Temanotat 3/2013: Utdanning og utvikling (pdf)

Utdanning og utvikling – et sammendrag

Utdanning blir ofte sett på som grunnlaget for samfunnsutviklingen. Vårt eget land hadde neppe vært et av verdens beste land å bo i hadde det ikke vært for satsingen på skolen. Alle barns rett – og plikt – til gratis grunnutdanning, fellesskolen og Statens lånekasse for utdanning, er viktige politiske virkemidler.

FN definerer utdanning som en menneskerett, UNESCO-kommisjonen ledet av Jacques Delors fremhevet at utdanningens fundament er å lære å leve sammen, lære å vite, lære å handle og å lære å være. Education International sier at utdanning av god kvalitet bidrar til individuell og samfunnsmessig utvikling. Utvikling kan ha en snever økonomisk definisjon, men også en utvidet definisjon. FNs utviklingsprogram setter mennesket i sentrum for utviklingen. Ulikhet innenfor stater er et økende problem og har blitt mer diskutert i utviklingspolitikken den senere tid.

Temanotatet viser at man kan se en sammenheng mellom utdanning og økonomisk utvikling både på individuelt og nasjonalt nivå. Studier viser at gjennomført utdanning fører til økt inntekt, i gjennomsnitt 10 prosentpoeng for hvert studieår. Land med en høyt utdannet befolkning har også et høyere gjennomsnittlig BNP. Utdanning fører til bedre helse i befolkningen, først og fremst lengre levetid. I Norge vil en 30 år gammel ufaglært mann leve seks år kortere enn en med høyere utdanning. Det er også sammenheng mellom kvinners utdanningsnivå og deres barns helse. Bistand til utdanning har ført til at flere barn får skolegang, 89 prosent av alle barn i utviklingsland begynner nå på skolen. Samtidig har det vist seg at læringsutbyttet i mange tilfeller er dårlig. En av årsakene til dette er mangel på kvalifiserte lærere. Utdanning er ikke politisk nøytral – demokratiske prosesser læres også i skolen. Hvordan demokrati og utdanning henger sammen er ikke klart, men det ser ut til at en utdannet befolkning i større grad forhindrer udemokratiske regimer fra å komme til, og beholde makten.

Det foregår en endring – fra bistand til utviklingspolitikk. Bistand handler i hovedsak om å finansiere en aktivitet i det landet man ønsker å hjelpe, mens utviklingspolitikk tar sikte på politiske endringer, også i Norge. Bistand er altså bare ett av flere virkemidler. Bistand er ikke en varig løsning på behovet for utdanning. Andre politiske virkemidler må til, som for eksempel å øke et lands inntekt via skatt. Rike selskaper unndrar om lag 160 milliarder dollar i skatt fra fattige land, mens den årlige globale bistanden er på vel 130 milliarder.

Hittil i 2013 har det vært et økt fokus på, og debatt om bistand og utviklingspolitikk. Det er grunn til å anta at overgangen fra bistands- til utviklingspolitikk ligger fast, men det gjenstår å se hvorvidt politikere velger å bruke alle politiske virkemidler helt ut.

1. Innledning

Education is the most powerful weapon which you can use to change the world. (Nelson Mandela)

Flere enn Nelson Mandela mener at utdanning henger sammen med endring og utvikling. Eksemplene er mange. Av enkeltpersoner kan nevnes den kjente pedagogen Paulo Freire, som utarbeidet det han kalte de undertryktes pedagogikk, hvor utdanning for frigjøring er sentralt. På organisasjonsnivå kan vi nevne Verdensbanken, som har en egen webside om utdanning for global utvikling, og UNESCO, som blant annet har arbeidet med utdanning for bærekraftig utvikling.

Utdanning blir sett på som et grunnlag for å nå utvikling, og er samtidig et eget utviklingsmål. Det er flere spørsmål som er viktige å stille seg når man skal se nærmere på forholdet mellom utdanning og utvikling. Hva skal utdanning være? Hva er utvikling? Bidrar utdanning til utvikling? Hvordan bidrar utdanning til utvikling? Er det slik at utvikling fører til økt utdanning? På hvilket nivå ønsker vi å se utvikling; på individ-, nasjonalt- eller globalt nivå, eller – med dagens økte forskjeller innad i land – kanskje innenfor regioner?

Dette temanotatet vil berøre disse punktene. Vi vil først se på hva utdanningen skal være. Videre vil vi diskutere begrepet utvikling, for så å forsøke å gi et lite overblikk på om – og i tilfelle hvordan – utdanningen har påvirket utviklingen. Avslutningsvis vil vi kort komme inn på endringer i den norske utviklingspolitikken, og spesielt se på forholdet mellom utdanning og utvikling.

1.1 Generelt om utvalg og metode

Temanotatet vil presentere noen tall og fakta om hvordan utdanning påvirker utvikling. Dette er en presentasjon av noen forskningsresultater. Temanotatet har ikke som formål å være uttømmende, hverken med hensyn til den litteraturen eller de forskningsresultater som finnes, eller om årsaks­sammenhengene. I svært få tilfeller vil det være klare sammenhenger mellom utdanning og utvikling. Andre faktorer som for eksempel helse, infrastruktur og statlige institusjoner virker også inn på utviklingen av et land.

Måling av hvordan utdanningen påvirker utvikling innebærer et langt tidsperspektiv. Resultatene av å investere i utdanning vil først komme mange år senere. I dette temanotatet tar vi for oss enkelte utvalgte indikatorer på utvikling, ikke den brede forståelsen av begrepet.

2. Hva skal utdanning være?

Jacques Delors og UNESCO-kommisjonen om utdanning for det 21. århundre som han ledet, framhevet i 1996 at utdanningens fundament er å lære å leve sammen, lære å vite, lære å handle, og lære å være. Ikke helt ulike pilarer finner man i den generelle delen av den norske læreplanen, som fokuserer på det skapende mennesket, det arbeidende mennesket, det allmenndannede mennesket, det samarbeidende mennesket og det miljøbevisste mennesket.

