Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU – er norsk utdanning omfattet? Et særskilt blikk på barnehager, grunnskoler og videregående opplæring. (pdf)

Forord

I hvor stor grad foregår utforming av norsk utdanningspolitikk i realiteten på internasjonale arenaer? For å belyse dette spørsmålet ser vi nærmere på EU sine utdanningsaktiviteter og hvilken innvirkning dette har på politikken som blir ført i vårt land. Norsk utdanningssamarbeid med EU har i dag nådd et stort omfang og er betraktelig større enn da EØS-avtalen tok til å gjelde. Mange av dagens utdanningsaktiviteter i EU skjer i henhold til den åpne koordineringsmetoden, og temanotatet begrenser seg til disse aktivitetene. Selv om Norges utdanningssamarbeid med EU ikke har skapt store politiske debatter eller konflikter, er det mye som tyder på at dette samarbeidet blant mange ikke er godt kjent. Fordi oppmerksomheten rundt internasjonalt utdanningssamarbeid i stor grad har vært rettet mot høyere utdanning og forskning, vil dette temanotatet ta for seg andre nivåer innenfor utdanningsområdet.

1. Innledning

1.1 Utgangspunkt

Historisk har utdanning vært nært forbundet med oppbygging og vedlikehold av nasjonal identitet. Barnehager og skoler er sosialiserende institusjoner som formidler nasjonale erfaringer og verdier, supplert med dannelse og nasjonale språknormer. Ikke overraskende er det derfor betydelige variasjoner i lands utdanningssystemer, så vel i struktur som innhold. Dette tradisjonelle bildet av utdanning som et nasjonalt anliggende har i betydelig grad blitt utfordret som følge av økt internasjonalisering. Ifølge den forskningsbaserte evalueringen av Kunnskapsløftet er norsk utdanningspolitikk i langt sterkere grad enn tidligere påvirket av det som skjer i EU og OECD (Karseth m.fl. 2013, Møller m.fl. 2013).

1.2 Lisboa-strategien

I mars 2000 var stats- og regjeringssjefene i EU samlet til toppmøte i Lisboa. På dette møtet ble det vedtatt at Europa innen 2010 skulle bli «verdens mest konkurransekraftige, kunnskapsbaserte økonomi på bærekraftig og sosialt grunnlag». For å nå denne overordnede målsettingen ble det trukket opp en strategi, senere omtalt som Lisboa-strategien. Totalt 65 tiltak fordelt på ti områder ble satt opp på saksfelt som det indre marked, makroøkonomisk politikk, utdanning, forskning, sosial samhørighet, sysselsetting og miljø. Strategien omfattet blant annet tiltak på områder som tidligere ikke hadde inngått i politikkutvikling på europeisk nivå. Bakgrunnen for prosessen var dels knyttet til globalisering og den økte betydningen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), dels at EU-området på den tiden hadde en svakere vekst og høyere arbeidsledighet enn blant annet USA (Dølvik/Ødegård 2004). Noe av bakteppet var også at resultatene av den første PISA-undersøkelsen ble publisert samtidig som Lisboa-prosessen så vidt var påbegynt. PISA-resultatene vakte som kjent stor oppsikt hos utdanningsmyndigheter i flere land og hos disse var det en utbredt holdning at noe måtte gjøres.

Utdanning ble på toppmøtet i Lisboa vurdert som en viktig bidragsyter i en felles strategi for økt vekst og sysselsetting, noe som førte til at feltet fikk mer oppmerksomhet. Samtidig ble utdanning del av en mye større agenda og politisk prosjekt, definert som en uunnværlig del av en økonomisk og sosial reformstrategi (Chou/Gornitzka 2011). Dette betydde en åpning av utdanningssektoren mot innflytelse fra andre sektorer.

