtaler og retningslinjer er kilder til ulikheter i lønns- og arbeidsvilkår mellom kommuner som skal slås sammen. For våre tillitsvalgte vil det først være viktig å ha oversikt over hva som er gjeldende ordninger i de ulike kommunene, på hva som er likt og det som skiller. Oversikten må omfatte alle relevante avtaler og regelverk fra alle de aktuelle kommunene. En måte er, som vi har sett i noen tidligere sammenslåingsprosesser, å prøve å få det beste ut av de ulike ordningene. Bruk tid på å tenke igjennom hvordan dette skal løses.

3.9 Påvirke mål og premisser for eventuell sammenslåing

Hva er begrunnelse og motivasjon for å sette i gang en utredning av kommunesammenslåing? Hva legges inn eller ikke, av premisser, hva er uttalte mål for prosessene, eventuelt også for en sammenslutning? Med premiss mener vi her eksplisitte forutsetninger som er lagt til grunn for prosessen og/eller vedtak om hvilke forutsetninger som skal være til stede for at en sammenslåing skal være aktuelt. Premisser som betyr mye for prosess og utfall kan også være av mer uuttalt karakter. Det er vanlig å forholde seg til de premissene som finnes igjen i skriftlig dokumentasjon, slik som politiske vedtak som ligger til grunn for utredninger, prosessgjennomføring og annet beslutningsgrunnlag i en sammenslåingsprosess.

Tidligere i ressursheftet er det vist til regjeringens ekspertutvalg (Vabo-utvalget). Dette utvalget har vurdert kriterier for kommunestruktur, men det har ikke fokusert på hvilke forutsetninger og kriterier som ligger til grunn for å sikre en god prosess.

I en kommunereform som omfatter alle kommuner, vil regjeringens mål ligge til grunn. Det er samtidig rimelig å anta at andre målsetninger vil kunne være spesielt viktig for noen kommuner, selv om de overordnede målene er definert (Deloitte 2015).

Utdanningsforbundet bør etterprøve så vel nasjonale som lokale mål. Om en sammenslåing av kommuner vil føre til et bedre tjenestetilbud vil nok avhenge av hva som menes med god kvalitet og hvordan det kommer til uttrykk.

Våre tillitsvalgte bør være aktive med å definere hva god kvalitet er i hver og en av kommunene og i den nye kommunen. For Utdanningsforbundet er det et paradoks at mens vi assosierer kvalitet med egenskaper og verdier, så opplever vi at andre diskuterer kvalitet hovedsakelig gjennom å måle og tallfeste ting.

I de kommunene som har blitt sammenslått etter 2000 var bakgrunnen for å gå inn i en sammenslåingsprosess ulike. Distriktssenteret (2014) oppsummerte de hyppigst nevnte faktorene slik:

I gjennomgangen av de sju prosessene som ikke endte i sammenslåing, finner vi igjen mange av de samme begrunnelsene og motivasjonsfaktorene som i de sju sammenslåtte. I de sammenslåtte kommunene var den lokale konteksten avgjørende for at prosessen kom i gang. I de ikke-sammenslåtte kommunene var statens midler til utredning, og at det fra regjeringshold ble signalisert behov for strukturendringer, viktig.

Om og på hvilken måte en sammenslåing kan føre til mer lokaldemokrati er et område vi også bør ha synspunkter på. Et annet viktig spørsmål er hvordan et likeverdig opplæringstilbud defineres. Likeverdig opplæringstilbud er sentralt for Utdanningsforbundet. Hvordan likeverdigheten konkret ivaretas i en sammenslåing vil således være viktig.

Så langt i prosessen har det vært mye snakk om større fagmiljøer, som kan bidra til å beholde og rekruttere «de beste». Sett fra Utdanningsforbundet er det mye positivt med målet om større fagmiljøer. Da må vi også forvente at de som gjør de politiske vedtakene lytter til fagmiljøene.

Utdanningsforbundet bør også stille egne krav til kommunesammenslåinger. Et eksempel er strengere krav til og at det legges til rette for skole- og barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. I en kommune vil det i det hele tatt være relevant med profesjonsfaglig kompetanse i flere ulike faser av en beslutningsprosess. For Utdanningsforbundet vil det være viktig at en eventuell sammenslåing fører til at så vel administrativ som politisk struktur og kapasitet innenfor barnehage og skole blir styrket.