Formålet med utdanning, slik det ble framstilt på FNs verdenskongress om utdanning for alle (Education for All) i 1990 i Jomtien i Thailand, er:

1. Every person – child, youth and adult – shall be able to benefit from educational opportunities designed to meet their basic learning needs.

Utdanning for alle-målene innebærer både grunnleggende lese-, skrive-, regneferdigheter samt evnen til problemløsning, i tillegg til blant annet basisferdigheter for overlevelse, individets mulighet til å nå sitt potensiale, bedret livskvalitet og evnen til å lære videre.

Vedtaket på Utdanningsforbundets landsmøte i 2009 (Utdanningsforbundet 2010, s. 9) i saken «Morgendagens barnehage og skole» slår fast at:

Utdanning har verdi i seg selv og gir alle barn, unge og voksne mulighet for deltakelse i samfunnslivet.

Education International, som organiserer flere enn 30 millioner lærere og ansatte i skolen, sier (Education International 2011 b, s. 4):

Utdanning av høy kvalitet gir næring til menneskers talent og kreativitet, og bidrar dermed til personlig og yrkesmessig utvikling for den enkelte, og til sosial, kulturell, økonomisk, politisk og miljømessig utvikling av samfunnet som helhet. Den fremmer fred, demokrati, kreativitet, solidaritet, inkludering, miljøengasjement og internasjonal og mellomkulturell forståelse.

Utdanning blir med andre ord sett på både som et grunnlag for individu ell og samfunnsmessig utvikling, samtidig som det grunnleggende sett er en rettighet.

3. Hva er utvikling?

Begrepet «utvikling» endrer seg over tid og ut fra hvor på kloden du befinner deg, det kan forstås ulikt fra samfunn til samfunn og fra individ til individ. Når vi ønsker å se nærmere på hvordan utdanning påvirker utviklingen, er det derfor viktig å se nærmere på begrepet utvikling.

3.1 Det økonomiske utviklingsperspektivet

Utvikling har ofte blitt knyttet til økonomisk vekst, gjerne målt i bruttonasjonalprodukt (BNP). BNP er en indikator for den samlede verdiskapningen i et land, og gir samtidig uttrykk for opptjent bruttoinntekt fra innenlandsproduksjonen. BNP per innbygger kan sees på som et velstandsnivå for den gjennomsnittlige innbygger.

Figur 1: BNP per innbygger i US-dollar. Estimat for 2011

Kilde: CIA – The World Factbook

Som figuren viser, er det stor ulikhet i velstandsnivået for den enkelte innbygger målt i BNP. De europeiske landene ligger høyt sammenliknet med landene i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Den naturlige slutningen er at disse landene ikke er utviklet i samme grad som de europeiske.

BNP som et mål for utvikling er imidlertid blitt kritisert fra mange hold. Den ensidige fokuseringen på økonomi som utviklingsmål på nasjonalt nivå tar ikke hensyn til andre faktorer, som for eksempel levealder, utdanning eller inntektsfordeling innad i landet.

3.2 Et utvidet utviklingsperspektiv

Etter sigende uttalte den fjerde dragekonge og enehersker Jigme Singye Wangchuck fra Bhutan følgende i 1972: «I Bhutan bryr vi oss ikke bare om bruttonasjonalprodukt. Vi bryr oss om bruttonasjonallykke» (Dagsavisen 20.10.2012, s. 36). Bruttonasjonallykke er en kvalitativ tilnærming hvor man ønsker å se på hvor subjektivt tilfreds befolkningen er innenfor følgende områder: psykisk velvære, tidsbruk, hvor vitalt felleskapet er, kulturelt mangfold, økologisk motstandsdyktighet (elastisitet), levestandard, helse, utdanning og godt styresett. Bhutan har gjennomført to nasjonale undersøkelser for å måle bruttonasjonallykken. Det har blitt antydet at flere har tatt etter Bhutans forsøk på å finne alternativer til økonomisk vekst som mål på velstand.

Ett eksempel er FN. FNs utviklingsprogram (UNDP) har gitt ut serien Human Development Index siden 1990. Formålet er å sette mennesker i sentrum for utviklingsmålene. Den første rapporten stadfestet at: «People are the real wealth of a nation» (HDR 1990, s. 9). Utvikling defineres bredere enn etter økonomiske termer, og innebærer blant annet individets muligheter til å velge.

FNs definisjon av utvikling har endret seg gjennom årene fra rapport til rapport, men fellestrekket er indikatorer på helse, utdanning og levestandard (HDRP 2010/11, s. 14). Her blir med andre ord utdanning en del av utviklingsbegrepet.

Figur 2: Rangering av landene ut fra helse, utdanning og levestandardsindikatorer for 187 land

Kilde: UNDP Human Development Report 2011.

Figur 2 viser landenes utvikling, hvor 1 er best og 187 dårligst. Fordi det er få land som er med i utvalget, er sammenlikningsgrunnlaget dårlig, men ut fra BNP vist i figur 1, kunne vi forventet at for eksempel Indonesia og Sri Lanka hadde ligget nærmere hverandre, mens Indonesia og Nicaragua var lengre fra hverandre. Hvilken definisjon på utvikling som legges til grunn er ikke likegyldig.