Lisboa-strategien var også en søken etter nye styringsinstrumenter (Chou/Gornitzka 2011). Det ble satt spørsmålstegn ved hvor hensiktsmessige og effektive de tradisjonelle styringsformene hadde vært. På flere politikkområder var medlemslandene i EU ikke villige til å overføre beslutningsmyndighet til det europeiske nivået. Samtidig var det, hos flere aktører, en forventning om felles europeisk handling. Lisboa-toppmøtet ble en anledning til bredt å ta i bruk en ny og annerledes styringsmetode som i prinsippet kunne gjøre det mulig å ha en felles tilnærming også innenfor områder som anses som nasjonalt følsomme og der EU ikke kan styre gjennom direktiver (Gornitzka 2006). Metoden gikk under navnet den åpne koordineringsmetoden («Open method of coordination»), heretter kalt OMC. Metoden ble første gang tatt i bruk som et virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken i EU på slutten av 1990-tallet. Det skulle vise seg at OMC fikk stor betydning for utdanningsaktivitetene i regi av EU.

1.3 Norsk aktualitet

I januar 2012 forelå den omfattende offentlige utredningen om EØS-avtalen, NOU 2012:2 «Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU». Utvalget som stod bak utredningen tok for seg de fleste sektorer i vårt samfunn. Når det gjaldt utdanningssamarbeidet med EU, konsentrerte de seg i hovedsak om høyere utdanning og forskning. Utvalget framhevet at EØS-avtalen koblet Norge til et forsknings- og utdanningssamarbeid som siden har økt betraktelig i omfang og betydning. For norsk høyere utdanning synes likevel den mellomstatlige Bologna-prosessen å ha vært av større betydning. De øvrige delene av utdanningssystemet ble overraskende lite omtalt.

I utredningen ble det pekt på at EU-tilpasningen ikke har skapt politiske konflikter i Norge, noe som skyldes bred politisk enighet om verdien av internasjonalisering av utdanning, og EU-samarbeidet har vært en viktig del av dette. Mangel på debatt kan imidlertid også ha andre årsaker. I den offentlige utredningen sies det at det er en utfordring at utdanningssamarbeidet med EU er et område med betydelig kompleksitet. Med OMC har Norges forbindelser blitt mange, og det er tidvis vanskelig for norske aktører å holde seg informert om utviklingen og den norske deltakelsen.

Et par måneder etter lanseringen av den offentlige utredningen forelå det som ble kalt alternativ-rapporten (Nei til EU: mars 2012). Denne rapporten tok også for seg andre tilknytningsformer enn EØS-avtalen, og viste i stor grad uenighet med mange av konklusjonene i NOU 2012:2. Samtidig er utdanningsområdet relativt sett viet liten plass, noe som kan støtte oppunder synet at det er stor grad av konsensus om utdanningssamarbeidet med EU.

Etter en høringsrunde forelå stortingsmelding nr. 5 «EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU» (2012–2013). Tilsvarende er omtalen av utdanning i den oppfølgende stortingsmeldingen beskjeden og dreier seg i hovedsak om norsk deltakelse i EUs utdanningsprogrammer . Meldingen får ikke fram at utdanningssamarbeidet med EU er noe langt mer enn disse programmene. Ikke minst gjelder det tiltak som er forankret i OMC. Denne mangelen er svært overraskende, i og med at aktiv bruk av handlingsrom er en hovedtanke i stortingsmeldingen.

1.4 Problemstilling

Det er påpekt at hva som skjer i Norges utdanningssamarbeid med EU ikke har vekket kunnskaps-politiske debatter verken i Stortinget eller i offentligheten (Chou/Gornitzka 2011). OMC er så godt som ikke omtalt i norske medier, noe som sannsynligvis har ført til at denne metoden er allment lite kjent i befolkningen. I dette temanotat vil vi derfor først se på hva som kjennetegner metoden, så vel generelt som konkret på utdanningsområdet. Fordi oppmerksomheten rundt norsk utdannings-samarbeid med EU i stor grad har vært rettet mot høyere utdanning og forskning, vil dette temanotatet drøfte om og eventuelt i hvilken grad norsk politikk for barnehager, grunnskoler og videregående opplæring er omfattet av aktiviteter som er forankret i OMC. Temanotatet runder av med noen tanker om hva dette betyr for Utdanningsforbundet.

