Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål – utfordringer og muligheter (pdf)

1. Innledning

1.1 Om temaets aktualitet

Det er økende bevissthet rundt styringssystemets betydning for utviklingen i, og videreutviklingen av, kvaliteten på tjenestene i offentlig sektor. Dette gjelder også utdanningssektoren, og et sentralt spørsmål blir derfor hvordan Utdanningsforbundet som fagforening og profesjonsorganisasjon kan påvirke og bidra til en utvikling og forbedring av utdanningssystemet – i et styringsperspektiv.

Det synes å være stor enighet mellom de politiske partiene om den desentraliseringen som har funnet sted de siste ti-årene. Bevegelsen fra nasjonal styring til mer desentralisering er blant annet motivert av ønsker om styrket lokaldemokrati og nærhet mellom de som yter og mottar velferdstjenester.

Parallelt med desentraliseringen i offentlig sektor har vi hatt en reformbølge ofte omtalt som New Public Management (NPM), der mål- og resultatstyring og markedsprinsipper er viktige elementer. NPM handler om at organisasjons- og ledelsesformer i det private næringsliv blir forbilde for reformer i offentlig sektor. Utformingen og praktiseringen av systemene for mål- og resultatstyring får direkte konsekvenser for Utdanningsforbundets handlingsrom på de ulike nivåene i styringssystemet, og for rammene for profesjonsutøvelse for våre medlemmer.

Etter 22. juli-kommisjonens rapport har det vært en offentlig diskusjon om forvaltningens evne til å gjennomføre vedtatt politikk og praktiseringen av mål- og resultatstyring i offentlig sektor. Den manglende evnen til å koordinere og samhandle, både vertikalt og horisontalt, har vært trukket fram som et svakt punkt. Selv om rapporten omhandler helt andre sektorer enn utdanning, har flere av problemstillingene som er reist også høy grad av relevans for vår sektor.

Kommisjonens rapport har bidratt til økt oppmerksomhet om begrensinger og konsekvenser av ulike styringsformer i forvaltningen, og styringstematikken debatteres nå på mange arenaer. De fleste tenketanker fra venstre til høyre deltar, så også alliansen For velferdsstaten. Temaet styring blir også bredt debattert i mediene, fra Klassekampen til Dagens Næringsliv. På mange områder følger hovedargumentasjonen i debatten de linjene fagforeninger samlet har søkt å formidle i 20 år. Det nye er likevel den brede enigheten i problembeskrivelsen, og den sektorovergripende tilnærmingen som preger debatten. Der kritikken av styringen tidligere foregikk internt i ulike fagmiljøer i ulike sektorer, har debatten nå antatt et mer samfunnspolitisk preg. Med dette følger også et større rom for å diskutere alternativer og finne fram til et felles språk og felles oppfatninger som i sin tur kan føre til at vi får et forbedret styringssystem. Blant annet er det stadig flere som peker på at målstyring ikke er det samme som resultatstyring, at detaljstyring av aktiviteter eller tiltak slett ikke er målstyring, og at det i målstyring ligger et potensiale som ikke har blitt utnyttet gjennom dagens praktisering av styringssystemene.

1.2 Hvorfor dette er viktig for oss

Utdanningsforbundet må utvikle både språk og strategier for å fremme et styringssystem som kan bygge opp under de faglige og etiske prinsippene utdanningen er forankret i, og som gir rom for vårt brede samfunnsoppdrag og våre grunnleggende verdier.

Det er stor enighet om at det er behov for mål for utdanningen, og at det er behov for styring av utdanningssektoren. Spørsmålet er hva som er formålstjenlig styring, hvem som skal styre og hvordan vi kan unngå styringspraksis som motarbeider utdanningens brede samfunnsfunksjon og profesjons­utøvernes faglige og etiske ansvar, handlingsrom og skjønnsutøvelse. Spørsmålet om hva som er den rette balansen mellom kontroll og tillit i vår sektor er nært forbundet med dette. Det legitime behovet for å kontrollere innhold og praksis i en så viktig samfunnsinstitusjon som utdanning, må kombineres med profesjonsfaglig styring og profesjonelt handlingsrom som sikrer det faglige og etiske grunnlaget for profesjonsutøvelsen.

Styringsdebatten er kompleks, og kompetanse gir definisjonsmakt. Utdanningsforbundets definisjonsmakt og gjennomslagskraft i styringsdebatten – på ulike nivå i styringskjeden – øker dersom tillitsvalgte i hele organisasjonen har høy kompetanse på styringsspørsmål og et felles faglig grunnlag for å delta i debatten og påvirke utformingen av styringssystemet.

1.3 Hva dette notatet berører

I dette temanotatet vil vi søke å belyse noen sentrale spørsmål knyttet til styring, med vekt på målstyring slik det praktiseres i offentlig sektor generelt og utdanningssektoren spesielt. Ved å se teori og praksis i sammenheng med erfaringer og alternativer, ønsker vi å synliggjøre uutnyttede muligheter innen styringsmodellene og muligheter for videreutvikling og forbedring av dagens styringspraksis.

Det vil i temanotatet ikke bli drøftet konkrete løsninger på styringsutfordringene i utdanningssektoren. Vi vil imidlertid forsøke å bidra til økt bevissthet og kunnskap om styring – i teori og praksis – for gjennom dette å bidra til en debatt i organisasjonen som kan kaste nytt lys over hva som er alternativene til dagens styringspraksis. På denne måten kan Utdanningsforbundets grunnlag for å påvirke og forme dagens styringssystem videreutvikles.

I kapittel 2 begynner vi med et kort tilbakeblikk med hovedvekt på intensjonene bak innføringen av prinsippene for New Public Management (NPM) i offentlig forvaltning i Norge. Deretter vil vi se nærmere på de ulike synspunktene som fremmes i det offentlige ordskiftet om målstyring.

I kapittel 3 vil vi søke å gi en forenklet innføring i den teorien som dagens målstyring er forankret i. Videre løfter vi fram noen problemstillinger knyttet til målstyring på individnivå og peker på noen utfordringer ved å benytte målstyring i utdanningssektoren. I kapittel 4 blir det gitt noen eksempler på hvordan målstyring praktiseres i utdanningssektoren i dag, og hvilke utslag det får. Målet med framstillingene i kapittel 3 og 4 er å rydde i begreper og beskrive nyanser, kompleksitet og praksis, for derigjennom å vise utfordringer og muligheter i møtet mellom teorien og virkeligheten.

Med referanse til det offentlige ordskiftet om styring i offentlig sektor, vil vi i kapittel 5 argumentere videre for at det har oppstått en ny vilje til kritisk vurdering av dagens styringspraksis. På bakgrunn av det teoretiske grunnlaget for målstyringen vil vi drøfte noen uutnyttede muligheter som ligger i dagens styringssystem, og Utdanningsforbundets rolle og strategi for videreutvikling av utdanningssektoren i et styringsperspektiv.

Avslutningsvis vil vi knytte noen refleksjoner til vår rolle som fagforening og profesjonsorganisasjon i møte med styringssystemet. Vi vil argumentere for at rollen som fagforening og profesjons­organisasjon forplikter oss til å søke den rette balansen mellom en prinsipiell og pragmatisk tilnærming. Vi viser også at målstyring praktisert i tråd med grunnlagstenkningen kan gi et betydelig rom for profesjonsstyring. Videre argumenterer vi for at vi bør samarbeide med våre alliansepartnere for å påvirke den videre utviklingen av styringssystemet – både som profesjonsorganisasjon og som samfunnsaktør.

Temanotatet er det tredje som omhandler styring og kvalitet i utdanningssektoren. De to første er «Kvalitetsbegrepet i norsk utdanning. Hva dreier det seg egentlig om?» (Temanotat 3/2012) og «Systemvurdering av norsk utdanning – hvordan kan vurdering forbedre grunnopplæringen» (Temanotat 9/2011).

2. Mål- og resultatstyring og New Public Management

2.1 Hva er New Public Management?

Mål- og resultatstyring blir gjerne sett i sammenheng med innføringen av New Public Management (NPM) i offentlig sektor. NPM er betegnelsen på en reformbølge som har preget offentlig sektor i mange land siden 1980-årene. New Public Management er ikke en enhetlig teori eller idé, men heller en sammenfatning av mange ulike elementer (Christensen og Lægreid 2001, Utdanningsforbundet 2002). Mål- og resultatstyring er ett av elementene, andre elementer er blant annet å skille mellom politikk og forvaltning; vektlegging av profesjonell ledelse; økt delegering av beslutningsmyndighet; bruk av konkurranse og marked; effektiv ressursutnyttelse og brukerne i sentrum.

Det er gjerne Christopher Hood som får æren av å ha introdusert begrepet NPM i en artikkel fra 1991 (Hood 1991). Han omtalte NPM som universalistisk når det gjelder bruksområder og som apolitisk. Den kunne brukes på tvers av landegrenser, administrativt nivå, institusjoner og sektorer.

New Public Management innebærer på mange måter et brudd med den klassiske forvaltningstradisjonen, byråkratiet, og NPM blir ofte framstilt som en motsetning til tradisjonelle byråkratiske verdier. Byråkratiet i idealtypisk form, bygger på flere enkle prinsipper (Hernes 2007):

• Arbeidsdeling: de sakene som hører sammen tematisk, blir gruppert sammen organisatorisk

• Hirarkisk oppbygging: Økende myndighet oppover i nivåene og økende spesialisering nedover

• Regelstyring: beslutningene er forankret i lover og bestemmelser

• Plikttroskap: profesjonalitet, nøytralitet og lojalitet overfor den politisk valgte ledelsen på toppen

• Avskjerming: beskytte administrasjonen fra styringsimpulser utenfra

Den byråkratiske modellen bygger på at det er prinsipielle forskjeller mellom offentlig og privat virksomhet. Verdigrunnlaget er ulikt og målet med virksomheten skiller seg fra hverandre. Stortingsmelding nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, kan brukes som et eksempel på hva som særpreger offentlig forvaltning. I meldingen mener regjeringen at arbeidet i den offentlige forvaltningen må tuftes på noen grunnleggende verdier: demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet. Forvaltningen har mange formål og oppgaver og må forholde seg til en rekke målgrupper. Dette krever stor evne til å håndtere kompleksitet samt evne til å veie ulike hensyn mot hverandre.