Også OECD lanserte i 2011 et forsøk på å måle utvikling ut fra et bredere perspektiv enn det økonomiske gjennom sin «better life index». Målingen er en anerkjennelse av at BNP ikke er tilstrekkelig for å måle de faktorene som påvirker folks liv, som sikkerhet, fritid, fordeling av inntekt og miljø. OECD ønsker å vurdere om livet slik det oppleves blir bedre, og hva som er nøkkelingrediensene i et bedre liv. OECD har identifisert 11 hovedområder som er viktige for livskvalitet. Disse er bolig, inntekt, arbeid, lokalt nettverk, utdanning, miljø, styring og deltakelse, helse, tilfredshet med livet, personlig trygghet og balansen mellom arbeid og fritid. Hvert område har tre spesifikke indikatorer. Indikatorene på utdanning er oppnådd utdanningsnivå, antall år i utdanningen, og elevenes kunnskap (i OECDs indeks, definert som rangering på PISA). Finland, Japan og Sverige er i toppen på OECDs utdanningsindikator, med Norge på 16. plass. Ingen land blir rangert som det aggregerte «beste» på hver indikator, men man vil kunne gå inn og se hvordan det enkelte land ligger i forhold til andre land når det gjelder for eksempel oppnådd utdanning. Med andre ord kan et land, ut fra de ulike indikatorene, komme godt ut av ett utviklingsmål og dårlig ut av et annet.

3.3 Utvikling og fordeling

Hovedandelen av verdens fattige befinner seg ikke lenger i såkalte lavinntektsland, men i mellominntektsland. Dette får konsekvenser både for hvordan man ser på fordelingen mellom rike og fattige land, men også for hvordan man definerer utvikling. Er et land utviklet fordi det ikke lenger befinner seg i gruppen lavinntektsland, eller må man se på de strukturer innenfor et land som sørger for fordeling slik at store deler av befolkningen kan ta del i landets velferd? Gini-koeffisienten måler fordelingen mellom individer eller hushold i et land. Hvis Gini-koeffisienten er 0, innebærer det en perfekt inntektsfordeling, mens 100 tilsvarer perfekt ulikhet, det vil si at én person har all inntekt i landet. Økonomisk fordeling er en måte å måle forskjeller mellom rike og fattige innad i et land.

Figur 3: Gini-koeffisienten i utvalgte land

                Kilde: Wikipedia (CIA – The World Factbook).

Figuren viser at Latin-Amerika og Afrika sør for Sahara er de regionene i verden med størst ulikhet. Regionene hadde en gjennomsnittlig Gini-koeffisient på over 0,45 årlig i perioden 1990–2005. I den vestlige verden lå Gini-koeffisienten i samme periode på under 0,34. (Meld. St. 25 [2012–2013],
s. 70.)

Figur 4: Gini-koeffisienten i utvalgte land

Kilde: CIA – The World Factbook

Av figur 4, som viser de samme landene som figur 1 og 2, kommer det fram at ulikheten innad i de rike landene er mindre enn i de fattige. Dette gjenspeiles globalt. Generelt sett er det en skjevere inntektsfordeling i land med lav BNP enn i land med høy.

Gjennom Gini-koeffisienten er man tilbake på et økonomisk mål for utvikling. Samtidig er Gini-koeffisienten en kritikk mot BNP, da sistnevnte ikke tar hensyn til variasjonene og fordelingene innad i landene. Økende skjevfordeling er en global trend.

3.4 Utvikling av utviklingsbegrepet og noen innvendinger

I den senere tid har man utarbeidet og inkludert flere politiske indikatorer for utvikling. I FNs Human Development Report for 2010 kvantifiserer man indikatoren «empowerment» (selvstendighet) med for eksempel politisk frihet og demokrati, demokratisk desentralisering og politisk engasjement.

Alle utviklingsmål har fordeler og ulemper, og blir brukt i ulike sammenhenger. Faglitteraturen på utvikling er stor. At utvikling ikke er et entydig begrep, og at utdanning i flere sammenheng er en del av begrepet, gjør det vanskeligere å isolere om, og hvordan, utdanningen påvirker utviklingen.

Videre er det generelt vanskelig å måle utvikling. Skal man for eksempel måle fattigdomsreduksjon, må man definere begrepet fattigdom. Her finnes det ingen entydig definisjon, og de definisjoner som finnes blir både diskutert og kritisert. Det statistiske datagrunnlaget er i svært mange land – og særlig i såkalte lavinntektsland – svært mangelfullt og usikkert. For å gi ett eksempel på hvor enkel en målsetting kan virke, men hvor vanskelig det i realiteten er. FNs tusenårsmål nr. 3 er å fremme likestilling og styrke kvinners stilling. En av indikatorene for dette tusenårsmålet er andelen jenter i forhold til andelen gutter i grunnskolen. Denne indikatoren kritiseres blant annet fordi skolestart og fullføring av utdannelsen er en bedre indikator enn forholdstallet som blir målt her. Videre at forholdstallet mellom jenter og gutter er et beskrivende mål. Målet sier ikke noe om forholdet mellom jenter og gutter på et gitt skolenivå i forhold til andelen jenter og gutter i aldersgruppen. Med andre ord, hvis det er 110 jenter og 100 gutter som skal begynne på skolen, vil man oppnå likhet mellom kjønnene selv om 10 jenter ikke begynner på skolen. Hva som måles og hvordan det måles, er derfor ofte svært usikkert i forhold til både utdanning og utvikling.

Vi skylder å understreke at utviklingsmålene som er presentert i dette notatet kun er eksempler på utviklingsmål. Innholdet i målene endrer seg også over tid, som vi har sett. I det følgende vil vi ikke bruke én definisjon av begrepet utvikling, men heller forsøke å sette begrepet i relasjon til hva utdanningen skal være. Når hverken utvikling og utdanning er entydige begreper, faglitteraturen er enorm og metodene usikre, må den følgende presentasjonen leses som en introduksjon til sammenhenger.

4. Utdanning og utvikling

Vi har sett at utdanning som bidrag til utvikling avhenger av hva man mener utdanningen skal være og hvordan man definerer utvikling. Vi vil forsøke å belyse tre koblinger mellom utdanning og utvikling. Utdanning for økonomisk utvikling og arbeidsmarkedet, utdanning for å være/overleve og utdanning for å leve sammen.