2. Kjennetegn ved den åpne koordineringsmetoden – generelt

Mye av historien om EU og utdanning som politikkområde har blitt beskrevet som et forsvar av nasjonale grenser, egenart og suverenitet (Chou/Gornitzka 2011). Utdanningssektoren har ikke bare vært nasjonalt følsom, men ble også lenge ansett som et marginalt interessant område for europeisk integrasjon, illustrert ved betegnelsen «other matters». Som nevnt innledningsvis har dette endret seg drastisk de siste 10–12 årene. Som en metode basert på frivillighet er OMC beskrevet dels som et kompromiss om hva som er mulig innenfor nasjonalt sensitive områder, og dels som et alternativ til lange prosesser for etablering av felles bindende rettsregler (Chou/Gornitzka 2011). Noen land synes å ha akseptert metoden for å unngå en utvikling med mer likeartet utdanningssystem (konvergens), mens andre har ment at OMC vil utvide EUs rolle (Drachenberg 2011).

Metoden ble definert i konklusjonene fra toppmøtet i Lisboa. I følge denne definisjonen består metoden av fire stadier (European Council 2000):

Formålet med metoden er ideelt framstilt som «at tilrettelægge en læreproces på europæisk plan for at stimulere udveksling og efterligning af god praksis og hjælpe medlemsstaterne til at forbedre deres egne nationale politikker.» (Europaudvalget 2001–2002:2).

Metoden kalles åpen av flere grunner (Europaudvalget 2001–2002). For det første fordi det en blir enige om på europeisk nivå, kan tilpasses det nasjonale nivået. Medlemslandene kan således etterstrebe de felles målsetningene samtidig som de beholder et stort rom for nasjonale tilpasninger og frihet i valg av virkemidler. For det andre fordi metoden åpner for nettverk der både private og offentlige aktører er representert. Partene i arbeidslivet er blant aktørene. Et tredje argument er at metoden skal tilpasses det enkelte politikkområdets særlige kjennetegn. Det er derfor tale om noen felles overordnede prinsipper som kan opptre i flere varianter.

Når metoden ikke innebærer at land kan bindes opp ved legale virkemidler, er det naturlig å spørre hvor virkningsfull metoden kan være. Gustav Karlsen (2002) mener styringsdynamikken i den åpne koordineringsmetoden har klare likhetstrekk med målstyring på nasjonalt nivå. Lavere instanser kan bestemme og gjøre ting på sin måte, hvis det bare er i samsvar med de overordnede mål som er sentralt bestemt. EU bestemmer målene og langt på vei innholdet, mens nasjonalstatene og de lokale nivåene skal stå for iverksetting og valg av virkemidler. «EUs overnasjonale organer skal initiere, samordne og kontrollere», mener Karlsen (2002:227). Dølvik/Ødegård (2004) beskriver dette som «mykere» reguleringsformer, i motsetning til absolutte lovkrav. Snarere enn et regime for harmonisert EU-regulering er det tale om en indirekte form for styring. OMC virker gjennom normdannelse, læring og påvirkning av aktørenes adferd. På den måten kan det etableres en forståelse av riktig eller eksemplarisk oppførsel.

Bergseng (2011) understreker at OMC må forstås som en prosess. Denne prosessen foregår både på europeisk og på nasjonalt nivå. Politikken er under stadig utvikling og revidering, slik at metoden ikke er konstant. Konsekvensene vil av den grunn kunne variere på kort og lang sikt.