Derfor er det overraskende at regjeringen i stortingsmelding 14 om kommunereformen (2015) foreslår at kravet i opplæringslovens § 13–1 om plikten til å ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået oppheves.

Utdanningsforbundet vil sterkt fraråde at denne bestemmelsen oppheves. Grunnene er som følger:

• Tilstrekkelig skole- og barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen er avgjørende for å sikre høy og likeverdig kvalitet i en rammefinansiert sektor.
  
  
• Mangel på slik kompetanse og kapasitet har ført til at mange rent administrative oppgaver er delegert til barnehager og skoler. Disse oppgavene stjeler tid fra faglig ledelsesarbeid.
  
  
• Det gjør det også svært vanskelig for kommunenivået å spille den tiltenkte styringsrollen som er forutsatt i styringsdokumentene. Det må derfor stilles tydelige krav til og legges til rette for at det kommunale forvaltningsnivået har slik nødvendig kompetanse og kapasitet.
  
  
• Mange kommuner innhenter i dag store mengder informasjon fra den enkelte skole, men mangler kompetanse til å tolke og bearbeide informasjonen og utforme relevante og konkrete tiltak.
  
  
• Dialog mellom styringsnivåene og involvering av de som står i den konkrete læringssituasjonen i klasserommet er forutsetninger for å skape kvalitet lokalt. Systemet slik det er i dag, er flere steder ikke godt nok egnet for dette. Systemet bør utvikles slik at det i større grad gir lærerne mulighet til å arbeide med forbedring innenfor hele bredden av fag og skolens målsettinger. I dag fungerer systemet flere steder på en slik måte at det snevrer inn hva som oppfattes som en god skole og er et dårlig grunnlag for kvalitetsutvikling.
  
  
• For å gi skolene nødvendig administrativ og faglig støtte og oppfølging, må den skolefaglige kompetansen i kommunene styrkes, ikke svekkes. Dette er ikke minst viktig med en skolestruktur som er karakterisert med mange små enheter.

3.10 Utdanningspolitikk i den nye kommunen

Hva skjer når kommuner med ulik skole- og barnehagepolitikk slår seg sammen? For Utdanningsforbundet vil det være viktig at vi i en ny kommune er godt rustet til å påvirke hvilken barnehage- og skolepolitikk som skal føres. Det har stor betydning at lærerprofesjonen bidrar med faglige argumenter og øver innflytelse for å sikre en politikk som ikke minst bidrar til utdanningskvalitet og likeverdighet. I kommuner der det er aktuelt med sammenslåing vil det være viktig at så vel tillitsvalgte som medlemmer bruker tid og snakker sammen.

Barnehagelærere opplever eksempelvis at noen kommuner ikke prioriterer de kommunale barnehagene. Dersom andelen private barnehager og i særlig grad omfanget av kommersielle aktører er svært ulikt i kommuner som tenker å slå seg sammen, kan dette bli et stort problem. Utdanningsforbundet er imot kommersielle aktører som kan ta ut utbytte uten at det går tilbake til barnehagen. Hvordan møter vi denne situasjonen?

Andre områder som kan variere er forskjeller i syn på testing eller dokumentasjonsordninger, på kvalitetsutvikling, muligheter for videreutdanning eller organisering av tilsyn.

3.11 Særskilt om kommunalisering av videregående opplæring

Aktualitet

Fylkeskommunene har i dag forvaltningsansvaret for videregående opplæring, mens kommunene har det tilsvarende ansvaret for grunnskolen. Det er ikke sikkert at slik vil det bli i framtiden. Høyre har i sitt inneværende stortingsprogram gått inn for å legge ned fylkeskommunen og la kommuner som har en robust størrelse, overta hovedtyngden av fylkeskommunens oppgaver, blant annet innenfor utdanning. Videre vil partiet overføre videregående opplæring til kommunene og åpne for at flere kommuner skal kunne drive videregående skoler også før fylkeskommunen blir nedlagt. Politikere i flere bykommuner har i senere tid gått offentlig ut og sagt at de ønsker at deres kommuner får ansvaret for videregående opplæring. I Tromsø, Bergen, i indre Østfold, Asker, Bærum, Moss og Fredrikstad er noen av de steder der lokalpolitikere har gått ut offentlig og tatt til orde for kommunal videregående opplæring. Flere steder har disse utspillene blitt møtt med kritiske kommentarer.