4.1 Utdanning for økonomisk utvikling og arbeidsmarkedet

It used to be that natural resources, a big labour force and a dose of inspiration was all that was required for countries to succeed, economically. But not anymore. In the 21st century, our future prosperity will depend on building a Britain where people are given the opportunity and encouragement to develop their skills and abilities to the maximum and then given the support to rise as far as their talents will take them. (John Denham, minister for innovasjon, universiteter og ferdigheter.) (World Class Skills, s. 3)

Hanushek og Woessmann (2010) sier at det i den økonomiske litteraturen kan defineres tre mekanismer som fører til at utdanning påvirker økonomisk vekst. For det første kan utdanning øke arbeidsstyrkens kunnskap og ferdigheter, såkalt «human kapital», noe som kan medføre økt produktivitet og dermed gi økt utbytte. For det andre øker utdanning befolkningens innovative kapasitet, noe som medfører ny kunnskap, ny teknologi, nye prosesser og produkter. Og for det tredje danner utdanning grunnlaget for spredning og overføring av kunnskap for å forstå og ta i bruk ny informasjon og teknologi.

For å kunne måle sammenhengen mellom utdanning og økonomisk vekst har man sett på antall gjennomførte skoleår opp mot nasjonens BNP per innbygger. Ett av funnene er at fra 1960 til 1996 var grunnskoleutdanning den enkeltfaktoren som mest stabilt påvirker vekst i BNP (ibid).

Også på individnivå lønner utdanning seg økonomisk. Studier viser at lengre utdanning medfører økt personlig inntekt, i gjennomsnitt får man en inntektsøkning på 10 prosent for hvert års studie (Psacharopoulos og Patrinos 2004).

Tabell 1: Individuelt utbytte av investering i utdanning, etter nivå og region. Prosent.

* Ekskl. medlemslandene i OECD

Kilde: Psacharopoulos og Patrinos, 2004.

Tabell 1 viser at utdanningen i større grad gir økt inntekt for personer i lavinntektsland enn høyinntektsland, og høyere uttelling for de som tar utdanning på grunnskolenivå enn på høyskolenivå. Unntaket her er personer i Europa, Midtøsten og Nord Afrika.

Det viser seg også at kvinner oftere enn menn bedrer sin økonomi gjennom økt utdanning. Men selv om kvinners inntekt stiger mer med utdanning enn det menns gjør, er det ikke likegyldig hvilket nivå utdanningen er på. I utviklingsland er kvinners utbytte i form av økt inntekt lavere enn menns for grunnskoleutdanning, men til gjengjeld høyere for videregående utdanning. Siden 1990 har det vært en økning i andelen jenter som begynner på skolen. Dette er viktig, fordi når jenter først begynner på skolen, er det sannsynlig at de i like stor grad som gutter går videre på skolen, og dermed får en økt inntekt. Det er imidlertid mange barn generelt sett som faller utenfor i overgangen mellom grunn- og ungdomsskolen og i videregående opplæring, spesielt i lavinntektsland.

Både sammenhengen mellom antall år på skolen og BNP, og sammenhengen mellom BNP og personlig inntekt, er kritisert. For det første fordi man mener kunnskap ikke kan måles ut fra antall år på skolen. For å måle kunnskapsnivået må man også ta hensyn til det skolesystemet utdanningen foregår innenfor. I tillegg tar den lineære sammenhengen mellom skole og økonomi ikke hensyn til den kunnskapen som erverves utenfor skolesystemet (Hanushek og Woessmann, 2010). For det andre blir sammenhengen kritisert med hensyn til utvalg og metode. Eksempelvis er arbeidstakere utenfor den offisielle økonomien ikke inkludert i undersøkelsene, noe som fører til store skjevheter i land med en høy andel arbeidsplasser i den svarte økonomien eller selvbergingshushold. Økonomiske institusjoners rolle og hvordan økonomien i et land er organisert, er viktige faktorer som påvirker BNP (Psacharopoulos og Patrinos, 2004).

Den senere tid har man også sett på kvaliteten i utdanningen og økonomisk vekst. Kvalitet i utdanningen, i dette tilfellet uttrykt ved elevers kognitive ferdigheter, viser seg å være langt viktigere enn antall år på skolen (Hanushek og Woesmann 2010). Forholdet mellom antall år på skolen og økonomisk vekst er tilnærmet lik null. De har regnet seg fram til at i perioden fra 1960 til 2000 er det i land hvor testresultater overstiger et standardavvik på 1, målt ut fra PISA-tester i alle OECD land, er gjennomsnittlig årlig vekst i BNP per innbygger to prosent høyere enn land som har et standardavvik på mindre enn 1. Ferdigheter ervervet på skolen, hjemme eller på andre måter, inkluderes i vekstanalysen.

På den andre siden kan det være at land med et høyt inntektsgrunnlag i utgangspunktet har en velutdannet befolkning. I land med høy inntekt er gjennomsnittlig normal skolegang mellom 17 og 21 år, mens høyeste oppnådde utdanning i lavinntektsland er mellom 8 og 12 år (UNESCO, 2012, s. 13). Å være født inn i fattigdom er en av de største hindringene for skolegang.

Utviklingen i arbeidsmarkedet har ført til at man trenger flere kvalifiserte arbeidstakere enn tidligere. Dette gjør seg gjeldende over hele verden. Nye arbeidsplasser blir ikke lenger skapt i jordbruket, men i sekundær- og tertiærnæringene. Dette vil mest sannsynlig også gjelde i framtiden. Hægeland og Skogstrøm fremhever som et av sine hovedfunn at:

«Teorier for økonomisk vekst klargjør at velstandsvekst på lang sikt bare kan komme gjennom teknologiske endringer. Nyere teorier peker også på at utdannet arbeidskraft har en nøkkelrolle når det gjelder utvikling og implementering av ny teknologi. Empiriske studier gir klar støtte til disse konklusjonene.» (Hægeland og Skogstrøm 2007, s. 2 )

Lee og Kim har på sin side undersøkt hvilke utdanninger som fører til økonomisk vekst, også ut fra et skille mellom lav- og høyinntektsland (Lee og Kim 2009, s. 20):

First the identification and confirmation of the growt impact of new policy variables such as techonology and tertiary edcuation (…). Second, the general finding that while secondary education and political institutions turn out to be important for lower income countires, the policies facilitation techonolgy development and higher education seems to be more efficive in generating growth for upper middle and high income countries than for lower income contries.