Til forskjell er mye av tenkningen rundt NPM-inspirert av markedsteori (Hernes 2007). Bak ligger en tanke om at offentlig sektor bør bli mer lik privat sektor når det gjelder organisering og ledelse. Hovedideen i NPM er å overføre elementer fra markedsmodellen til offentlig forvaltning. Sentrale elementer i denne modelleksporten er i følge Hernes (2007):

• Skill roller: blant annet mellom bestiller- og utførerrollen

• Styrk partene: blant annet at brukerne kan gis en kunderolle, «pengene følger brukeren»

• Organiser konsekvensene: brukerne må ha noe å velge mellom. Dette kan gjøres på ulike vis som fristilling, konkurranseutsetting, outsourcing og privatisering.

• Spesifiser mål, roller og ansvar. Herunder hvilke resultater som ventes og hvilke tiltak som kreves.

• Meld tilbake. Måloppnåelse vurderes og resultater legges til grunn for eventuelt endret praksis.

De to siste elementene er relevante når det gjelder den delen av NPM som gjerne omtales som mål- og resultatstyring. Mål- og resultatstyring som fenomen ble beskrevet på 50-tallet og er derfor langt eldre enn NPM. Det nye med NPM var at det ble laget en pakkeløsning som skulle bevege offentlig sektor i retning av privat sektor. Noen mener at konseptet bygger på en antakelse om at profesjoner og tillitsvalgte hadde fått for stor makt over styringen (Trygstad 2009). Representativ innflytelse og deltakelse ble sett på som en trussel mot individets muligheter for utfoldelse. Arbeidstakere var først og fremst virkemidler som skulle styres, av ledere, for å nå de oppsatte målene.

Et problem med NPM som begrep er at de elementene som gjerne forbindes med begrepet utgjør en uoversiktlig pakke av praksiser og ideer som ikke nødvendigvis henger sammen. Dessuten er fokus på mål og resultat, effektivitet og desentralisering – som alle er sentrale i samlebetegnelsen NPM – ikke «NPM-eiendom» alene. Dette er elementer som forvaltningspolitikken støtter opp under uten at politikken dermed omfatter alle de andre ideene knyttet til NPM. Christensen og Lægreid (2001) mener også at NPM bærer i seg to motstridende målsettinger, nemlig mer kontroll og mer autonomi.

NPM kan brukes på ulike måter. Den kan brukes som en beskrivelse av en bestemt type forvaltnings­praksis, men kan også være en samlebetegnelse for idealer om hvordan offentlig sektor bør organiseres og hvordan den bør fungere. Begrunnelsene for NPM har vært dels av økonomisk art og knyttet til behov for å finne andre måter å drifte og finansiere offentlig sektor på og dels av ideologisk art, som et innlegg for en nedbygging av offentlig sektor. NPM har også blitt sett på som en nødvendig omstilling for å styrke staten gjennom økt effektivisering av offentlig virksomhet. Dette siste argumentet er det vi kjenner igjen fra den politiske debatten i Norge, og fra andre sosialdemokratiske land i Europa. Anthony Giddens (1998) har vist til hvordan dette siste argumentet har vært avgjørende for å gi NPM-relaterte reformer legitimitet og innpass i mange land. NPM kan også ses i sammenheng med kritikk av mer tradisjonell og byråkratisk styring. Offentlig sektor blir da beskyldt for å være ineffektiv, ha lang saksbehandlingstid og ventetider, likegyldighet overfor menneskelige aspekter og fokus på regler for reglenes egen skyld.

2.2 New Public Management i norsk forvaltning

Norge ble langt inn på 1990-tallet karakterisert som nølende til NPM-tankegangen (Byrkjeflot 2008). Omkring årtusenskiftet var det imidlertid åpenbart at NPM hadde fått et visst grep om offentlig sektor også i Norge. Da tenkemåten virkelig slo igjennom i Norge var det på et tidspunkt da noen av de negative virkningene av NPM-reformene var kjent gjennom erfaringer fra Australia og New Zealand. Undersøkelser i regi av OECD tyder på at de nordiske landene ikke har gått like langt i å implementere NPM-reformer som angloamerikanske land som Storbritannia, USA, Canada, Australia og New Zealand. Dette gjelder spesielt privatisering og bruk av markedsliknende mekanismer, og dermed blir kanskje også de negative virkningene mindre. Mål- og resultatstyring er imidlertid den delen av NPM som har blitt tillagt størst betydning både i den norske forvaltningen og de andre nordiske landene. Mål- og resultatstyringen slik vi kjenner den fra de nordiske landene er preget av å ha blitt utformet som en del av NPM-reformen.

2.3 Hvem mener hva om mål- og resultatstyring?

Det pågående offentlige ordskiftet om mål- og resultatstyring er mangefasettert. I forenklet form kan man si at det dels dreier seg om en ideologisk og dels om en akademisk debatt, men at det er glidende overganger mellom de ulike posisjonene og argumentene. Dette kan ha sammenheng med at reformbølgen som ble kjent som New Public Management, og som mål- og resultatstyring altså ofte forbindes med, bestod av en blanding av ideologisk tankegods fra både høyre- og venstresiden i politikken. Styringssystemene i offentlig sektor framstår som en blanding av markedsmekanismer og byråkratiske kontroll- og rapporteringssystemer.

I styringsdebatten er det bred enighet om problembeskrivelsene, men ulike syn på hva som er årsaken til problemene. Særlig gjelder dette spørsmålet om det ligger en ideologi til grunn for styringssystemet, og om det er mål- og resultatstyring i seg selv eller om det er måten mål- og resultatstyring praktiseres på som er hovedproblemet.

Noen sidestiller markedsstyring og målstyring, og ser gjerne målstyring som del av en neoliberalistisk statsforvaltning med en klar ideologisk agenda. Alliansen For velferdsstaten har bidratt til å belyse sammenhengene mellom målstyring og markedsstyring, og beskriver målstyring slik den praktiseres i offentlig sektor som en integrert del av markedsstyringen og det nyliberale menneskesynet. (Wahl 2012). Fagforbundet sier i en pamflett om markedsrettingen av offentlig sektor, at det er «viktig å forstå at de gjennomførte endringene i offentlig sektor er et politisk prosjekt» (Voldnes 2012). Norsk Tjenestemannslag (NTL) har publisert en omfattende rapport om markedsstyring i staten. Privatisering, konkurranseutsetting, outsourcing og bestiller- og utførermodeller blir nevnt som eksempler på markedsstyring, og mål- og resultatstyring beskrives som et integrert element i dette. I rapporten trekker også NTL fram at tillitsvalgte i stadig flere statlige virksomheter melder om at medbestemmelsen er svekket, og at tillitsbasert samarbeid og ledelse erstattes av mistillit og toppstyring. Dette beskrives også som en konsekvens av markedsmekanismene (NTL 2012). LO-kongressen 2013 vedtok en uttalelse om styring av offentlig sektor hvor det blant annet heter at (LO 2013):

«… 22. juli kommisjonens rapport har vist hvor dårlig dagens målstyringsregime virker, og hvorfor det må endres fundamentalt. Det omfattende apparatet av enkle, kvantitative mål, der oppnådde mål er koblet opp mot belønningssystemer, har vist seg ikke å fungere etter hensikten. Denne styringsformen har resultert i en kraftig økning i rapportering og etablering av tungrodde systemer, som gir mindre tid til å utføre tjenestene. Dette går ut over kvaliteten, og de ansattes kompetanse blir skadelidende. En slik snever målstyring har ført til målforskyvning, bort fra de overordnede samfunnsoppgaver».

Mens andre deler av offentlig sektor har blitt gjenstand for markedsstyring i en rekke ulike former, er målstyring det mest fremtredende i utdanningssektoren. I saken Verdiar og prinsipp for Utdanningsforbundet fra landsmøtet i 2009 (Utdanningsforbundet 2010), slås det fast at

«Utdanning skal styrast etter demokratiske prinsipp og gjennom folkevalde organ. Vi tek avstand frå marknadsorienterte styringsideologiar. Vi vil arbeide for at det blir nytta demokratiske styringssystem utan preg av marknadsorientert målstyring».

Et sentralt spørsmål blir da om markedsstyring og målstyring er to sider av samme sak, eller om målstyringen kan vurderes og utvikles på et selvstendig teoretisk grunnlag.

Mediene har også deltatt aktivt i debatten. I oktober 2012 hadde Dagens Næringsliv et eget bilag om NPM, der innledningen lød: «Metoden New Public Management skulle effektivisere staten. I stedet fortviler fagmiljøer, forskere og ansatte over et byråkrati som bruker mer tid enn noen gang på å administrere seg selv» (Dagens Næringsliv 13. oktober 2012).

Åge Johnsen er professor i offentlig politikk ved Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA), og en av flere som har markert seg i det offentlige ordskiftet om styring etter at 22. juli-kommisjonens rapport ble lagt fram. Han har blant annet tatt til orde for at mye av den statlige styringen er omfattende detaljstyring, og ikke målstyring; at det er tiltaks- og aktivitetsstyring med omfattende kontroll og rapporteringssystemer som er problemet; og at mer målstyring derfor kan være en del av løsningen på styringsutfordringene i offentlig sektor (Dagens Næringsliv, 19. sept. 2012, Klassekampen 17. sept. 2012).

Per Lægreid er professor ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen (UiB), og har blant annet etterlyst en debatt om ny forvaltningspolitikk i Norge. (Dagens Næringsliv 31. oktober 2012). I Danmark har en gruppe forvaltningsforskere gått sammen om å kreve en ny styring av offentlig sektor. De sier blant annet: «Vi syntes, at det var vores pligt som engagerede samfundsforskere at give et forskningsbaseret bud på, hvordan den offentlige styring og serviceproduktion kan forbedres, demokratiseres og gøres mere effektiv» (Andersen et. al. 2013, www.forvaltningspolitik.dk, Magisterbladet 2012). Forskerne kaller sin forvaltningspolitiske visjon for New Public Governance (NPG), og de framhever mangfold, tillit, faglighet, samarbeid og åpenhet som grunnleggende verdier. Dette er verdier som også fremmes i den norske debatten. På samme måte som NPM-reformene var del av en internasjonal trend som fikk ulike utforminger i ulike land, kan man nå ane at kritikken av styringsformene som assosieres med NPM også har fellestrekk på tvers av landegrenser.

I Norge er det ikke lenger noen tydelige forsvarere av NPM som styringsform, og således heller ingen mottakere av NPM-kritikk. Debatten har blitt mer målrettet og presis, og det er særlig styringspraksis knyttet til målstyring som er gjenstand for debatt.