Blant de som har forsket på OMC er det delte meninger om hvordan metoden virker – og om den virker. Det er også uenighet hvorvidt EUs tilnærming til OMC praktiseres konsistent eller ikke (Bergseng 2011). Selv om navnet gir inntrykk av noe annet, har flere satt spørsmålstegn med hvor åpen metoden egentlig er. Metoden er i stor grad basert på nettverk mellom offentlige byråkrater og eksperter, noe som fører til et sterkt teknokratisk preg (Lajh/Štremfel 2011). OMC er ikke særskilt åpen verken når det gjelder deltakelse eller transparens, konkluderer Becker (2009). Dette kan kanskje forklare fravær av offentlig debatt. Andre har reist spørsmål om OMC er et supplement til andre, mer formelle ordninger, eller om den er en undergraving? Eller er den uttrykk for politisk ønsketenkning? Er verdiene som fremmes av OMC uttrykk for nyliberalt tankegods i byggingen av det indre markedet i EU? Uansett hvilke svar som gis, vil det nok i noen grad variere mellom ulike sektorer. La oss derfor gå til utdanningsområdet.

3. Kjennetegn ved den åpne koordineringsmetoden – utdanningsområdet

Som kjent har EU ingen hjemmel til å komme med direktiver for å binde opp medlemslandenes utdanningspolitikk. De to utdanningsartiklene i traktaten slår fast at hovedansvaret for innhold og organisering av utdanning er lagt til medlemslandene. Artiklene gir ikke hjemmel for en formell harmonisering av utdanningspolitikken. EUs tiltak på utdanningsområdet skal, der det er nødvendig, støtte opp om, supplere og utfylle hva landene gjør, i henhold til subsidaritetsprinsippet.

3.1 Enighet om hovedmål innenfor det utdanningspolitiske området

Ett av de ti områdene som Lisboa-toppmøtet vedtok i mars 2000 fikk overskriften utdanning og opplæring, og omfattet åtte tiltak:

• økte investeringer i menneskelige ressurser
• halvering av antall 18–24-åringer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning
• utvikle skoler og opplæringsinstitusjoner til brede, lokale læringssentre
• identifisere ny basiskompetanse
• utvikle et europeisk vitnemål på basiskompetanse innenfor IKT
• mobilitet
• utarbeide en europeisk CV
• felles framtidige målsettinger for utdannings- og opplæringssystemene.

Som en ser er tiltakene svært ulike når det gjelder omfang og konkretiseringsgrad. Helt nytt er ambisjonen om felles mål på europeisk nivå, og dette vakte naturlig nok størst oppmerksomhet.

Ett år senere ble det enighet om tre hovedmål for utdannings- og opplæringssystemene fram til 2010. Å bedre kvaliteten utgjør det første hovedmålet. Bedre tilgang til utdanning og opplæring for alle er nummer to. Til sist er det et mål om å åpne utdannings- og opplæringssystemene for omverdenen, deriblant for lokalsamfunnet og andre sektorer.

Neste skritt kom i 2002, på et toppmøte i Barcelona, igjen med stats- og regjeringssjefene. Der ble det forelagt en rapport med utgangspunkt i de tre hovedmålene, etterfulgt av 13 strategiske mål, 42 hovedsaker, en rekke indikatorer med utgangspunkt i målsetningene, forslag til temaer som kan brukes til erfaringsutveksling og planer om konkret framdrift. Toppmøtet ga sin tilslutning til det detaljerte arbeidsprogrammet. De politiske ledernes ambisjoner var at EUs utdannings- og opplæringssystemer skulle bli en kvalitetsreferanse på verdensplan innen 2010.

Når det gjelder det første hovedmålet, om å bedre kvaliteten i utdannings- og opplæringssystemene, var det utarbeidet fem strategiske mål. Målene omfattet å forbedre grunnutdanningen samt etter- og videreutdanningen for lærere og instruktører, utvikle kompetanse for kunnskapssamfunnet, sikre tilgang til IKT for alle, øke rekrutteringen til realfagstudier og å sikre effektiv bruk av ressurser.