ILO, FNs særorganisasjon for arbeidslivet, anslår at det er 27 millioner flere arbeidsledige nå enn da resesjonen startet i 2007. I løpet av 2013 regner ILO med at man vil nå over 200 millioner arbeids­ledige. Personer med høyere utdanning har i mindre grad vært utsatt for arbeidsledighet enn personer med lav utdanning. I OECD-landene i snitt har arbeidsledigheten for de med grunnskoleutdanning økt fra 8,8 prosent i 2008 til 12,5 prosent i 2010. For de med videregående opplæring gikk arbeids­ledigheten fra 4,9 til 7,6 prosent, mens den gikk fra 3,3 til 4,7 prosent for de med høyere utdanning (ILO, 2012a).

Høyere utdanningsnivå og kvalitativt god utdanning og opplæring er kritisk når det gjelder å få et anstendig arbeid, spesielt i utviklingsland hvor andelen arbeidsplasser innenfor den hvite delen av økonomien er lavere. I mange latin-amerikanske land er arbeidsledigheten høyest for de med ungdoms- og videregående skole, mens de med grunnskole og høyere utdanning har en bedre tilknytning til arbeidsmarkedet (ILO, 2012b, s. 30). Med andre ord: utdanning garanterer ikke at man får en anstendig jobb, men det er vanskelig å få en anstendig jobb uten utdanning.

Det har også vært en økning i inntektsforskjellene mellom gruppene. Kvinner med høyere utdanning tjente 54 prosent mer enn sine medsøstre med videregående skole i 2008. I 2010 var forskjellen økt til 59 prosent. Tilsvarende tall for menn er fra 58 prosent til 67 prosent (OECD 2012). Kvinners mulighet til høyere utdanning samsvarer med et lands bruttonasjonalprodukt; jo høyere BNP, jo mer sannsynlig er det at kvinner får høyere utdanning (UNESCO 2012).

Spørsmålet man kan stille seg er: fører utdanning til økonomisk vekst, eller økonomisk vekst til utdanning, og videre: hvordan henger årsakene i hop – for nasjonen og for individet? Det ser ut til at land som har en befolkning med høy utdanning har hatt økonomisk vekst, og land med høy økonomisk inntekt har hatt en befolkning med høy utdanning.

OECD (2012) viser til at utdanning lønner seg for det offentlige. Hvis man sammenlikner de offentlige utgiftene til utdanning med inntekter, er den offentlige avkastningen på mellom 3,8 og 7,2 prosent. Tilknytning til arbeidsmarkedet er viktig med hensyn til økonomisk sikkerhet på individnivå. At diskusjonen i noen tilfeller går på hvorvidt det lønner seg å utdanne befolkningen til et grunnskole-, videregående eller høyere utdanningsnivå, vil også kunne sees på i en større global diskusjon om arbeidsdeling. Er det slik at vi bør utdanne enkelte lands befolkning til et arbeidsmarked hvor hovedproduksjonen foregår innenfor arbeidskrevende industri, og andre lands innenfor en mer høyteknologisk? Skal det globale arbeidsmarkedet bestemme hvilken utdanning en befolkning bør ha? Er dette en utvikling man vil være seg bekjent av å fremme? Og, kan man ha en utdanning som ikke tar hensyn til arbeidsmarkedets behov?

4.2 Utdanning for å være og overleve

«Whatever the cost of our libraries, the price is cheap compared to that of an ignorant nation». (Walter Cronkite)

Utdanning har hatt helsemessig effekt i Norge. Den generelle hevingen av utdanningsnivået i etterkrigstiden har ført til bedre helse i befolkningen, først og fremst med hensyn til levealder, men også med en bedret kontroll med somatiske lidelser (Elstad, 2008 s. 128). Personer i Norge med høyere utdanning røyker mindre, og trener mer, men har også et større alkoholforbruk sammenliknet med lavt utdannede.

Data viser at mødres utdanningsnivå påvirker barnedødeligheten. “In all countries with relevant data, child mortality rates are highest in households where the education of the mother is lowest” (WHO, 2009, s. 11). Figuren nedenfor viser et eksempel fra tre afrikanske land. I alle landene synker dødeligheten for barn under fem år i takt med mødrenes utdanningsnivå.

Figur 5: Barnedødelighet for barn under fem år ut fra mødres utdanningsnivå

Kilde: W. Lutz, 2009 a, s. 3034

I figuren indikerer rød søyle at mødrene ikke har utdanning, gul søyle indikerer grunnskoleutdanning, og blå søyle indikerer utdanning på ungdomstrinn/ videregående opplæring eller høyere utdanning (W. Lutz, 2009 a, s. 3034). I alle land er det en nedgang i barnedødeligheten ut fra mødres utdanningsnivå, figuren viser også at denne er markant når mødrene har ungdoms- eller videregående skole.

Ungdomsgraviditet viser seg mer vanlig i fattige og rurale områder. Antall graviditeter går ned parallelt med lengden på jenters skolegang. Tidlig graviditet og fødsel er en større risikofaktor for unge kvinner mellom 15–19 år enn for eldre. En senere graviditet medfører en helsegevinst for jenter. Av alle dødsfall relatert til reproduksjon utgjør unge jenter 15 prosent.

Undersøkelser viser også hvordan jenters utdanning får positive følger etter at de gifter seg og får barn, gjennom bedret helse og hygiene, mer ressurser til barnas utdanning, bedret ernæring til barna, færre barn, bedre familieøkonomi og bedret status for kvinnene selv innad i familien. (Lloyd og Young, 2009).