3. Det teoretiske grunnlaget for styring etter mål og resultater

3.1 Hva er styring?

Styring er en form for administrasjon, og handler om hvordan arbeid skal organiseres; om regler, prosedyrer, rutiner og systemer. I forenklet form kan man si at ledelse begynner der styring slutter (Arnulf 2012:8). Hvordan et styringssystem praktiseres er selvsagt nært forbundet med ledelse, men ledelse vil ikke behandles som eget tema i dette notatet. Styring kan også «ses på som hvordan politikk og administrasjon virker sammen på organisering og virkninger av offentlige tjenester» (Johnsen 2007:78).

Den rådende styringsfilosofien i offentlig sektor i dag omtales ofte som mål- og resultatstyring. Dette er pålagt i økonomiregelverket som et grunnleggende styringsprinsipp i stat og kommune (Finansdepartementet 1996, 2010). Her heter det blant annet at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet (ibid.). Med hovedvekt på målstyring vil vi i fortsettelsen se nærmere på det teoretiske grunnlaget for denne styringsformen.

3.2 Hva er mål- og resultatstyring?

Resultatstyring i offentlig sektor er, i følge Johnsen (2007:11)

«… å framskaffe relevante data for både effektivitets- og produktivitetsvurderinger samt å sette disse inn i en organisatorisk og politisk sammenheng som danner grunnlag for bedre og mer rasjonelle beslutninger i offentlige organer».

En underliggende forutsetning er altså at nytten er større enn kostnaden ved å utforme, iverksette og bruke systemet. Videre framheves det at rapporteringer er et sentralt element i dette, og må omfatte bruk og oppfølging av resultatinformasjonen på en måte som sikrer videreutvikling av styringssystemet.

Målstyring brukes ofte synonymt med resultatstyring, men er ifølge Johnsen bare en av flere kjente former for resultatstyring. Andre former for resultatstyring er overvåkning og sammenlikninger.

«Målstyring bygger på at resultatstyringen inngår i et hierarkisk styringssystem hvor målformuleringer på overordnet nivå bestemmer resultatindikatorene på lavere nivå i et forholdsvis tett integrert system» (Johnsen 2007:132).

Målstyring innebærer med andre ord at det styres etter mål – med fokus på resultater, og det brukes fordi det påvirker atferd og prioriteringer.

Teorien som ligger til grunn for praktiseringen av målstyring i norsk forvaltning kommer opprinnelig fra Nord-Amerika, og bygger hovedsakelig på Druckers (1955) målstyringsteorier. En sentral begrunnelse for Druckers teorier om målstyring (management by objectives), var behovet for å motvirke fragmentering og individualisering i bedrifter som var avhengige av å jobbe for felles, overordnede mål. På 50-tallet så Drucker dette i lys av den teknologiske utviklingen og det økende antallet spesialister i arbeidslivet. Han erkjenner at perfeksjonering og profesjonalisering av yrkesutøvelsen for den enkelte er viktig for innovasjon og utvikling, men framholder samtidig at det er farlig hvis individuelle visjoner og mål fortrenger de overordnede målene for virksomheten.

Målene som formuleres må være tydelige og legge til rette for samarbeid. For Drucker er det også et poeng at målene utformes på en slik måte at målstyring skal fremme kontroll over egen arbeidssituasjon på bekostning av andres overstyring og kontroll. Han understreker også at det vil medføre stor skade og tap av motivasjon dersom muligheten til å produsere og samle måleinformasjon misbrukes for å innføre mer kontroll ovenfra. I denne opprinnelige utformingen beskrives altså målstyring som et styringsprinsipp som gir rom for individuelt ansvar; felles retning for visjoner og innsats; og noe som fremmer teamarbeid og harmoniserer individets mål med de overordnede målene (Drucker 1955).

Tre ulike komponenter er i følge faglitteraturen nødvendige, integrerte komponenter i målstyring (Drucker 1955, Johnsen 2007). Nedenfor vil vi ta utgangspunkt i den teoretiske modellen basert på Drucker, og Johnsens videreutvikling av denne. De tre komponentene vi tar for oss er:

• Målformuleringer

• Medvirkning (deltakelse av ansatte i målformulerings-/beslutningsprosesser)

• Resultatvurderinger (tilbakemeldinger om resultater)

Målformuleringer

Ifølge Drucker var det virksomhetslederne – ikke politikerne – som skulle utforme mål. Det vil si at den enkelte leder selv skulle formulere målene for det arbeidet han eller hun var ansvarlig for. Dette ville bidra til at målstyring ikke ble brukt til kontroll ovenfra, men heller til å utvikle individuelt ansvar og selvkontroll. I følge Johnsen har det foregått en forvrengning av oppskriften for målstyringen da den ble oversatt til skandinaviske forhold på 1980-tallet. Blant annet gjelder dette oppfatningen om at det er politikerne som skal formulere målene. I norsk forvaltning ses målstyring som et politisk styringsinstrument som skaper skille mellom politikk og administrasjon. Det er politikerne som formulerer målene, og administrasjonen som operasjonaliserer dem, identifiserer virkemidlene og utarbeider resultatindikatorer. I virkeligheten er ikke skillet mellom politikk og administrasjon alltid like klart. På tross av målformuleringens sentrale plass i et målstyringssystem, er det forholdsmessig liten oppmerksomhet rundt hvordan mål bør formuleres for å virke styrende på en meningsfull måte.

Hvilke mål som formuleres, hvordan de formuleres og av hvem, er av stor betydning for den videre utformingen av styringssystemet, og selvsagt for den praksis som etableres og de resultater som oppnås. Det er avgjørende for styringens legitimitet at de målene som formuleres er dekkende for hele virksomhetens formål. Resultatinformasjonen får liten verdi dersom det er åpenbart at den viser tilbake til målformuleringer som ikke oppleves som relevante og dekkende.

Medvirkning

Det er mange som overser medvirkningskomponenten i Druckers målstyringsoppskrift. Det er uklart om dette skyldes en feiltolkning i oversettelsen av hans teori, eller om det kan skyldes at medvirkning er så selvfølgelig i skandinavisk sammenheng at det tas for gitt i målformuleringsprosessen. I den nordiske modellen har de ansatte gjennom fagforeningene avtalefestet medbestemmelsesrett. Medbestemmelse er et sterkere virkemiddel enn medvirkning, men grunntanken om involvering av de ansatte har viktige paralleller.

Medvirkning er i følge teorien viktig både for iverksetting og handling. Dersom medvirknings­komponenten faktisk har blitt oversett eller undervurdert i implementeringen av målstyring i offentlig sektor, kan det langt på vei forklare hvorfor målstyringen har møtt stor motstand mange steder og ofte ført til løse koblinger mellom planer og handlinger (Johnsen 2007). Manglende medvirkning kan også ha sammenheng med spørsmålet om hvem som skal formulere målene og på hvilket nivå i styringskjeden det skal skje.

For å sikre en kontinuerlig videreutvikling og forbedring av styringssystemet, for eksempel i utdanningssektoren, vil det følgelig være nødvendig med systematisk og aktiv profesjonsmedvirkning på flere nivåer i styringssystemet. Medvirkning fra de ansatte – og ikke minst profesjonen – er avgjørende for å sikre kvalitet og relevans i både utforming og bruk av styringssystemet. Aktiv bruk av medvirkningskomponenten vil kunne bidra til å gi et styringssystem større legitimitet.

Resultatvurderinger

Fokus på resultater er sentralt i alle former for resultatstyring, og dette gjelder også målstyring. Resultatene er ment å gi styringsinformasjon som skal bidra til forbedring og videreutvikling av virksomheten. Når resultatene skal sees i sammenheng med målene, må resultater av tjenestene som ytes eller vareproduksjonen måles. Det er umulig å skulle måle alt som er relevant for en tjeneste eller et produkt. Det benyttes derfor ofte indikatorer. Slike indikatorer brukes derfor for å gi en pekepinn på det som skal måles. En ofte referert forståelse av indikatorer, er at det er «størrelser som gir viktig informasjon om egenskaper ved et fenomen eller objekt, med utgangspunkt i et analytisk spørsmål» (NOU 2004:2).Indikatorer brukes til å gi et forenklet bilde av de kompliserte forholdene som det skal sies noe om. Det er derfor avgjørende at indikatorene gjør nettopp det. Derfor må resultatindikatorene innenfor utdanningen være valide (gyldige) og reliable (pålitelige) indikatorer for de mål som settes for utdanningen. Vi skriver mer om validitet og grunnleggende målefeil nedenfor.

Resultatvurderinger bygger på resultatmålinger, og resultatmålinger bygger på operasjonaliserte mål, som altså gjerne kommer til uttrykk som styringsparametere eller indikatorer. Disse indikatorene er ofte kvantitative, men kan like gjerne være kvalitative. I vår sektor vil den mest relevante styrings­informasjonen i mange tilfeller komme fra nettopp kvalitative indikatorer, som måles ved at profesjonsutøverne foretar kvalitative, faglige vurderinger og analyser.

Rapporteringspraksis og tilbakemeldinger om og bruk av resultater er også viktige elementer i målstyringen. Det er avgjørende for styringens legitimitet at de indikatorene som velges gir relevant styringsinformasjon, og at denne informasjonen brukes systematisk til å videreutvikle virksomheten. Ifølge Drucker skal informasjon om resultater primært brukes til å videreutvikle egne prestasjoner, mens det mest vanlige eksempelet på misbruk av rapporteringspraksis er at rapportene brukes som et instrument for kontroll ovenfra. Rapporter og prosedyrer for tilbakemelding bør holdes på et minimumsnivå, og vurderes jevnlig for å sikre hensiktsmessig rapporteringspraksis (Drucker 1955).

I en senere artikkel advarer Drucker mot feilaktig bruk av målstyring (Drucker 1976:19):

«The literature talks about MBO [Management by Objectives] often as a “tool for problem solving”. However, its proper application is as a means of problem definition and problem recognition. Perhaps even more important, it is a means of problem prevention. Thus, MBO is not a procedure to implement decision, a systematic attempt to define, to think through, and to decide. Filling out forms, no matter well designed, is not management by objectives and self-control. The results are!»