Selv om det i dag ikke er flertall på Stortinget for å legge ned fylkeskommunen, er kommunalisering av videregående opplæring fortsatt på dagsorden. Dersom en slik endring gjennomføres, vil et sentralt spørsmål være hvilke konsekvenser dette kan få for videregående opplæring. Utdanningsforbundets tillitsvalgte bør følge nøye med på hva deres respektive lokalpolitikere mener om ansvaret for videregående opplæring.

Et argument som flere lokale kommunaliseringstilhengere bruker, er at dette vil lette overgangen fra ungdomsskole til videregående opplæring. De mener at i enda større grad enn i dag, vil kommunen tilby elevene et helhetlig skoleløp best tilpasset den enkelte og med best mulig læringsutbytte som resultat. En slik innretning innebærer betydelige muligheter for fleksibel bruk av kompetanse på tvers av utdanningsnivåene. Ved at kommunen overtar ansvaret for videregående opplæring vil en få en helt annen mulighet til å påvirke faktorer som har betydning for frafallet. Det gjelder for eksempel rådgivingstjenesten, skolehelsetjenesten og hospiteringsordninger.

I Tromsø trekkes et annet argument fram. Lærerutdanningene har allerede begynt å se vekk fra forvaltningsnivåene. Den nye femårige lærerutdanningen ved Universitetet i Tromsø omfatter trinnene 1–7, 5–10 og 8–13. Fremtidens lærere blir utdannet til å jobbe på tvers av de tradisjonelle skolenivåene. En overføring av ansvaret for videregående opplæring vil være i tråd med den faglige utviklingen innenfor lærerutdanningene og gi kommunen mulighet til å tilby studenter et praksistilbud som er skreddersydd det utdanningsløpet de har valgt.

Høyrepolitiker Kristin Vinje mener at kommunal videregående opplæring på en bedre måte enn i dag vil sikre bransjenærhet til yrkesfag, og gjennom bransjenærhet kan en sørge for at flere ungdommer fullfører og består opplæringen med en kompetanse som møter arbeidslivets faktiske behov. Et demokratiargument er at drift av de videregående skolene er en oppgave som bør være gjenstand for lokal demokratisk styring og prioritering.

I den tidligere omtalte stortingsmelding om kommunereformen gir regjeringen uttrykk for at ansvaret for videregående opplæring ikke kan overføres til kommunene generelt. Så blir spørsmålet om overføring av ansvaret til de største kommunene tatt opp. Etter en samlet vurdering foreslår regjeringen at ansvaret for videregående opplæring kan overføres til de største kommunene. To forutsetninger må etter regjeringens vurdering legges til grunn for en slik overføring.

• Disse kommunene må ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder.
• Oppgaveløsningen i områdene utenfor disse kommunene må håndteres på en god måte. Alle de som blir ansvarlige for videregående opplæring, må kunne sørge for at tilbudet også ivaretar de forutsetningene som følger av opplæringsloven.

Overføring av ansvaret for videregående opplæring fra fylkeskommunen til en stor kommune må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Hva mener Utdanningsforbundet?

Representantskapet i Utdanningsforbundet behandlet i mai 2002 en sak med tittelen «Ivaretakelse av videregående opplæring – framtidig ansvar og drift». Som bakgrunnsdokument forelå det en utredning med samme tittel (Utdanningsforbundet 2002). Representantskapet fattet følgende vedtak i saken:

«Utdanningsforbundet mener at ansvaret for videregående opplæring bør beholdes på et regionalt folkevalgt nivå. Store utdanningsregioner med et stort elevgrunnlag, mange skoler og bred kompetanse vil bevare en rasjonell, tilgjengelig og likeverdig tilbudsstruktur av videregående opplæring.

Utdanningsforbundet mener at enkeltkommuner både er for små og representerer for varierte forutsetninger for at de kan ta ansvar for likeverdig videregående opplæring.

Utdanningsforbundet vil gå imot forsøk hvor enkeltkommuner får ansvar for deler av den videregående opplæring i en fylkeskommune.»

Utdanningsforbundet mener fortsatt at fylkeskommunene bør beholde ansvaret for videregående opplæring. I møte med Stortingets kommunal- og forvaltningskomité 14. april 2015 har vi i et skriftlig innspill lagt fram våre begrunnelser. De er som følger:

• Det er i realiteten liten eller ingen forskjell på å overføre ansvaret for videregående opplæring til noen store kommuner eller til kommunene generelt. Det er uansett ikke aktuelt å opprette videregående opplæring i alle kommuner, selv ikke etter en omfattende reduksjon i antall kommuner.
  