OECDs publikasjon Education at a Glance (2012) peker på at det er en klar og sterk sammenheng mellom utdanning og økt levealder, og at effekten er sterkere for menn enn for kvinner. Hvis man ser på gjenstående leveår i Norge hos 30 år gamle ufaglærte personer og personer med høyere utdanning, vil menn med høye utdanning leve 6 år lengre og kvinner 3,5 år lengre enn ufaglærte.

Worm Hansen har sett på hvorvidt det er helse som fører til en mer velutdannet befolkning. Han sier at et sunnere land med en befolkning som lever lengre også går lengre på skolen, og dermed får en mer velutdannet arbeidsstyrke (Casper Worm Hansen, 2011, s. 10).

Også her kan en se tendenser til en diskusjon om høna eller egget. Fører utdanning til bedre helse, eller fører bedre helse til mer utdanning? Vi ser at utdanning kan ha en helsemessig effekt både i rike og fattige land, og at utdanning i seg selv kan bidra til helsemessig gevinst på områder man kanskje ikke i utgangspunktet blir undervist i. Veenstra og Slagsvold (2009) peker på følgende når de skal forklare hvorfor utdanning fører til bedre helse:

(…) utdanning [kan] bidra til at man er mer mottakelig for helseopplysninger og bruk av helsetjenester. I dette lys kan utdanning være en form for kunnskapsmessig kapital ved at det styrker kompetansen og evnen til å tilegne seg kunnskap.

4.3 Utdanning for å leve sammen

«I en verden som prioriterer forsvar foran utdanning, sitter vi igjen med smarte bomber og dumme unger.» (Anne-Kat Hærland)

Utdanning er en politisk, og ikke verdinøytral opplæring. Den generelle delen av den norske læreplanen inneholder overskrifter som: Det meningssøkjande-, skapande-, arbeidande-, allmendanna-, samarbeidande-, miljømedvitne- og integrerte mennesket. Demokratiske rettigheter og plikter er ofte en del av pensum, og barn blir på sin side lært opp til hva som er viktige prinsipper i et demokrati.

De teoretiske argumentene som relaterer utdanning til demokrati er flere. På det individuelle nivå ser man på utdanning som en forutsetning for politisk deltakelse, for eksempel gjennom høyere valgdeltakelse, spesielt blant yngre mennesker. I Norge har unge voksne (25–34 år) med høyere utdanning om lag 27 prosentpoeng høyere valgdeltakelse enn de som kun har grunnskoleutdanning. Dette ligger tett opp til gjennomsnittlige forskjeller i OECD (2012).

Lutz m.fl. (2009 b) ser i sin studie av 115 land på om det er en sammenheng mellom antall år på skolen og demokrati. Demokrativariabelen er Freedom Houses indeks for sivile og politiske rettigheter, som er en relativt bredt anlagt variabel. Variabelen inkluderer for eksempel deltakelse i politiske prosesser som valg, medlemskap i politiske partier og at man kan velge personer som er ansvarlige overfor sine velgere. Sivile rettigheter er for eksempel frihet til å organisere seg, ytringsfrihet og religionsfrihet.

Figur 6: Gjennomsnittlige antall år på skolen versus demokratiindeks

Kilde: Lutz, W. m.fl. 2009 b

Tross spredningen, viser figuren en klar tendens til at lengden på en befolknings utdanning fører til et mer demokratisk samfunn.

Glaeser m.fl. (2006) sier at det er en sammenheng mellom utdanning og demokrati, men at årsaken til denne sammenhengen ikke er klar. Deres hovedargument er at en godt utdannet befolkning i større grad forhindrer kupp enn en dårlig utdannet befolkning. Altså ikke at utdanning fører til demokrati, men at utdanning forhindrer udemokratiske regimer fra å komme til og beholde makten.

Harber og Mncube (2012) påpeker at demokrati er ferskvare, demokrati kan skapes og læres, men det kan også mistes og glemmes. Skolens undervisning må med andre ord konstant bidra til utviklingen av en demokratisk politisk kultur. Eksempler på at høyt utdannede grupper av mennesker støtter autoritære regimer eller terrorisme er flere. Dette skjedde ved folkemordet i Rwanda. Undersøkelser gjort på Vestbredden og Gaza viser at høyt udannede i høyere grad støtter væpnede angrep på Israel enn fredelig sameksistens (Harber og Mncube, 2012, s.48).

Institutt for fredsforskning (PRIO) har foretatt en gjennomgang av forskningslitteratur som ser på hvordan utdanning påvirker fred. Ut fra de tretti studiene de har vurdert har de følgende fire konklusjoner: 1) Land med en høyere gjennomsnittlig utdanning har lavere risiko for krig og væpnet konflikt, 2) rask vekst i andelen som tar høyere utdanning medfører ingen risiko for økt konflikt (konklusjonen baserer seg på bare tre studier), 3) systematisk forskjell i tilgang til utdanning mellom etniske, religiøse og regionale grupper har tendenser til å påvirke konfliktnivået, mens forskjeller mellom individer ikke gjør det, og 4) da det er vanskelig å finne systematisk oversikt over hva det blir undervist om i skolen, kan man ikke si at innholdet i undervisningen har noen betydning for konfliktnivået. At det i tillegg finnes grunner for å hevde at personer med lav utdanning i større grad rekrutteres til krig, gjør at PRIO konkluderer med at utdanning påvirker fred. (Østby og Urdahl, 2011).

4.4 Oppsummering

Hvorvidt utdanning og utvikling har en tilnærmet lineær sammenheng, kommer an på definisjonene som legges til grunn. Det kan se ut til at den lineære sammenhengen er større om man ser på utdanning som et redskap for økonomisk utvikling. Årsaken kan være at økonomisk utvikling er et enklere innholdsmessig begrep enn for eksempel demokratisk utvikling. Videre kan det være at utviklings­begrepet over tid har endret seg og at økonomisk utvikling er det begrepet som har versert lengst, kanskje er enklest og også blitt mest debattert og forsket på. Gjennomgangen i temanotatet har vist at det er sammenheng og at utdanning både påvirker og danner grunnlag for utvikling.