Hvorvidt resultater brukes til kontroll eller utvikling er et svært sentralt spørsmål som henger sammen med hensikten med resultatvurderingen. Vi kan trekke inn to kjente dimensjoner ved vurdering. Vi har for det første vurderingens summative funksjon. Her rettes oppmerksomheten mot kontroll og regnskapsplikt (accountability). Vurderingens formative funksjon er rettet mot forbedring og utvikling av aktiviteten. Druckers intensjon er relatert til vurderingens formative funksjon. Hvilken funksjon vurderingen er ment å tjene, vil ha stor betydning for hvordan vurderingen blir mottatt og brukt av den som skal vurderes. Hvis vurderingen skal kontrollere om noe er utført på en bestemt måte, brukes til rangering eller være grunnlag for om en får en bevilgning eller ikke, vil den som blir vurdert ønske å framstille seg selv i et best mulig lys. Dersom hensikten med vurderingen er forbedring, er det nettopp de svake sidene hos den eller det som blir vurdert det er viktig å få fram. Det er derfor svært sjelden lurt å skulle dekke begge disse funksjonene med samme vurderingsverktøy. To kjente evaluerings­teoretikere har uttrykt dette på følgende måte:

«These types of evaluations are so different, and the audiences served by them so variable, that it is unlikely that any single evaluation could service more than one purpose. In particular, the mixing of formative and summative intents is likely to be disastrous, given that the respondent’s openness, so essential to formative evaluation, is conspicuous by its absence in most summative evaluation situations” (Guba & Lincoln 1989:190).

3.3 Grunnleggende målefeil

Målstyring handler i forenklet form om sammenhengen mellom mål og resultater. Selve målingen er ment å samle informasjon om graden av måloppnåelse, og i målstyring brukes resultatinformasjon som styringsinformasjon. I komplekse sammenhenger er det krevende å etablere målinger med høy grad av pålitelighet og gyldighet. Grunnleggende metodeteori kan brukes for å vise hvordan systematiske målefeil kan svekke verdien av den resultatinformasjonen som framkommer i ulike målesystemer.

Reliabilitet og validitet er nøkkelbegreper i denne sammenhengen. Reliabilitet (pålitelighet) viser til tilfeldige målefeil knyttet til selve målingen, og kan handle om menneskelig svikt eller andre tilfeldige, uforutsette feil som oppstår. Dette kan langt på vei kontrolleres ved hjelp av kontroll­grupper, og retesting. Validitet (gyldighet) er et mer interessant begrep i denne sammenhengen. Det viser til systematiske målefeil knyttet til hvorvidt man måler det rette, altså om operasjonaliseringen av de aktuelle målene (valg av indikatorer og målemåte) er presis. Det underliggende konseptet som ligger til grunn for en målformulering er ofte komplekst, og kan aldri måles direkte. Ved operasjonalisering vil man velge indikatorer som i varierende grad er dekkende for dette underliggende begrepet; noen relevante deler av begrepet vil forbli utenfor målingen og noe irrelevant informasjon vil inkluderes. Perfekt sammenheng mellom et teoretisk begrep og operasjonaliseringen av det er ikke mulig, og det vil følgelig heller aldri være perfekt sammenheng mellom mål og måleresultater. Det grunnleggende spørsmålet knyttet til validitet er derfor hvorvidt eller i hvilken grad man måler det man tror man måler (Liebert & Liebert (1995), Robson (1993)).

Validitet har også sammenheng med hvorvidt operasjonaliseringen (valg av indikatorer og målemetode) og selve målingen (samling av informasjon knyttet til indikatorene) på tilfredsstillende vis speiler det temaet eller spørsmålet som er søkt belyst. Lav validitet, eller systematiske målefeil, vil oppstå dersom sammenhengene mellom definerte mål, indikatorer, og resultater er dårlig utviklet. Målevaliditet er altså relatert til sammenhengen mellom mål og resultater – i både kvalitativ og kvantitativ måling (Adcock & Collier 2001).

All form for måling innen samfunnsvitenskapelige disipliner berøres følgelig av spørsmål knyttet til validitet. Dersom måling og målstyring skal ha legitimitet er det av avgjørende betydning at målingen oppfattes som valid, eller gyldig. Det vil si at feilkildene i selve målingen er søkt minimert. Det finnes en rekke ulike måter for å minimere målefeil knyttet til validitet. De metodiske overveielsene må begynne allerede ved formulering av mål, og må videreføres i operasjonalisering av målene og i selve målingen. Vurderingene må være faglig fundert og ta høyde for konteksten de inngår i. Dersom dette ikke gjøres i forbindelse med målstyring, og måleinformasjon likevel blir lagt til grunn for styring, vil feilkildene kunne bli store – og legitimiteten og troverdigheten tilsvarende lav.

3.4 Målstyring på individnivå (hard HR)

Målstyring brukes, gjerne i tillegg til andre styringsformer, i private bedrifter og offentlige virksomheter. Så langt har det vært mest vanlig at målene formuleres på det som gjerne kalles virksomhetsnivå, og at målformuleringene er av relativt overordnet karakter. Men det er stadig flere eksempler på at målene brytes ned på individnivå og at det lages systemer som forplikter ansatte til å nå sine mål. Bruk av såkalte rektorkontrakter i Oslo-skolen er et kjent eksempel på dette, og vil omtales nærmere i neste kapittel.

Slik målstyring på individnivå er et element i det som ofte kalles hard HR (Human Resources), og forbindes med amerikanske ledelsesformer. Konsekvensene av innføring av målstyring på individnivå – eller hard HR som ledelsesprinsipp – er blant annet at kravene om lojalitet til ledelsen og de mål som er satt, flytter makt oppover i organisasjonen og begrenser det profesjonelle handlingsrommet fordi det reduserer ansattes mulighet til å bruke sin kompetanse (Stugu og Nordrik 2012). Målstyring på individnivå er ikke forenlig med grunntanken i målstyring slik den opprinnelig er beskrevet.

Et annet kjennetegn ved såkalt HR-ledelse er at det er ledelsen som legger premissene for virksomheten, og at forholdet mellom leder og medarbeider er individualisert. Her har ikke fagforeninger en opplagt plass, og medbestemmelse fortrenges til fordel for informasjon og uformelle drøftinger der ansatte har liten innflytelse på sentrale beslutninger. Flere har tatt til orde for at såkalt HR-ledelse står i motsetning til mye av det som tradisjonelt har kjennetegnet norsk ledelse eller ledelse i den norske modellen. For at offentlig sektor skal fortsette å nyte godt av medarbeiderdrevet innovasjon og utvikling, er det avgjørende at de ansatte er aktive deltakere som sikres reell medbestemmelse (Barsok 2012).

Aktiv deltakelse fra ansatte, herunder profesjonsmedvirkning, er med andre ord grunnleggende for kvalitetssikring og utvikling i offentlig sektor – dette gjelder også utdanningssektoren. Styringssystemet må utformes på en måte som sikrer dette.

3.5 Hvor godt egnet er utdanningssektoren for målstyring?

Det er store forskjeller mellom vareproduserende bedrifter og offentlig tjenesteyting, og dette har betydning for hvordan målstyring kan implementeres i utdanningssektoren. de Bruijn (2009) framhever at det er nettopp egenskapene ved profesjonelle, komplekse tjenester som gjør at mål- og resultatstyring er mer utfordrende i offentlig sektor enn i tradisjonell vareproduksjon. Dette gjør ikke målstyring direkte uegnet, men det er mange forhold som gjør at de Bruijn advarer mot en altfor enkel tilnærming til å styre etter resultatmålinger i blant annet utdanningssektoren (ibid.). Han viser blant annet til at det er vanskeligere å måle resultater i organisasjoner som er knyttet til verdier. En grunn er at verdiene i seg selv kan være innbyrdes motstridende, noe som gjør at noen verdier lett blir ignorerte (det er kun verdier som lett lar seg kvantifisere som måles). Resultatmålingen vil derfor ikke gi et riktig bilde av den profesjonelle yrkesutøvelsen. Et annet forhold som trekkes fram er at det er vanskeligere å måle resultater når tjenesteytingen skjer i samarbeid med andre, fordi resultatene dermed også avhenger av andres innsats, eller når resultatene påvirkes av utenforliggende forhold. Dette er tilfelle for mange profesjonelle organisasjoner. For skolen er det kanskje nok å nevne at elevenes sosiale bakgrunn har stor betydning for hvordan de presterer.

Vi kan også knytte dette til at måling av resultater er basert på en idé om at en organisasjon er autonom når det gjelder resultatene som oppnås. Det er vanskeligere å gjennomføre resultatmåling når tjenesteytingen er avhengig av andre aktører og ikke isolert. Det å skulle skåre høyt på en resultatindikator for en organisasjon kan gå på bekostning av målene som en annen organisasjon eller enhet skal oppnå. I sum kan dette bli suboptimalt sett i forhold til felles, overordnete mål. Til slutt kan vi nevne forholdet mellom resultatmåling og kvalitet. de Bruijn stiller spørsmålet om resultatmålingen gir et korrekt bilde av kvaliteten på tjenesten, og hvis det ikke er samsvar mellom målingene og kvaliteten løper man risikoen ved at oppmerksomheten ledes til kvantitet framfor kvalitet (ibid.).

Målstyring både i utdanningssektoren og i offentlig sektor generelt, er i realiteten ikke målstyring slik dette er beskrevet ovenfor. Målstyring kommer ofte i tillegg til og kombineres med andre styringsformer på en måte som skaper ulike hybrider i ulike kontekster. Som vist tidligere fordrer også målstyring medvirkning fra ansatte og ledere, samt at resultatvurderinger inngår i et integrert system for videreutvikling og forbedring. Det kan med andre ord være grunnlag for å hevde at målstyringen vi forholder oss til i utdanningssektoren i dag i mange tilfeller ikke er målstyring slik denne opprinnelig har vært tenkt. I neste kapittel vil vi gi noen eksempler på hvordan dagens praktisering av målstyring arter seg.