  
• Store utdanningsregioner med et tilstrekkelig elevgrunnlag, mange skoler og bred kompetanse vil bevare en rasjonell, tilgjengelig og likeverdig tilbudsstruktur av videregående opplæring.
  
  
• Videregående opplæring er svært kompleks, spesielt gjelder det de yrkesfaglige programområdene. Veldig få kommuner vil ha kapasitet til å bygge opp et tilstrekkelig faglig og administrativt støtteapparat.
  
  
• Videregående opplæring handler om mange ulike opplæringsløp, og i særlig grad gjelder det yrkesfagene. Allerede i dag er det for få søkere til mange av opplæringsløpene som er definert i læreplanene. Kommunal overtakelse av videregående opplæring vil derfor lett kunne føre til færre opplæringstilbud og slikt snevre inn valgmulighetene for elevene.
  
  
• Det blir vanskeligere å opprettholde tilbud om videregående opplæring i distriktene, dersom kommuner får anledning til å ta over og drive de billigste tilbudene av videregående opplæring som befinner seg i byene. Grunnlaget for drift av mange tilbud om videregående opplæring i distriktene er at fylkeskommunen kan vurdere økonomien av alle tilbud under ett. Dessuten kan de gjennom organisering av tilbudsstrukturen i hele fylkeskommunen i noen grad styre søkningen til slike tilbud.
  
  
• Yrkesfaglig videregående opplæring er avhengig av et utbredt samarbeid med et mangfoldig arbeidsliv som speiler bredden av opplæringstilbudet. Selv i ganske store kommuner vil arbeidslivet være for smalt til at det kan tilfredsstille behov for et slikt samarbeid.
  
  
• Et kommunalt ansvar for videregående opplæring vil føre til et press for økt kjøp og salg av elevplasser mellom store kommuner og distriktene i resten av fylket. Selv med dagens ordning for kjøp og salg av elevplasser mellom fylkeskommunene, er det vanskelig å få fylkeskommunene med på å kjøpe elevplasser i andre fylker for sine elever. For at byene skal klare å bevare omfanget i opplæringstilbudet, må de selge elevplasser til fylkeskommunen som igjen må kjøpe elevplasser på vegne av distriktene i fylket. Samtidig vil nok distriktskommunene i fylket legge et politisk press for å etablere videregående skoler i deres kommune.
  
  
• Interkommunalt samarbeid kan bli en utbredt løsning ved kommunalisering av videregående opplæring. En utfordring er å gjøre dette samarbeidet forpliktende for de som deltar. Et uforpliktende samarbeid vil kunne føre til et mer ustabilt tjenestetilbud der et tilbud det ene året ikke nødvendigvis eksisterer det neste året.
  
  
• Et avgjørende spørsmål blir derfor hvilke kriterier som skal avgjøre hvem som får ansvaret for videregående opplæring og ikke.

3.12 Reelt åpne og demokratiske prosesser

Innbyggermedvirkning er en sentral del av sammenslåingsprosessene, og er viktig for å skape engasjement, dekke informasjonsbehovet og gjøre det mulig for innbyggerne å gjøre seg opp en kvalifisert mening rundt sammenslåingsspørsmålet. God medvirkning kan også bidra til større tillit og forankring til prosessene, til synliggjøring av dilemmaer og avveininger og å begrunne politiske prioriteringer. Informasjonsbehovet i en sammenslåingsprosess er stort. Den administrative og politiske prosessen kan ha betydning for både forankringen til sammenslåingsprosessen og tilliten til at informasjonen som kommer frem gjennom utredninger og debatter er balansert og tar for seg det som er viktig for de berørte.

Inndelingsloven regulerer fastsettelse og endring av kommune- og fylkesgrenser. Lovens paragraf 10 sier at innbyggerne bør høres før kommunestyrene gjør vedtak om eventuell sammenslåing. Slike høringer kan skje på ulike måter (se blant annet Telemarksforskning 2014):

Rent juridisk pålegges ikke kommunene å holde innbyggerhøring, og kommunene står i tilfelle fritt til å velge høringsmetode. En innbyggerhøring vil formelt kun være rådgivende for kommunene, slik at kommunestyret i prinsippet kan velge å se bort fra det rådet som blir gitt. Ved tidligere kommunesammenslåinger har flesteparten av kommunene valgt å gjennomføre folkeavstemninger for å få fram innbyggernes syn. I praksis har også lokalpolitikerne vanligvis forpliktet seg til å følge folkemeningen. I forbindelse med kommunereformen vil det således være opp til kommunene selv å avgjøre om de ønsker å spørre om innbyggernes råd ved folkeavstemning eller ved andre høringsmåter.