5. Norsk utviklingspolitikk

«Målet med den norske utviklingspolitikken er fattigdomsreduksjon og fremme av menneskerettigheter» (St.meld. nr. 13 [2008–2009] s. 10.)

Norsk utviklingspolitikk i etterkrigstiden har grovt sett hatt to tradisjoner. Forenklet sagt har man en kristen tradisjon som tar utgangspunkt i ideen om nestekjærlighet og den moralske, etiske og religiøse plikten til å hjelpe andre. Den andre tradisjonen tar utgangspunkt i arbeiderbevegelsens solidaritets­tankegang om opplyst egeninteresse: for å hjelpe deg selv må du hjelpe andre.

En tredje trend har i det siste kommet til syne. Den baserer seg på anerkjennelsen av at vi lever i en verden med globale fellesgoder. Klima, krig og konflikt er stikkord. Konklusjonen er en forståelse av at vi har interesse av å utarbeide en tverrfaglig politikk som bidrar til forbedringer og fordeling av fellesgodene. Endringene i utviklingspolitikken bygger til en viss grad på hverandre og lever side ved side.

Fra Hilde Frafjord Johnsen var utviklingsminister (1997–2000 og 2001–2005), har det skjedd et skifte i norsk utviklingspolitikk. Symbolsk, men viktig er det at Frafjord Johnsen gikk fra å være bistandsminister til utviklingsminister. Utviklingspolitikken har i større grad blitt en del av norsk utenrikspolitikk. Dette kommer spesielt fram i Stortingsmelding nr. 13, 2008–2009, som fastslår at

Denne meldingen representerer et skritt videre i en prosess der utviklings- og utenrikspolitikken i større grad fremstår som en helhet.

I 2011 la regjeringen fram sin første «Rapport om samstemt politikk for utvikling», der det heter:

Norsk utviklingssamarbeid skal primært bistå utviklingsland med å styrke og fremme politikk som er avgjørende for deres økonomiske og sosiale utvikling. Øvrig norsk politikk skal primært fremme interesser av betydning for vår egen utvikling. I dette spenningsfeltet vil det være kryssende interesser; tiltak som tjener norske mål kan ha negativ effekt for utviklingsland og omvendt (vår understrekning).

Norsk utviklingspolitikk har til dels utgitt seg for å være nøytral. Med Erik Solheim i ministerstolen ble det en uttalt endring med hensyn til å politisere utviklingspolitikken. Ønsket var å benytte eller å finne Norges komparative fortrinn. I utviklingspolitikken er «olje for utvikling» et av flaggskipene.

I 2012 utga Høyre heftet «Høyres utviklingspolitikk». Høyre følger her linjen, når de skriver at utviklingspolitikk er langt mer enn bistand. Høyre understreker at målsettingen for utviklings­politikken er å bidra til økt demokratisering, realisering av menneskerettighetene og til å få mennesker varig ut av fattigdom. Utdanning – og tilgang til gratis utdanning – er ett av flere virkemidler i denne målsettingen, og settes i sammenheng med fattigdomsreduksjon, økonomisk vekst og utviklingsmål som helse, likestilling og demokratisk deltakelse. Samtidig understreker de at utvikling først og fremst skapes av en sunn nasjonal politikk.

I april i år la utviklingsminister Heikki E. Holmås fram Stortingsmelding 25, 2012–2013, «Dele for å skape – Demokrati, rettferdig fordeling og vekst i utviklingspolitikken». Meldingen tar for seg den globale trenden med økende ulikhet innad i land, og det forhold at 70 prosent av de som lever i ekstrem fattigdom bor i mellominntektsland. Økonomisk vekst har ikke medført jevnere fordeling, og meldingen understreker at politisk vilje må til for å utrydde fattigdommen. I denne meldingen legger regjeringen en noe annen analyse til grunn for utviklingsforståelsen enn tidligere. Meldingen kan sees på som et oppgjør med «trickle down»-teorien, som forfekter at om noen blir rike først så vil resten av befolkningen følge etter. Som en konsekvens fremmes flere forslag som er til dels er kontroversielle, og som man kan anta ikke vil bli videreført ved et eventuelt regjeringsskifte til høsten. Direkte pengeoverføringer, det tette samarbeidet med fagforeningene og innretningen og innblandingen i andre lands skattepolitikk, er eksempler på dette. På den andre siden vil utviklingspolitikken ved et eventuelt regjeringsskifte avhenge av hvilke samarbeidskonstellasjoner en slik regjering vil bestå av.

5.1. Bistand og bistand til utdanning

I den senere tid har bistand blitt diskutert mer enn vanlig i norsk offentlighet. Vi har hatt flere innlegg og kronikker i aviser, samt en storsatsing fra NRKs side med TV-serien «Den gode vilje».

I 1962 utgjorde norsk bistand ni millioner kroner, i 2011 hadde den økt til 27,7 milliarder. Av disse forvaltet Norad om lag 12 prosent. På grunn av den sterke veksten i norsk økonomi har bistands­budsjettet blitt fordoblet på sju år.

En analyse av den norske bistandsstatistikken fra 1960 til 2010 brutt ned på sektorer viser at ti prosent har gått til godt styresett, mens utdanning har fått seks prosent. Norsk støtte til utdanning har økt med nesten 10 milliarder kroner fra 2005 til i dag (Ingdal, 2012, s. 13).

Figur 7: Norsk bistand 1960–2010 fordelt på sektorer

Kilde: Norads bistandsstatistikk www.norad.no, hentet ut 17.08.12 i «Kampen om de fattige» (Ingdal, 2012)

Bistand til utdanning har gitt resultater. Innsatsen som er gjort med hensyn til FNs tusenårsmål på utdanning viser at flere barn går på skolen. I 2009 begynte 89 prosent av alle barn i utviklingsland i grunnskolen, sju prosent flere enn i 1999. Samtidig er det en økende kritikk av FNs tusenårsmål på utdanning. Barn begynner på skolen, men det har vist seg at læringsutbyttet i mange tilfelle er lavt.