4. Hvordan praktiseres målstyring? Erfaringer fra utdanningssektoren.

4.1 Mange mål på ulike nivåer i utdanningssektoren

I utdanningssektoren formuleres mål på ulike nivåer. På nasjonalt nivå fastsetter politiske myndigheter målene som skole og barnehage skal oppnå. Målene kommer til uttrykk i styringsdokumenter fra departement og direktorat (Kunnskapsdepartementet 2013). I tildelingsbrevet fra Kunnskaps­departementet til Utdanningsdirektoratet heter det for eksempel at hovedmålet for Regjeringens politikk er en grunnopplæring med høy kvalitet, jf. St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen, og hvor et sentralt mål er at alle elever som går ut av grunnskolen skal mestre grunnleggende ferdigheter som gjør dem i stand til å delta i videre utdanning og arbeidsliv. Hvordan dette hovedmålet følges videre opp av Utdanningsdirektoratet og kommunene vil være avgjørende for hvilken form målstyringen får. Dersom vi går nærmere inn på grunnleggende ferdigheter, kan operasjonaliseringen ta ulike former. Målet kan eksempelvis dreies i retning av aktiviteter der målet blir at elevene skal lese 50 sider i uka. Dette er da et eksempel på at målstyringen i større grad har tatt form av aktivitetsstyring og også kan oppfattes som detaljstyring. Som nevnt ovenfor bryter det med den grunnleggende ideen for målstyringen.

På kommunalt nivå kan kommuner og fylkeskommuner formulere mål som kommer i tillegg til de nasjonale. Vi kan se at antall mål raskt kan bli mange. Imidlertid styres barnehage og skole også med andre virkemidler som kommer i tillegg til målstyringen. Et eksempel er at økonomistyring skjer gjennom tildeling av budsjetter og oppfølging gjennom regnskap. Barnehager og skoler er også underlagt lover og forskrifter som er bestemmende for hvordan virksomheten utføres. Rammeplaner og læreplaner er særlig viktige i styringen av barnehage og skole. Læreplanene for grunnopplæringen og rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver er vedtatt med hjemmel i loven og har status som forskrift. I barnehagens rammeplan er det sju fagområder, og for hvert fagområde er det formulert mål for arbeidet for å fremme barnas utvikling og læring, og personalets ansvar er også presisert (Utdanningsdirektoratet 2012). I grunnopplæringen er generell del av læreplanen, prinsipper for opplæringen og læreplanene for fag grunnlaget for opplæringen som skal gis, og i alle disse dokumentene finner vi målformuleringer. I læreplanene for fag er det mange kompetansemål innenfor hvert fag og etter ulike trinn som peker på hvilke kunnskaper, ferdigheter og holdninger barn og unge skal tilegne seg. I sum er det altså mange mål, gitt gjennom ulike styringsverktøy og formulert på ulike nivåer i utdanningssystemet. Det er lett å se at antall mål kan være et problem i seg selv.

4.2 Hvordan måles resultater og kvalitet i utdanningssektoren?

I målstyring spiller resultatene er svært viktig rolle, og resultatene skal i prinsippet gi et grunnlag for forbedring. I denne sammenhengen er det avgjørende hvordan resultater blir fulgt opp i praksis. Hensikten med mål- og resultatstyring er å styre lærere og skoleledere i den retning som målene og operasjonaliseringen av disse beskriver. Derfor vil gjerne innsatsen som legges ned av lærere og skoleledere innrettes på en slik måte at skolen når de målene som er satt og som alle vet de skal vurderes opp mot. Dette gjør målstyring til et kraftfullt styringsverktøy. Effekten av mål- og resultatstyring blir enda sterkere hvis det også knyttes insentiver til måloppnåelsen, ofte forstått som oppnådde resultater. Måloppnåelse kan belønnes på mange ulike måter, penger er et eksempel, og heder og ære et annet. Dårlige resultater kan på den annen side straffes med reduserte bevilgninger eller som offentliggjøring av dårlig resultater i media. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) består av en rekke ulike elementer, og flere av disse tar sikte på å måle resultater av opplæringen som eksempelvis standpunktkarakterer, eksamenskarakterer og resultater på nasjonale prøver.

Resultatene fra de internasjonale komparative undersøkelsene (for eksempel PISA og TIMSS) inngår også som en del av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Med offentliggjøring av disse resultatene med påfølgende oppmerksomhet i media der rangeringer av land slås stort opp, etableres det et bilde av at disse tallene viser kvaliteten på opplæringen i et lands utdanningssystem.

Når det gjelder de andre delene av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, varierer det hvilke nivåer resultatene presenteres på, fra skolenivå, kommunalt/fylkeskommunalt og nasjonalt nivå. Fra kommunene og fylkeskommunens side varierer det også i hvilken grad og hvilke resultater som offentliggjøres. På Oslo kommunes hjemmesider, i Kvalitetsportalen, kan man for eksempel finne resultatene for hver enkelt grunnskole (12 resultater) og videregående skole (27 resultater), sammenliknet med øvrige skoler i kommunen når det gjelder blant annet nasjonale prøver, kartleggingsprøver, elevundersøkelsen og Oslo-prøver. Det finnes mange eksempler fra andre deler av utdanningssektoren som også illustrerer at resultatmålingssystemer kan bidra til å forskyve oppfatningen av hva som er formålet med virksomheten. Innenfor høyere utdanning kjenner vi for eksempel til koblingen mellom finansiering av utdanningsinstitusjonene og antall studiepoeng og forskningsartikler publisert i internasjonale tidsskrifter som institusjonene kan vise til. KS har satt i gang et større arbeid med å utvikle kvalitetsindikatorer for kommunale tjenester som skal brytes ned på virksomhetsnivå og være et styringsverktøy for kommunene (KS 2013). Noen av kvalitets­indikatorene for barnehagen er barnas læringsutbytte knyttet til språk og tallforståelse og parkeringsmuligheter for foreldrene. Vi kan også nevne lengden på ventelisten til PPT-tjenesten som kvalitetsindikator, noe som åpenbart ikke gir et bilde av kvaliteten på innholdet i tjenestene som ytes.

Hvordan man oppfatter hva som er kvalitet har stor betydning for hva som vektlegges i styring av utdanningssektoren. Utdanningsforbundet er opptatt av at kvalitet er kontekstavhengig og må omfatte både struktur-, prosess- og resultatkvalitet (Utdanningsforbundet 2012a).

4.3 Målforskyvning

I en situasjon som beskrevet ovenfor kan det fort bli snakk om målforskyvning. Fra litteraturen som beskriver målstyring pekes det på at graden av perverterende atferd fra et resultatmålingssystem gjerne øker med graden av ambisjonsnivået for systemet. Dette innebærer at hvis et resultatmålingssystem kun brukes til å skape innsyn for andre utenfor den offentlige virksomheten eller for å bidra til læring, fører målingene i liten grad til perverterende atferd (Johnsen 2007). Problemene blir større når målingene brukes til å vurdere virksomhetens resultater i form av produktivitet, effektivitet og rettferdighet. Problemene akselerer hvis målingene brukes til å belønne ansatte, ledere og organisasjonen. Hvis systemet skal brukes til å vurdere og belønne, er det behov for standardisering. Dette vil kunne gå utover behovene for fleksible lokale løsninger for læring og rapportering. Slik perverterende atferd kommer av at aktørene tilpasser seg strategisk. Aktørene tilpasser det de gjør til kriteriene, og denne tilpasningen kan gi et negativt bidrag til organisasjonens formål sett fra et profesjonelt synspunkt (ibid.). Dersom vi trekker linjene tilbake til indikatorer på kvalitet som finnes i NKVS eller andre kvalitetsvurderingssystemer, kan vi spissformulert hevde at indikatorene overtar for formålet som er formulert.

Siden skolens mandat er bredt og det ikke er hensiktsmessig å skulle kvantitativt måle alle sider ved skolens virksomhet, ligger det en fare i at det nettopp er det som er lett å måle kvantitativt som faktisk blir målt, mens det som er vanskeligere å følge opp, ikke blir gjenstand for samme oppmerksomhet. Forskning fra flere land viser at undervisningen i for stor grad har blitt dreid mot det som testes, med den konsekvens at undervisningen har blitt smalere enn det læreplanene legger opp til. Det som ikke blir gjenstand for måling og rapportering, må vike plass i undervisningen (Alexander 2010, Ravitch 2010, Koretz 2008). Vi snakker om fenomenet som gjerne blir omtalt som «teach to the test». Med en offentliggjøring av hvordan den enkelte skole eller klasse presterer, blir slike målinger i seg selv stadig viktigere for lærere, skoler, kommuner og sentrale utdanningsmyndigheter.

Et annet poeng er at det også er metodiske svakheter som gjør at offentliggjøring og rangering av resultater på enkelte prøver som mål på skolens kvalitet blir uriktig. NIFU har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet evaluert bruken av nasjonale prøver, og fastslår at nasjonale prøver kan være nyttig som redskap for skoleledere og lærere, men at de som kvalitetsmål er upålitelige (NIFU 2013, Aftenposten 24. april 2013). Resultatene brukes til å rangere skoler, noe forskerne mener er galt av flere grunner. Tallene er grovt forenklet og kan i noen tilfeller gi direkte misvisende informasjon. Dette skyldes blant annet at tallene presenteres som gjennomsnittstall og som fordelinger innenfor såkalte mestringsnivåer. Det er rett og slett for få elever på hvert trinn på de enkelte skolene til å kunne bruke slike gjennomsnittstall. Rangeringen kan i beste fall gi et bilde av hvilke skoler som har de flinkeste elevene, men sier ingen ting om hvor god skolen eller lærerne er. Eleven kommer ikke til skolen som blanke ark, men har ulike forutsetninger for læring og ulik sosial bakgrunn. Elevsammensetningen har derfor avgjørende betydning for skolens rangering. Skoler med svake resultater er derfor ikke nødvendigvis dårlige skoler. Resultatene sier ikke noe som helst om hva lærerne og skolen har gjort for å gi elevene en god opplæring (ibid.).

Vi finner tilsvarende beskrivelser innen andre områder av offentlig sektor. I den offentlige debatten har særlig helsesektoren og politiet vært trukket fram. Det fortelles om at det settes svært mange mål som det skal rapporteres måloppnåelse på. Fra helsesektoren vises det til at Helsedepartementet har pålagt Helsedirektoratet 285 oppgaver som har karakter av mål og det skal føres 69 ulike statistikker for å kunne følge opp (Ukeavisen ledelse og Klassekampen 2013). I det såkalte legeopprøret, som etter hvert også har fått tilslutning fra andre helsearbeidere, rettes det blant annet krav om å bygge ned helsebyråkratiet slik at det blir færre regler, rapporteringskrav og tungrodde administrative ordninger. Dette vil føre til en reduksjon i tid brukt til møter og rapportering, tid som kan frigjøres til pasientbehandling (Morgenbladet 22. mars 2013). I kjølvannet av 22. juli-kommisjonens rapport, har det vært satt søkelys på praktiseringen og konsekvensene av målstyringen i politiet. Ett eksempel er at Stortinget har fastsatt at politiet skal kontrollere 42 000 biler i året for å nå visjonen om null drepte i trafikken. Dette vrir politiets innsats til å nå slike måltall uavhengig av hva som isolert sett ville blitt vurdert som hensiktsmessig politiarbeid for å nå visjonen.