Til målet om å forbedre grunn-, etter- og videreutdanningen av lærere og instruktører, var det eksempelvis formulert fire hovedsaker. Å identifisere den kompetansen lærere og instruktører skal ha, legge forholdene til rette slik at lærere og instruktører gjøres i stand til å møte utfordringene fra kunnskapssamfunnet, sikre et tilfredsstillende nivå for opptak til læreryrket, og gjøre det mer attraktivt å rekruttere folk med annen yrkesbakgrunn som lærere og instruktører. Det blir så foreslått noen temaer som kan være gjenstand for sammenlikning og erfaringsutveksling, deriblant utvikling av karrieresystemer i læreryrket og arbeidsvilkår for lærere. Tilsvarende hovedsaker og temaer fulgte for hvert av de andre strategiske målene.

3.2 Samling av utdanningsaktiviteter i EU

Fra 2004 samler EU sine utdanningsaktiviteter under betegnelsen "Education and Training", i første omgang fram til 2010. På den måten framstår mange av utdanningsaktivitetene i regi av EU som én helhetlig pakke. Kommisjonen intensiverte arbeidet med Lisboa-strategien etter at midtveisevalueringen viste at målsettingene ikke ville bli oppnådd uten større innsats. Indikatorer ble definert og status ble evaluert annet hvert år i deltakende land. Medlemslandenes resultater ble i økende grad sammenlignet.

Arbeidet med Lisboa-strategien utviklet seg og ble del av en trend der den økonomiske pilaren har vokst og tatt førersetet på bekostning av sosiale forhold og utdanningspolitikk. Målet ble å styrke og sikre økonomisk vekst, og sosiale forhold og utdanning fikk en tydeligere rolle i å bidra til dette. Fokuset ble i sterkere grad på utdanningens betydning for andre samfunnsforhold og arbeidslivet spesielt, mens betydningen av utdanningens mer helhetlige innhold og formål ble underkommunisert. Finanskrisen har ytterligere forsterket fokuset på økonomiske forhold, ikke minst økonomiske mekanismer som kan redusere den høye arbeidsledigheten.

Fire langsiktige og overordnede mål ble i 2009 satt opp for kommende tiårsperiode under overskriften «Education and Training 2020»:

Det første målet er at livslang læring skal bli en realitet. Blant de konkrete tiltakene er iverksetting av nasjonale strategier for livslang læring med spesiell vekt på verdsetting av ikke-formell og uformell læring. Et annet tiltak er nasjonale kvalitetsrammeverk som skal knyttes opp til det europeiske, der en bruker læringsutbytte som en gjennomgående tilnærming.

Neste hovedmål omfatter høyere kvalitet og effektivitet, på så vel tilbuds- som etterspørselssiden. En av ambisjonene er opplæring i morsmål pluss to fremmedspråk i grunnskolen, i fag- og yrkesopplæringen og i voksenopplæringen. Faglig utvikling hos lærere og instruktører, og utvidet omfang av og regelmessig kompetanseutvikling for lærere, blir også framhevet. Øvrige temaer som ble tatt opp var at læreryrket må bli en mer attraktiv karrierevei, man må ha en kvalitetssikring i fag- og yrkesopplæringen, fremme en evidensbasert politikk og praksis, bærekraftige offentlige og private investeringer, grunnleggende ferdigheter i lesing, matematikk og naturfag samt nye ferdigheter for nye jobber.

Det tredje hovedmålet bærer overskriften å fremme likeverdighet og aktivt medborgerskap. Blant de konkrete temaene var tettere samarbeid mellom allmennfag og yrkesfag, og fjerne hindringene slik at de som har falt fra kan komme tilbake til skolen. Barnehagen blir også omtalt, både at alle skal ha lik tilgang og at tilbudet skal ha høy kvalitet. Utdanningstilbud til minoritetsspråklige og de med særskilte opplæringsbehov er også omtalt.

Det siste målet dreier seg om økt innovasjon og kreativitet. Stikkordene er her bruk av IKT, partnerskap mellom utdanning og arbeidsliv, tverrfaglig kompetanse samt entreprenørskap.