Bistand er ingen varig løsning på problemene, ei heller på barns mulighet til å gå på skole. Lavinntektsland bruker i gjennomsnitt 17 prosent av sin totale inntekt på utdanning. Dette hjelper imidlertid lite når vi vet at budsjettene er lave blant annet som følge av skattepolitikken i landene. I Luxemburg går 17 490 USD over statsbudsjettet til hvert skolebarn i året, i Den demokratiske republikken Kongo 10 USD. Hvis Liberia hadde brukt hele sitt BNP på skole ville det resultert i 174 USD til hvert barn (GCE 2013).

I Stortingsmelding 25 (2012–2013), er ikke utdanning viet mye oppmerksomhet. Imidlertid blir det understreket at økt skattegrunnlag og -inngang bør medføre bedrede utdannings- og helsetjenester til befolkningen. Peter S. Gitmark kommenterer i Dagsavisen 15. april i år at Høyre i bistandspolitikken vil: «gjeninnføre utdanning som en eksplisitt hovedprioritet for norsk utviklingspolitikk». Man kan diskutere om den politiske skillelinjen her går mellom de som mener at skattepolitikk er viktig for en langsiktig og bærekraftig utvikling av et lands utdannings­sektor, og de som hevder at utdanningssektoren i et land kan utvikles med multinasjonale og ikke-statlige organisasjoner som pådrivere, eller om man vil si ja takk, begge deler, i en overgangsfase.

5.2 Utdanningsforbundets syn på utdanning og utvikling

Utdanningsforbundets verdier og prinsipper tar utgangspunkt i, og bygger på menneskerettighetene og på de grunnleggende verdiene frihet, likhet og solidaritet. Utdanningsforbundet mener at utdanning er en rettighet og at utdanning innebærer en verdi i seg selv.

Utdanningsforbundet setter også likhetstrekk mellom utdanning og utvikling. Deltakelse i samfunnsliv og yrkesliv samt kulturelle og demokratiske verdier knyttes opp mot utdanningens verdi. Politiske ønskemål som utjevning likeså.

Utdanningsforbundets landsmøtevedtak i 2009 om «Morgendagens barnehage og skole» slår fast (Utdanningsforbundet 2010, s. 7):

En god og inkluderende utdanning er en ubetinget styrke for demokrati, velferd og kultur. Vi har påtatt oss oppgaven med å bidra til at alle barn, unge og voksne får de kunnskaper, ferdigheter og holdninger de trenger for å delta i samfunn og arbeidsliv på en meningsfull måte» og «Barnehage og skole bidrar til å utjevne sosiale forskjeller i samfunnet.

Når Utdanningsforbundet er mindre entydig på hvilke verdier utdanningen har for overlevelse kan det skyldes at dette aspektet i norsk kontekst i liten grad er relevant.

Utdanningsforbundets engasjement spenner ut over de norske grensene. I grunnlagsdokumentet «Verdiar og prinsipp for Utdanningsforbundet», vedtatt på landsmøtet i 2009, slår vi fast at:

«Internasjonalt vil vi samarbeide med andre lærarorganisasjonar og fagforeiningar om spørsmål knytt til utdanning, arbeidsliv og menneskerettar». (Utdanningsforbundet, 2010, s. 3)

«Å sikre barn og unge rett til god og likeverdig utdanning i eit trygt oppvekstmiljø står sentralt i det internasjonale engasjementet vårt. I bilateralt samarbeid med lærarorganisasjonar i andre land skal vi medverke til at retten til utdanning av høg kvalitet blir sjølvsagt over heile verda, og at alle lærarar får gode lønns- og arbeidsvilkår». (Utdanningsforbundet, 2010, s. 4)

Utdanningen knyttes ikke like tett opp mot utvikling i grunnlagsdokumentene vedtatt i 2009. Dette kan ha flere årsaker. Naturlig nok vies de internasjonale perspektivene ikke like stor plass i dokumentene som det nasjonale. En annen viktig forklaring er Utdanningsforbundets grunnsyn om at utdanning er en rettighet, og at man gjennom dette fastslår utdanningens betydning for utvikling.

6. En avrunding

Temanotatet har vist at det kan være en sammenheng mellom utdanning og utvikling på flere områder. Dette selv om man definerer at utdanning har ulike formål eller om utviklingsbegrepet har ulikt innhold. Sammenhengene er komplekse.

UNESCO-kommisjonens begreper om utdanning for å leve, være og å leve sammen, har blitt satt opp mot utvikling av økonomi, helse og demokrati. Utdanning har en positiv innvirkning på alle utviklingsindikatorer. At utdanning også kan ha en positiv innvirkning på hvordan
man løser nye samfunnsutfordringer som miljø og demokratisering, samsvarer med grunnlaget for den nye utviklingspolitikken som har etablert seg den senere tid.

Vi har også forsøkt å sette utdanning og utvikling inn i den politiske konteksten i Norge, og har vist Utdanningsforbundets politikk på området. Slik vi tolker det vil utdanning fortsatt være et område for norsk utviklingspolitikk. Hvorvidt utdanning vil være et eget utviklingsmål eller bli forstått som grunnlag for andre utviklingsmål avhenger av hvilken regjering vi får, og eventuelt forhandlingene partiene imellom etter valget. For Utdanningsforbundet står selvsagt utdanning for alle høyt på dagsorden i alle sammenhenger.

Vi ser grunn til å minne om at temanotatet på ingen måte har tatt mål av seg å være uttømmende med hensyn til de problemstillinger, forskningsresultater, sammenhenger eller definisjoner som finnes. Forhåpentligvis har det imidlertid gitt en bedre innsikt i kompleksiteten og kanskje også inspirasjon til videre lesning.