4.4 Belønning og straff

I eksemplene vi har vist til ovenfor er det positiv eller negativ omtale i offentligheten som er nevnt som eksempler på sanksjoner. Det hevdes fra enkelte hold at effekten av mål- og resultatstyring vil øke dersom den også kobles til økonomiske insentiver (Askim 2012). Innenfor et slikt regime kan skoler belønnes eller straffes økonomisk alt etter hvilke resultater de kan vise til på gitte områder.

Målstyring kan foregå på ulike nivåer. I kapittel 3 beskrev vi kort kjennetegn ved målstyring på individnivå, såkalt hard HR. Dette er mer utbredt i land som USA og Storbritannia, og ikke så vanlig i Norge. Vi kan imidlertid nevne resultatkontrakter for skolelederne i Oslo som eksempel. Dette er kontrakter som i lang tid har vært unntatt offentligheten. Vi vet at skoleledernes lønn i Oslo er direkte koblet opp til de 86 målene som er satt og som skolelederen blir vurdert opp mot, og at deler av lønnen er gjort avhengig av hvordan elevene presterer. En slik individualisering er problematisk av flere grunner. Det er for det første åpenbart at variasjoner i elevenes prestasjoner på ulike tester kan variere som følge av helt andre årsaker enn den enkelte skolelederens innsats. Et annet moment er at slike hemmelige kontrakter utfordrer profesjonens etikk. Utdanningsforbundet skrev i Klassekampen
6. november 2012 at det er svært problematisk at lærerne i skolen ikke vet hvilke resultatmål rektor har kontraktfestet at skolen skal jobbe etter. Det er først etter som tiden går at lærerne, som skal realisere målsettingene, får erfare hvilke mål det egentlig er snakk om. Videre fører dette til at det ikke blir noen arena for argumentativ prøving av synspunkter og verdier. Dette gir dårlige vilkår for lærerens etiske forpliktelser. For å ivareta samfunnsmandatet som skolen er gitt, kreves det at hele lærerkollegiet får mulighet til å diskutere hva skolen skal være, hvilke målsettinger som er legitime, og hvordan man skal arbeide for å nå målene. Høyre hadde i sitt utkast til partiprogram gått inn for at alle rektorer i alle kommuner skal inngå slike resultatkontrakter. I sitt vedtatte program har Høyre byttet ut uttrykket «resultatkontrakter» med «utviklingsavtaler». Tilsvarende finner vi talsmenn for at også lærernes lønn bør kunne kobles til elevenes skåre på nasjonale prøver (Dagens Næringsliv 11. mai 2013). At dette er problematisk og neppe fremmer en etisk forsvarlig profesjonsutøvelse, er nærmest unødvendig å si.

4.5 Mer dokumentasjon og byråkratisering

Det er lettere å legge til enn å trekke fra. Når målstyring innføres, er dette gjerne ikke på bekostning av andre styringsverktøy. Offentlige tjenester som utdanning, helse og politi styres fortsatt gjennom økonomiske virkemidler, lover, regler, instrukser, evalueringer osv. Målstyring kommer dermed i tillegg til andre styringsformer. Det kan formuleres mål på innsatsfaktorer eller strukturelle rammebetingelser, på prosesser (atferd og aktiviteter) og på resultater og effekter (output og outcome). Målstyring kan på denne måten brukes for å forsterke virkningen av styringen på disse faktorene. Det er i prinsippet ingen begrensninger for hvor mange mål som kan formuleres på de ulike nivåene i styringskjeden, men kostnaden blir fort større enn nytten (Askim 2012). Det blir krevende å skulle omsette informasjonen som innhentes til korrigering eller videreutvikling av praksis. Det er heller ikke gitt at informasjon om måloppnåelse oppfattes som relevant for profesjonsutøverne når dette skal brukes i forbedringsarbeid, eller at informasjonen brukes systematisk for å fremme utvikling. I forbindelse med evalueringen av NKVS var ett av funnene at relevansen av kvalitetsvurderings­systemet ble oppfattet dårligere jo nærmere klasserommet en kommer, og at systemet i for liten grad legger til rette for pedagogisk utviklingsarbeid (Allerup m.fl. 2009).

Nært beslektet med dette er opplevelsen av at målstyring slik den praktiseres i utdanningssektoren fører til uønsket byråkratisering. I flere rapporter som har blitt offentliggjort de seneste årene framkommer det at lærerne i grunnopplæringen opplever at de bruker mer tid enn ønskelig til andre oppgaver enn det som de oppfatter som sine kjerneoppgaver. Det trekkes fram at rapportering til skoleledelse og skoleeier legger beslag på en for stor del av arbeidstiden (Jordfald m.fl. 2009, Tidsbrukutvalget 2009). Tidsbrukutvalget oppfordrer i sin rapport skoleeier til å vurdere nøye hvorvidt det er nødvendig med bruk av prøver og annen form for dokumentasjon utover det som er beskrevet i forskriften til opplæringsloven. Utvalget mener at skoleeier må kunne stole på den enkelte skoles og læreres profesjonalitet med utgangspunkt i vurderingsforskriften. Paradokset er at tid som kunne ha vært brukt til faglig oppfølging av elevene, blir benyttet til administrasjon av prøver, dokumentasjon og rapportering i henhold til mål. I en situasjon hvor lærerne stort sett opptrer som informasjons­leverandører for andre blir det vanskelig å se hvordan det som samles inn skal kunne komme til nytte for å forbedre læringsarbeidet på den enkelte skole.

4.6 Målstyring i spenningsfeltene politikk – profesjon, sentralisering – desentralisering

Med Kunnskapsløftet ble målstyring for alvor innført i grunnopplæringen (Aasen 2012). I stortingsmeldingen Kultur for læring (St.meld. nr. 30 (2003–2004)) heter det at forestillingen om at staten kan skape et likeverdig skoletilbud gjennom detaljregulering og -styring, skal erstattes med tillit til at den enkelte lærer, skoleleder, og skoleeier selv har de beste forutsetningene for å vite hvordan god læring kan skapes og gjennomføres, innenfor rammene av nasjonale mål (ibid.). Intensjonen i Kunnskapsløftet var å styrke det kommunale selvstyret og profesjonsstyringen. I evalueringen av Kunnskapsløftet blir det pekt på at reformen innebærer en ansvarliggjøring av skoleeier, men at det primært er ansvaret for oppgaveløsningen som er delegert, ikke ansvar eller myndighet. Det at lavere nivå har fått et større handlingsrom når det gjelder oppgaver, legitimerer en sterkere nasjonal styring med en forsterket bruk av tilsynsfunksjoner og resultatkontroll. Dette fordi det overordnede nivået mener at skoleeier ikke har nødvendig kompetanse, vilje eller evne til å implementere reformen. Likeledes blir det peket på at lærerne betraktes som både konservative og usikre når det gjelder å ta ansvar for nye oppgaver som følge av reformen (Utdanningsforbundet 2012b). Når staten har sett at skoleeier og skolene ikke har innfridd intensjonen med reformen underveis, har det parallelt med mål- og resultatstyringen også blitt en styrking av regelstyringen fra nasjonalt nivå (Aasen 2012). Dermed blir Kunnskapsløftet også opplevd som innskrenkning av det lokale handlingsrommet som følge av mer regelstyring, rapporteringskrav, tilsyn og kontroll. På enkelte områder har Utdanningsforbundet vært tilhenger av sterkere statlig styring gjennom for eksempel en nasjonal norm for lærertetthet i grunnskolen eller pedagognorm i barnehagen. På andre områder har Utdanningsforbundet framhevet betydningen av å utvikle lokale læreplaner og metodefrihet i opplæringen.

Når det gjelder forholdet mellom profesjon og politikk, er dette relatert til hva politiske myndigheter og samfunnet for øvrig er villige til å overlate til profesjonen selv å bestemme. Lærerne har i kraft av sin faglighet og profesjonsetikk ansvar for å realisere samfunnsmandatet de er gitt på en best mulig måte. Dette fordrer også at andre parter har tillit til lærernes profesjonalitet og kompetanse, og dermed får lærerne legitimitet til å ta ansvar for elevene, både når det gjelder relasjonen til elevene og deres læring. Politikere og administrasjon har vanligvis ikke de kvalifikasjonene som trengs for å vurdere kvaliteten av profesjonelt arbeid. Ut fra et slikt perspektiv har lærerne en unik kompetanse til både å sette mål og vurdere kvaliteten på arbeidet som utføres i barnehage og skole. Dersom andre vurderer kvaliteten på arbeidet som profesjonen utfører, vil dette kunne oppfattes både som unødvendig bruk av ressurser og som en indirekte mistillit til lærerprofesjonen.

Det er ikke gitt at profesjonens interesser alltid er sammenfallende med samfunnets interesser. I hvert fall vil andre utenfor profesjonen kunne hevde dette. Dermed kan ubetinget tillit til lærerprofesjonen og profesjonsstyring være problematisk. Det kan følgelig være både nødvendig og legitimt med eksterne kontrollsystemer som forsikrer både myndigheter, foreldre og andre interessenter om at barna og elevene får det pedagogiske tilbudet de skal ha. I et slikt perspektiv blir kontroll også nødvendig for å skape tillit mellom offentligheten og profesjonen. Men dette reiser også andre spørsmål. Hvem skal da definere målene på ulike nivåer, hva som skal kontrolleres og på hvilken måte dette skal foregå?

Aasen (ibid.) peker på at lærerorganisasjonene ofte på prinsipielt grunnlag har vært kritiske til kontroll- og tilsynsregimet, men at ansvar også fordrer at man kan dokumentere at man tar ansvar og kan stå til regnskap for sin yrkesutøvelse. Han hevder videre at:

«Hvis ikke lærerne selv engasjerer seg i en konstruktiv, kunnskapsbasert dialog på dette området og forvalter regnskapsplikten som en del av profesjonsutøvelsen og styringsreformens nye ansvarsregime, settes fort ansvarliggjøringen og myndiggjøringen av profesjonen på spill. Nasjonale politiske og administrative myndigheter vil da ikke bare oftere tre over kommunegrensen, men også innenfor skoleporten» (ibid:21).

