Faktaark 2015:04. OECDs gjennomgang av norsk barnehagepolitikk – 2015

I dette faktaarket presenteres resultatene fra OECDs rapport Early Childhood Education and Care Policy Review Norway (2015). Følgende spørsmål fra norske myndigheter dannet grunnlaget for rapporten:

• Hvordan kan vi sikre enda flere barn tilgang til barnehage?

• Hvordan sikre høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager?

• Hvordan sikre styring og organisering tilpasset dagens og fremtidens barnehagesektor?

Et historisk tilbakeblikk

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) startet i 1998 en tematisk gjennomgang av den internasjonale barnehagepolitikken. I den første landrapporten som omhandlet Norge (OECD, 1999) understreket OECD styrken i det norske synet på barn og barndom basert på rammeplanen fra 1996. Samtidig fastslo de at Norge må ta målrettede grep på alle områder knyttet til sektoren. Spesielt gjaldt dette ulikheter i tilgang og finansiering, manglende inkludering og flerkulturell forståelse, styring og organisering og ikke minst bemanning og rekruttering til sektoren. I årene som fulgte ble det utarbeidet nasjonale kartleggingsrapporter også for land utenfor OECD.

Hva viser rapporten?

Rapporten fra 2015 tegner et bilde av en sektor som har utviklet seg mye de siste femten årene. Siden sist har Norge økt tilgjengeligheten betraktelig, samt sikret barn rett til barnehageplass. Imidlertid peker OECD på en rekke områder som krever utbedring. Dette gjelder særlig områdene finansiering, tilsyn og barnehagens personale. Hensikten med undersøkelsene OECD har gjort, er å tilføre Norge kunnskap som skal bidra til å sikre tilgjengelige tilbud gjennom effektiv styring og finansiering, samt å styrke kvaliteten på barnehagetilbudet. Disse to temaene danner de to hovedkapitlene i rapporten. I tillegg inneholder rapporten et innledningskapittel som skisserer den nasjonale konteksten for barnehagetilbudet.

I det følgende vil vi presentere OECDs vurderinger av den norske barnehagesektoren på fem ulike områder: 1) styring og finansiering, 2) tilgjengelighet, 3) barnehagens personale, 4) standarder og regelverk, og 5) tilsyn.

Styring og finansiering

I rapporten blir det trukket frem som positivt at barnehagene er nasjonalt organisert gjennom departement og direktorat, og at barnehagens rammeplan og skolens læreplan er tilpasset og kan ses i sammenheng. Det at ulike interessentgrupper involveres i barnehagepolitiske beslutninger, styrker og forenkler implementeringsarbeid. OECD mener det også er en styrke at kommunene har midler til og ansvaret for å tilpasse barnehagetilbudet til lokale forhold. Den nasjonale politikken er likevel vanskelig å implementere på en likeverdig måte, fordi finansieringen av sektoren er komplisert og skaper utilsiktede insentiver for kommunene.

For å møte de utfordringene sektorene står ovenfor vedrørende styring og finansiering, mener OECD det er nødvendig med økonomiske insentiver og tettere oppfølging. Et eksempel på dette er å øremerke finansiering til styrking av personalet. Videre anbefaler OECD å forenkle finansieringssystemet for private tilbydere, slik at inntektene blir mer forutsigbare.

Tilgjengelighet

Flere tiltak er allerede satt i verk slik at tilbudet om barnehage nå gjelder for flere. OECD trekker frem tre hovedgrep: For det første er det innført en juridisk rett til barnehageplass og en utvidelse av antallet barnehageplasser, for det andre er barnehagetilbudet blitt billigere og for det tredje har foreldres mulighet til å velge ulike typer barnehagetilbud blitt styrket. Likevel er barnehagedeltakelsen blant lavinntektsfamilier, etniske minoriteter og barn i risikosonen fortsatt lavere enn blant andre grupper. Dette har å gjøre med at prisen fortsatt er for høy for enkelte, samt at informasjonen om barnehagetilbudet ikke i tilstrekkelig grad når ut til alle minoritetsspråklige grupper. Videre har Norge innført konkurrerende insentiver (slik som kontantstøtte). Dette mener OECD vanskeliggjør foreldres beslutning om barnehagedeltakelse. For barn som fyller ett år etter hovedopptaket og for de familiene som flytter, er tilgjengeligheten fortsatt begrenset.

OECD anbefaler å gjøre barnehagetilbudet billigere for de med lavest inntekt, og å forbedre den oppsøkende virksomheten rettet mot etniske minoriteter. Videre tilrår de å begrense de utilsiktede konsekvensene som skyldes kontantstøtteordningen.