Distriktssenteret (2014) har analysert kommunene som har blitt slått sammen etter 2000 og der sammenslåing ikke har ført fram. Kartleggingen viser at det er noen forskjeller på hvordan prosessene har vært gjennomført der de har endt med sammenslåing og der de ikke har endt med sammenslåing.

De sammenslåtte kommunene har alle brukt en form for innbyggerhøring, med folkeavstemming som den mest brukte metoden. I de ikke-sammenslåtte kommunene ble innbyggerhøring gjort i mindre grad, det var folkeavstemming i tre av de syv prosessene.

I alle de sammenslåtte kommunene har vurderingen av sammenslåing vært lokalt initiert. Det er stor variasjon i hvilke metoder som er brukt for å få ut informasjon til innbyggerne i de sammenslåtte kommunene. Flere har sendt ut informasjonsbrev eller flygeblad, men det er variasjon i hyppigheten. Folkemøter har vært en del av prosessen hos de fleste av de sammenslåtte kommunene. Noen har valgt å sette ned en egen komité for å sørge for å dekke informasjonsbehovet i prosessen, mens andre har lagt til rette for direkte kontakt med ordfører. I rapporten pekes det på at utfordringene med informasjonsopplegg og folkemøter handler først og fremst om mangel på informasjon, eller at informasjonen som kommer er ensidig positiv. I tillegg er det i flere av tilfellene lite engasjement og dårlig oppmøte på folkemøtene. I et par av sammenslåingsprosessene har det vært vanskelig å finne kritiske røster i den offentlige debatten. I ettertid eller ved bruk av innbyggerundersøkelser har man likevel sett at det har vært noe motstand også her, både blant politikere og innbyggerne.

Det var stor variasjon i hvordan de ansatte har tatt del i prosessene, fra kun et par tillitsvalgte til en tredjedel av de kommunalt ansatte. Når det gjelder medvirkning fra de ansatte i prosessen, fant ikke Distriktssenteret (2014) klare forskjeller eller likheter mellom de to gruppene. I Aure/Tustna ble det eksempelvis ikke kartlagt noen forutsetning for deltagelse i sammenslåingsprosessen før arbeidet var i gang. Det var vanskelig for de tillitsvalgte å komme med i starten og de måtte kjempe for å komme i posisjon. Ramnes/Våle valgte å la sammenslåingarbeidet i stor grad være integrert i den ordinære driften. I dette tilfellet la sammenslåingsarbeidet beslag på rundt en tredjedel av de ansatte i de to kommunene. Det gav stor medvirkning fra de ansatte, men har samtidig ført til stort arbeidspress for de ansatte som har vært med i prosessene. Informasjonen til de ansatte er et punkt som går igjen i kritikken mot prosessene. Det handler både om mangel på informasjon, og usikkerhet om hvor informasjonen kommer fra.

Ved sammenslåing mellom Frei og Kristiansund ble det blant annet lagt vekt på god informasjon gjennom hele prosessen til folkevalgte, ansatte, innbyggerne og naboene.

Det ble videre lagt vekt på at informasjonsarbeidet må tilpasses framdriften i prosjektet, og at relevant informasjon gjøres tilgjengelig så fort den foreligger. Tillitsvalgte og ansatte ble involvert og informert gjennom hele prosessen. Etter at vedtak om sammenslåing var fattet ble det også etablert flere arbeidsgrupper der ansatte og tillitsvalgte deltok.

I rapporten fra Distriktssenteret (2014) ble det gjort noen refleksjoner på hvordan prosessene burde være:

Informasjonsbehovet i en omstillingsprosess er stort. Formidling, dialog og informasjonshåndtering underveis har utvilsomt vært undervurdert i sammenslåingsprosesser. For Utdanningsforbundets lokale tillitsvalgte og medlemmer er det verdt å merke seg de erfaringene som er gjort ved tidligere prosesser om sammenslåing. Det kan blant annet gi konkret innhold til hva som ligger i gode prosesser.