I et mål- og resultatstyringssystem er det ikke nødvendig at alle formål skal følges opp ved hjelp av mål, delmål og indikatorer, og det er ikke slik at målene skal formuleres på det høyeste nivået i styringskjeden for deretter å bli gjenstand for videre bearbeiding på de underliggende nivåene. For enkelte deler av virksomheten kan det være tilstrekkelig at det skjer en løpende monitorering ved hjelp at utvalgte indikatorer. Her kan det være en løs kobling mellom indikatorer og mål på overordnet nivå. KOSTRA kan trekkes fram som et eksempel på dette. Her finner vi statistikk som ikke er direkte koblet til mål. Slike indikatorer gir i mange tilfeller også god nok styringsinformasjon til overliggende nivåer. Med utgangspunkt i den enkelte barnehage og skole, kan det i andre tilfeller formuleres mål for virksomheten med utgangspunkt i forbedringsområder som man på bakgrunn av ulike typer av målinger – kvalitative eller kvantitative – mener man har funnet fram til. Det er innenfor et slik mål- og resultatstyringssystem profesjonsmedvirkningen er en forutsetning for at målstyring både har legitimitet, men også i praksis vil lede til et styringssystem som legger grunnlaget for forbedringer av den pedagogiske praksisen.

5. Muligheter for videreutvikling av mål- og resultatstyring i utdanningssektoren

5.1 Alternative styringsformer

Det er bred enighet om at det er behov for både mål og styring i utdanningssektoren. Men det er av avgjørende betydning på hvilken måte det styres etter mål – og hvordan styringssystemet utformes. Det kan synes som om det fortsatt ligger et ubrukt potensiale i målstyringens teoretiske grunnlag, og som om de verste utslagene av målstyringen slik vi kjenner den fra vår sektor langt på vei kan skyldes forvrengninger og utforminger av styringssystemet som ikke utnytter potensialet for profesjonsfaglig medvirkning, og som minner mer om aktivitets- og tiltaksstyring enn om overordnet målstyring. Mål- og resultatstyring framstår ikke som en perfekt styringsform, men må vurderes opp mot hva som er de reelle alternativene. Det er mange alternative former for styring som kan diskuteres. Flere av disse eksisterer også i dag og er parallelle til mål- og resultatstyringen. Det vil da være snakk om å benytte seg av disse styringsformene i større eller mindre grad enn det som nå er tilfelle. Nedenfor vil vi nevne noen av disse.

Politisk styring lanseres fra enkelte hold som et alternativ. Dette innebærer at politikerne gjennom flertallsbeslutninger i sterkere grad skal legge rammene for den aktuelle virksomheten. Men også dette kan fort bli mer politisk detaljstyring, slik vi har sett eksempler på tidligere i temanotatet. En annen side ved politisk styring er at politikerne mangler fagkunnskapen om feltet som skal styres, og med et ønske om bli gjenvalgt hvert fjerde år kan kortsiktig gevinst få forrang framfor langsiktig utvikling. Regelstyring er knyttet til byråkratiet, der det blir tatt sikte på å styre upartisk gjennom å forholde seg til fastsatte regler. Men ofte er det snakk om både uklare og tvetydige mål som det kan være vanskelig å skulle forholde seg til ved hjelp av et regelverk. I tillegg er det en fare for at håndheving av reglene blir det viktigste i seg selv, og at det blir lite rom for faglig skjønn. I et styringsperspektiv kan også lang saksbehandlingstid nevnes som en ulempe. Profesjonsstyring gir mye makt til profesjonene og til den enkelte fagperson. Den offentlige tjenesteytingen er kompleks, og er avhengig av at det er høyt kompetente fagpersoner som yter tjenestene. Det kan hevdes at profesjonens interesser ikke alltid samsvarer med samfunnets interesser, og samfunnet er avhengig av å få innblikk i hva profesjonene gjør for å kunne gi dem tillit til å la dem utføre det de skal gjøre.

I offentlig sektor styres tjenester etter alle disse styringsformene i større eller mindre grad. Når vi nedenfor ser på muligheter for videreutvikling av mål- og resultatstyringen, er det med disse styringsformene som bakteppe. Det vil også i utdanningssektoren være snakk om en kombinasjon av styringsformer, og det må tas høyde for at denne sektoren i høyeste grad er desentralisert med flere ulike styringsnivåer.

På et overordnet nivå blir et sentralt spørsmål hvorvidt mål- og resultatstyring kan utformes og praktiseres på måter som reduserer uønskede virkninger slik vi har redegjort for ovenfor (vridning av ressurser og oppmerksomhet, kontroll m.m.), og fremmer ønskede virkninger (tillit, samarbeid, utvikling, profesjonsstyring m.m.). I statens økonomiregelverk, som pålegger alle virksomheter mål- og resultatstyring, heter det også at «styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet» (Finansdepartementet 2010:10 ). Dette gir, som vi vil komme tilbake til nedenfor, profesjonen betydelig rom for å bruke sin faglige kompetanse til å påvirke utformingen av styringssystemet slik at systemet blir hensiktsmessig med tanke på hva som er relevant styringsinformasjon, hvordan denne skal utformes, og hvordan den skal brukes.

5.2 Nye takter

Debatten om styring av offentlig sektor etter at 22. juli-kommisjonen la fram sin kritiske rapport, har bidratt til en høyere bevissthet om styringsutfordringene i sektorer som utdanning, helse og politi. Innenfor utdanningssektoren ser man de uheldige utslagene av målstyring slik den praktiseres både i barnehage, grunnopplæring, høyere utdanning og i støttesystemene som eksempelvis PP-tjenesten. Debatten har også bidratt til en felles oppfatning om at mange av styringsutfordringene er av generell og tverrsektoriell karakter. Dette betyr at løsninger og videreutvikling dels bør skje i et overordnet samfunnspolitisk perspektiv og dels internt i de ulike sektorene.

Den økte oppmerksomheten har, i hvert fall i retorikken, gitt drahjelp til en utvikling som på sikt kan forenkle, forbedre og samtidig øke gyldigheten av styringssystemet. I Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiets kommentarer til 22. juli-kommisjonens rapport (NOU 2012:14), blir det formulert en sterk kritikk av målstyring slik den praktiseres i offentlig sektor i dag. De sier at

«… det i de siste tjue årene har vokst fram en styrings- og ledelseskultur i staten som bygger på en forholdsvis rigid målstyring, hvor etater styres etter et omfattende apparat av enkle, kvantitative mål, og hvor måloppnåelse igjen er koblet til et belønningssystem. Denne målstyringen har også lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende og kostbart tilsynsapparat, som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur» hvor ingen tør gjøre noe som ikke er klart definert innenfor de kvantitative målsettingene. I ettertid kan man innse at målene har vært for mange, for detaljerte og at målstyring som prinsipp har vært for dominerende for hvordan etatene styres. I praksis har målstyringen like gjerne blitt et hinder for at gode og kvalifiserte avgjørelser blir tatt av dem som kjenner området best og et hinder for at etater kan lære av erfaringer og utvikle bedre tjenester. For nåværende og framtidige regjeringer bør det bli en overordnet oppgave å sørge for at de målene som utvikles for offentlige etater er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte selv er med på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede politiske føringer og årlige budsjettrammer» (Innst. 210 S (2012–2013)).

Dette er et kraftig oppgjør med målstyring som styringsform, og det peker i retning av en ny utvikling som gir rom for mer profesjonsfaglig medvirkning. Oppgjøret med dagens målstyring får også støtte fra akademiske miljøer. Som tidligere nevnt er det i den sammenhengen flere som har tatt til orde for at dagens praksis slett ikke er målstyring, men omfattende detaljstyring.

Vi ser allerede en dreining i retning av at politikere tar til orde for færre og mer overordnede mål i sektorer som utdanning, helse og politi. Videre kan det synes som om det er en økende forståelse for at det å hente inn resultatinformasjon og evaluere må kombineres med systematiske og gode prosesser for erfaringsbasert læring og videreutvikling av kvalitet. Innspillene fra både forskermiljøer og OECD om å legge større vekt på utviklingsaspektet enn kontrollfunksjonen i NKVS, er et eksempel på dette (Allerup m.fl. 2009 og OECD 2011). Det er også stadig flere som understreker at kvalitativ informasjon og kvalitative analyser i rapportering og resultatvurdering kan ha minst like stor verdi som de mer tradisjonelle kvantitative måleparameterne.

Fortsatt er forbedringspotensialet stort, og Utdanningsforbundet har – som fagforening og profesjonsorganisasjon – en mulighet til å spille en aktiv rolle i videreutviklingen av systemet.

5.3 Målformulering, medvirkning og resultatvurderinger

Vi har sett at dersom grunnlagstenkningen fra målstyringsteorien blir tatt på alvor, kan målstyringen gi grunnlag for et større profesjonelt handlingsrom og mer profesjonsstyring.

Med bakgrunn i Druckers tre hovedkomponenter i målstyring; målformulering, medvirkning og resultatvurdering, samt erfaringene beskrevet i kapittel 4, vil vi framheve noen sider ved målstyringen hvor det er avgjørende at Utdanningsforbundet som profesjonsorganisasjon spiller en aktiv og betydningsfull rolle.

Valg av mål og målformuleringene er på et vis første skritt i styringssystemets utforming, og legger føringer for resten av styringssystemet. Det er på bakgrunn av målene at det utformes indikatorer og rapporteringskrav, der målet er å avdekke sammenhenger mellom mål og resultater. Fordi det er rapporteringen som kommer tettest på vår hverdag, er det lett å konsentrere kritikk og problem­beskrivelser rundt dette. Hvor stor innflytelse Utdanningsforbundet får på styringssystemet vil blant annet avhenge av hvor tidlig en kommer inn som premissleverandør i prosesser knyttet til målformuleringer og valg av indikatorer og målemåter. Det er derfor behov for høyere bevissthet om hvem som formulerer målene, på hvilket nivå målene formuleres og bedre rutiner for å sikre faglig forankring av målformuleringene. Videre må indikatorene som blir valgt være faglig meningsfulle for å virke etter hensikten. Dette forutsetter aktiv involvering, medvirkning og medbestemmelse fra fagfolk på feltet – fra profesjonen. Mål- og resultatstyringssystemet må utformes på en slik måte at det gir profesjonsutøverne nødvendig handlingsrom for å utføre jobben. Målene må ikke utformes på en slik måte at de beskriver hva fagfolk skal gjøre. Det må være opp til profesjonsutøverne å velge virkemidlene for å nå de målene de har vært delaktige i å sette.