Barnehagens personale

OECD vektlegger betydningen av barnehagens personale. Det trekkes frem som positivt at det er lagt nasjonale og lokale strategier som har til hensikt å styrke personalet. Videre roses Norge for at den nye rammeplanen for barnehagelærerutdanning er tilpasset rammeplanen for barnehagen og europeiske standarder, og styrker sammenhengen mellom teori og praksis. OECD understreker imidlertid at det har vært en vedvarende mangel på kvalifisert personale i norske barnehager, barnehagelærere i særdeleshet. Dette setter de i sammenheng med utilstrekkelig status, lønn og karrieremuligheter. Disse tre forholdene kan bidra til å gjøre yrket mer attraktivt og å øke den strukturelle kvaliteten på barnehagetilbudet. Det pekes også på at det ikke er en styrer i alle barnehager.

OECD mener det er nødvendig å heve det samlede kompetansenivået i norske barnehager. De anbefaler norske myndigheter å utarbeide en plan med kvantitative mål for hvordan personalets kompetanse skal styrkes. Muligheten for dispensasjon fra kompetansekravet for styrere og pedagogiske ledere bør fases ut. Videre anbefaler OECD å utjevne forskjellen på arbeidsforhold og lønn mellom lærere i skole og barnehage. Det trekkes spesifikt frem at barnehagelærere har behov for tid til planlegging, refleksjon og dokumentasjon. OECD anbefaler at fagmiljøene styrkes som læringsfelleskaper, med bidrag fra eksterne fagmiljøer slik som universiteter og høgskoler. Norske myndigheter anbefales også å tilby kvalifikasjonsmuligheter for de uten høyere utdanning.

Standarder og regelverk

OECD mener det er positivt at det norske barnehagesystemet er sterkt regulert og at det blir tilbudt detaljert veiledning om strukturelle kvalitetsstandarder. Videre får Norge ros for at rammeplanen for barnehager blir tuftet på en bred forståelse av læring og utvikling. Alle strukturelle standarder er imidlertid ikke tilstrekkelige og presise nok. Spesielt gjelder dette bemanningstetthet, pedagognorm og gruppestørrelser. OECD understreker at dette er viktige forutsetninger for barnehagens læringsmiljø og kvaliteten på relasjonene barna inngår i.

OECD anbefaler norske myndigheter å revidere standardene for strukturkvalitet for å sikre høy kvalitet på ansatte–barn-interaksjoner, samt å sette krav for tilsynet med og utviklingen av prosesskvalitet.

Tilsyn

OECD ser enkelte positive trekk ved tilsynet av norske barnehager, slik som nasjonale retningslinjer, en tilsynspraksis som dekker ulike aspekter ved kvalitet, og økt oppmerksomhet på betydningen av å føre tilsyn med prosesskvaliteten. OECD peker likevel på utfordringer på dette området. OECD mener kommunenes dobbeltrolle, som eier og tilsynsfører, kan skape en interessekonflikt som forringer det uavhengige tilsynet. Det blir også vist til en manglende felles forståelse for mål, innretning, omfang og prosedyrer for tilsyn. Tilsynet er heller ikke tilstrekkelig til å vurdere prosesskvalitet og til å fange opp barns trivsel og utvikling.

OECD anbefaler å etablere institusjoner som kan sikre et uavhengig tilsyn av barnehagene. Videre anbefaler de å øke forståelsen for de ulike formålene ved tilsynet og de ulike metoder, prosedyrer og konsekvensene av disse ulike tilsynsformålene. Det er også et behov for å styrke prosedyrene for å føre tilsyn med prosesskvaliteten.

Utdanningsforbundet mener

OECDs Policy Review om norsk barnehagepolitikk anno 2015 tegner et bilde av en sektor som har vært i rivende utvikling siden OECD kom med en tilsvarende rapport i 1999, ikke minst når det gjelder utbyggingen av nye barnehageplasser. Dette betyr at barnehageforliket fra 2003 bidro til å styrke tilgjengeligheten betraktelig, selv om OECD fortsatt påpeker noen muligheter for forbedring. På den andre siden er det et sterkt signal at OECD påpeker en vedvarende mangel på kvalifisert personale i norske barnehager. På dette området er tilstanden relativt lik situasjonen i 1999.

Utdanningsforbundet mener rapporten gir et signal om at de politiske partiene igjen må gå sammen om et forlik for å styrke den norske barnehagesektoren. Denne gangen med tanke på kvalitet. Et slikt forlik bør omhandle strukturelle forhold som styrkede reguleringer for grunnbemanning og andel barnehagelærere, i tråd med Øie-utvalgets anbefalinger:

• Pedagognormen må utvides slik at minimumskravet blir én barnehagelærer per 12 barn over tre år, og én barnehagelærer per seks barn under tre år.

• Bemanningsnormen må lovreguleres slik at minimumskravet blir én ansatt per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år.

• Kravet om én styrer med barnehagelærerutdanning i hver barnehage må tydeliggjøres og håndheves.

Utdanningsforbundet mener videre det er behov for at tilsynsmyndigheten flyttes fra kommunen til fylkesmannen, og at det kommer på plass et nytt finansieringssystem basert på tydelige kvalitetskrav.