Det er viktig at lokalsamfunnet får muligheten til å delta i og medvirke til planleggingen av fremtidens kommune og at uansett utfallet skal man ha opplevd prosessen som åpen og inkluderende. Lokale tillitsvalgte i Utdanningsforbundet må selv finne ut hvordan innbyggerne i egen kommune bør involveres og høres når det gjelder kommunesammenslåing.

3.13 Sammenslåing av lokallag i Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet har til nå ikke vedtatt noen overordnede eller prinsipielle retningslinjer for sammenslåinger av lokallag. Sekretariatet skal utarbeide en veileder/retningslinjer for sammenslåing av lokallag i Utdanningsforbundet. Sentralstyret vedtar disse retningslinjene.

I henhold til vedtektenes § 23 (Dispensasjon fra vedtektene), åpnes det for dispensasjon hvis lokallaget ønsker å slå seg sammen uavhengig av kommunesammenslåing. De sammenslåingene av lokallag som til nå har funnet sted, har vært som følge av kommunesammenslåing, dette for å være i tråd med vedtektenes § 55.1. Det er viktig at det foregår en god prosess når det gjelder den organisasjonsmessige sammenslåingen av Utdanningsforbundets lokallag. Det kan være forskjellige kulturer, og det berører mange tillitsvalgte. En forutsigbar og vedtatt prosedyre forebygger ofte konfliktsituasjoner.

Vi har fått inn erfaringer fra sammenslåingene av Harstad/Bjarkøy og Kristiansund/Frei.

Utdanningsforbundet Harstad melder at de avholdt sammenslåingsårsmøte i mars 2013. Det var enighet om at Harstad overtok ledelsen fram til årsmøtet, men lokallagsleder i Bjarkøy beholdt sitt 20 % frikjøp ut skoleåret 2012/13. Erfaringene var at dette gikk helt greit. Utdanningsforbundet Harstad fikk 16 nye medlemmer ved sammenslåingen. De hadde mye hjelp fra lokallaget i Kristiansund, og har mye godt materiale som kan brukes av andre.

Ved sammenslåingen av Kristiansund og Frei hadde våre to lokallag få eller ingen erfaringer å forholde seg til. I februar 2006, i forkant av begge lokallagenes årsmøter, dro de respektive styrene på felles seminar for å forberede lokallagenes årsmøter. Dette for å utarbeide felles forslag til årsmøtene. Årsmøtene i 2006 fattet like vedtak om prosess og likeverdighet. Det ble videre nedsatt et felles arbeidsutvalg med lik representasjon for å forberede felles årsmøte i 2007, samt å stå for søknader til sentralleddet. Søknadene til sentralleddet gikk ut på å få tillatelse til å foreta den reelle sammenslåinga fra 1. august 2007, slik at de fikk ett felles lokallag fra denne datoen, og ikke fra 1. januar 2008, som var datoen for sammenslåingen av kommunene. De søkte også om å få beholde begge lokallagenes ressurser fram til 1. august 2008. Prosessen oppsummeres slik:

«I og med at vi også organisatorisk brukte tid på sammenslåinga foregikk denne også uten noen kamper, eller forsøk på omkamp i ettertid. Det tok meget kort tid før vi følte oss som ett lokallag med en felles holdning og politikk.»

Lokallaget i Kristiansund understreker at for å få en god prosess må man bruke tid, og dette gjelder også i egen organisasjon.

Kommunesammenslåinger – sjekkliste for lokale tillitsvalgte

Formålet med en sjekkliste

Målgruppen for denne sjekklisten er tillitsvalgte i Utdanningsforbundet. Hovedhensikten er at listen skal være til konkret støtte for våre tillitsvalgte i de lokallagene som står midt oppe i prosesser der siktemålet er sammenslåing av kommuner.

Tillitsvalgte på den enkelte arbeidsplass vil også være viktig å nå, da eventuelle endringer på kommunenivå kan få direkte følger for egen arbeidssituasjon. Tillitsvalgte på andre nivåer bør også ha kjennskap til sjekklisten. Listen kan således bidra til at våre tillitsvalgte har en synlig og tydelig tilstedeværelse i arbeidet med kommunereformen. Det vil ikke minst være viktig at innholdet i sjekklisten når ut til de av våre medlemmer som vil være berørt av endringer som følger av kommunesammenslåinger.