Et annet aspekt ved målstyringen er at den må bygge på tydelige prioriteringer. Noe må kunne sies å være viktigere enn noe annet i den aktuelle situasjonen. Det er i dag for mange mål. Dette betyr også at når noe legges til må annet trekkes fra. Nye mål må komme i stedet for gamle og nye rapporteringer må ikke komme på toppen av allerede eksisterende.

For at styringssystemet skal fremme kvalitet i opplæringen er det også nødvendig med mer hensiktsmessig bruk av resultatvurdering og evalueringer til videreutvikling av pedagogisk praksis. Analyse av resultater krever faglig innsikt, det samme gjelder hvilke tiltak som skal iverksettes som en oppfølgning av resultatvurderingen. Målstyring skal som tidligere beskrevet fremme kontroll over egen arbeidssituasjon på bekostning av andres overstyring og kontroll. Også her kan det se ut til at en økt bevissthet og innsikt i negative utslag som følger av dagens praksis tar utviklingen i riktig retning, både i offentlig sektor generelt og i utdanningssektoren spesielt. Som profesjon må vi bidra til å fremme denne utviklingen gjennom å formidle alternativer som er begrunnet i gode faglige og etiske vurderinger. I et desentralisert styringssystem er dette et påvirkningsarbeid som må føres på mange ulike nivåer, noe som forutsetter høy profesjonsfaglig og metodisk kompetanse blant tillitsvalgte – samt en felles oppfatning av hva vi ønsker å oppnå og hvordan vi gjør det.

Målstyring foregår i en større styringskontekst, og når Utdanningsforbundet engasjerer seg i målstyringsdebatten reiser dette også andre relevante styringsspørsmål som det må bli tatt stilling til. For Utdanningsforbundet er dimensjonen sentral – desentral styring et viktig bakteppe både når det gjelder tariff, arbeidstid og i utdanningspolitiske saker som på ulikt vis omhandler mål om likeverdig utdanning av høy kvalitet. Et viktig spørsmål er derfor hva Utdanningsforbundet mener må styres sentralt og hvor det lokale handlingsrommet ønskes velkomment. Dette har også sammenheng med hvor i styringskjeden og på hvilken måte medvirkning og medbestemmelse kan og bør utøves. Hvor vil Utdanningsforbundet kunne øve størst innflytelse? Et annet spørsmål er hvordan Utdanningsforbundet skal arbeide for å utnytte desentraliseringen til å styrke det profesjonelle handlingsrommet. Hva må gjøres for at profesjonen skal få tillit fra samfunnet til å fylle dette rommet?

5.4 Utdanningsforbundets rolle og strategi

I dokumentet som beskriver Utdanningsforbundets verdier og prinsipper heter det: «Utdanningsforbundet skal ta opp aktuelle tema, setje dagsorden, og vere oppteke av langsiktige og prinsipielle saker.» (Utdanningsforbundet 2010).

Som profesjonsorganisasjon og fagforening må Utdanningsforbundet svare på den politiske invitasjonen om å bidra til å utvikle styringssystemet, med tydelige budskap og konkrete forslag. Dersom dette lykkes, kan målstyring vise seg å være et styringsprinsipp som gir større rom for profesjonsfaglig medvirkning enn alle de kjente alternativene.

På samme måte som det er viktig å identifisere og aktivt bruke rom for utvikling og forbedring av styringssystemet i vår sektor, er det viktig å vite hvor grensene går for hva vi mener er forsvarlig faglig og etisk praksis. Det profesjonsfaglige fellesskapet må sammen forvalte lærerprofesjonens etiske plattform på en måte som fremmer kvalitet i utdanningen. Vi må blant annet være i stand til å kjenne igjen og kjempe mot alle former for målstyring på individnivå. Dette er basert på styringsprinsipper som ikke er egnet for det oppdraget vår profesjon skal løse.

Det er behov for å styre etter mål i utdanningssektoren, men det er viktig at målene formuleres på en måte som fremmer utdanningens brede samfunnsmandat, og målstyringen må gi rom for faglige og etiske vurderinger. Mange opplever at styringssystemet slik det praktiseres i dag fordrer lojalitet oppover i systemet, mens moralske dilemmaer delegeres nedover; lærerne blir stående i evige dilemma mellom for få ressurser og for mange oppgaver. I lærerprofesjonens etiske plattform står det at: «Profesjonen tar ansvar for å varsle når rammevilkår skaper faglig og etisk uforsvarlige tilstander.» (Utdanningsforbundet 2012c). I møte med styringssystemet må profesjonen ha mot til å sette grenser, og kompetanse til å beskrive gode løsninger og påvirke i riktig retning. Lærerprofesjonen må fremme faglige og etiske vurderinger gjennom medbestemmelse og debatt på arbeidsplassnivå og gjennom politisk påvirkningsarbeid lokalt og sentralt.

I et desentralisert styringssystem er dette et påvirkningsarbeid som må føres på mange ulike nivåer og av ulike aktører, herunder lærere og ledere. Utdanningsforbundet har et fortrinn ved at vi organiserer hele profesjonen, og kan samles om felles mål og strategier. Høy profesjonsfaglig kompetanse må kombineres med god metodekompetanse og tydelige budskap. Slik kan Utdanningsforbundet bidra til et høyere presisjonsnivå i styringsdebatten og definere viktige begreper som kvalitet og utdanning. Språk er makt, og hvilke ord som brukes om utdanning spesielt og offentlige tjenester generelt er med på å definere hvilket verdigrunnlag styring av offentlig sektor skal være forankret i.

Gjennom systematisk og strategisk bruk av vår organisasjon kan vi trekke videreutviklingen av styringssystemet i riktig retning. En forutsetning for dette er at vi besitter nok kompetanse til å ta definisjonsmakten i spørsmål der profesjonsfaglige vurderinger møter metodiske og styringsteoretiske rammer. Kan Utdanningsforbundet få gjennomslag for et styringssystem som er utformet med en bedre balanse mellom kontroll og tillit? Det er behov for en gjennomgående erkjennelse av at kvaliteten i utdanningssektoren til syvende og sist hviler på kompetente og engasjerte fagfolk med godt etisk skjønn. Sterke profesjonsfaglige fellesskap, med tid og rom for faglig og etisk refleksjon, er en helt vesentlig del av dette. Utdanningsforbundet kan ta til orde for at styring av offentlig sektor må foregå på en måte som sikrer medvirkning fra de ansatte og medbestemmelse fra de ansattes organisasjoner. Ved å fremme disse budskapene kan vi som profesjon bidra til å utvikle og forbedre utdanningssystemet – i et styringsperspektiv.

5.5 Allianser

I kapittel 2 nevnes ulike aktører som har interesser i styringsdebatten. Flere av disse har sammenfallende interesser med Utdanningsforbundet. Spørsmål knyttet til styring av offentlig sektor er av overordnet samfunnspolitisk interesse. Det handler om grunnleggende verdier knyttet til forholdet mellom staten og borgerne, og om hva slags arbeidsliv vi ønsker.

Flere fagforeninger spiller som nevnt en aktiv rolle i styringsdebatten, og tematikken har høy prioritet for Unio. Fagbevegelsen har blitt utfordret til å bidra i videreutviklingen av styringssystemene i offentlig sektor – også fra politisk hold. Profesjonsorganisasjonene må ta et særlig ansvar i sine sektorer. Vi bør være med på å belyse uheldige utslag av målstyringen slik den praktiseres i vår sektor i dag. Men enda viktigere er det å bidra til å sette ord på hva som kan være alternativene. Utfordringene er, som tidligere beskrevet, sammenliknbare i sektorer som utdanning, helse og politi, og Unio kan være en viktig allianse for samarbeid om løsninger og alternativer. Vi tror det finnes et rom for påvirkning, og at innflytelsen blir størst dersom Unio og medlemsforbundene spiller ulike men samstemte roller. Utdanningsforbundet bør derfor ta del i styringsdebatten både på et overordnet nivå, i allianse med de andre forbundene i Unio og fra et utdanningspolitisk og profesjonsfaglig perspektiv. Kanskje finnes det også andre naturlige alliansepartnere?

5.6 Avsluttende betraktninger

Utdanningsforbundets politikk og strategi er forankret i grunnleggende verdier og prinsipper og blir til i møte med den politiske virkeligheten fagforeningen søker å påvirke. Ofte vil dette innebære å skulle finne balansen mellom en prinsipiell og pragmatisk tilnærming. Parallelt med å arbeide for å finne de beste løsningene innenfor det styringssystemet som til enhver tid er gjeldende, kan det jobbes med å fremme verdier og argumenter som kan berede grunnen for alternative styringsformer i et lengre tidsperspektiv.

Så langt har målstyringsdebatten til tider vært preget av uklar begrepsforståelse, og det har vært lettere å formidle hva man er mot enn hva man er for. Det er ikke vanskelig for Utdanningsforbundet å argumentere for at andre ikke har nødvendig kompetanse for å vurdere de komplekse forholdene i skolen eller at det må utvikles systemer som har gyldige og pålitelige kvalitetsindikatorer som fanger opp lærernes og elevenes hverdag på en bedre måte enn i dag. På den annen side vil en strategi som kun bygger på motstand lett virke mot sin hensikt. Definisjonsmakten og målemakten vil da kunne tilfalle andre, og Utdanningsforbundet plasseres på sidelinjen. En annen side ved dette er at systemet som da blir innført ikke har legitimitet blant profesjonsutøverne, og et system uten legitimitet vil vanskelig kunne sies å legge grunnlag for utvikling av kvalitet. Det vil derfor være både i profesjonens og utdanningsmyndighetenes interesser å komme fram til et omforent syn på hvordan utdannings­sektoren skal styres og forholdene legges til rette for et kontinuerlig forbedringsarbeid.

Det er skapt et nytt rom for endring knyttet til debatten om styring av offentlig sektor. Politikere og fagmiljøer erkjenner styringssystemets svakheter i langt større grad enn før, og det er tilsynelatende vilje til å videreutvikle målstyringen. Utdanningsforbundet kan som representant for lærerprofesjonen aktivt ta del i denne debatten, og gjennom dette berede grunnen for utvikling av styringssystemet slik at det støtter opp under samfunnsmandatet snarere enn motarbeider det. Det er ingen andre som kan gjøre denne jobben for oss dersom vi skal få det resultatet vi mener er til det beste for barn og unge i barnehage og skole.