3.3 En egen prosess innenfor fag- og yrkesopplæring

Inspirert av Bologna-prosessen i høyere utdanning vedtok stats- og regjeringssjefene i EU på toppmøtet i Barcelona i mars 2002 å sette i gang en særskilt prosess for økt samarbeid innenfor fag- og yrkesopplæringen. I Bologna-prosessen harmoniseres høyere utdanning i Europa gjennom en lik tilnærming til oppbygging, poengberegning, karaktersetting og kvalitetssikring. Prosessen betydde at rammen ble satt for en tankegang om at samarbeid om utdanningspolitikk på EU-nivå er mulig, så vel føringer for hvordan samarbeidet kan foregå som for innholdet i politikken (Bergseng 2011).

I slutten av november i 2002 ble det avholdt en stor ministerkonferanse om fag- og yrkesopplæring i København. På møtet skrev ministre fra 31 europeiske land under på en deklarasjon om styrket samarbeid. Siden den gang har dette europeiske samarbeidet innenfor fag- og yrkesopplæringen blitt kalt København-prosessen. Et av hovedmålene med arbeidet i København-prosessen er å fremme mobilitet, så vel arbeids- som utdanningsmobilitet, slik at en kan bruke kvalifikasjoner og kompetanse som en «felles valuta» i Europa. På denne måten vil det bli lettere å få anerkjent sin fag- og yrkesopplæring når en europeisk borger søker jobb i et annet land. Et annet hovedmål er å bidra til økt status for fag- og yrkesopplæringen, slik at flere velger å ta slik opplæring. Etter møtet i København har europeiske ministre med ansvar for fagopplæring møttes fire ganger, i Maastricht i 2004, i Helsinki i 2006, i Bordeaux i 2008 og i desember i 2010 i Brugge. Ved hvert toppmøte har det blitt vedtatt et kommuniké.

I Brugge ble det enighet om 11 strategiske mål. I løpet av de fire første årene, det vil si fram til og med 2014, er det formulert 22 kortsiktige mål som er tenkt å realiseres på nasjonalt nivå, supplert med støtte fra EU-systemet. Visjonen er at innen 2020 skal fag- og yrkesopplæringen i Europa bli mer attraktiv, relevant, karriereorientert og innovativ, tilgjengelig og fleksibel sammenlignet med 2010. Prosessen har resultert i konkret formalisert politikk i form av flere verktøy: et europeisk kvalifikasjonsrammeverk (EQF), et europeisk system med opplæringspoeng (ECVET), prinsipper for kvalitetssikring på europeisk nivå (EQAVET), ordninger for å dokumentere praksis- eller studieopphold i et annet europeisk land (Europass), standarder som beskriver vitnemålstillegg (Certificate Supplement) samt prinsipper for anerkjennelse av ikke-formell og uformell kompetanse. Fokuset nå er på nasjonal iverksetting av formalisert politikk på EU-nivå. Det er også tydelig at fag- og yrkesopplæring i større grad enn annen utdanning blir sett i direkte relasjon til arbeidslivet. Fag- og yrkesopplæring blir i særlig stor grad løftet fram som et økonomisk virkemiddel for å oppnå makroøkonomiske målsettinger og særskilt å løse finanskrisens virkninger (Bergseng 2011).

3.4 Anbefalinger gjennom meldinger og rekommandasjoner

Som tidligere nevnt har ikke EU myndighet til å binde opp landene gjennom lover og forordninger. Et virkemiddel som da blir hyppig brukt er meldinger og rekommandasjoner. Flere av disse inneholder mål og anbefalinger, på så vel nasjonalt som EU-nivå. Opp gjennom årenes løp har en rekke meldinger og rekommandasjoner tatt for seg mange sider av utdanningsområdet. For å få et innblikk gir vi her noen få eksempler på slike.

EU-kommisjonen la 8. september 2006 fram en melding om effektivitet og likeverdighet i de europeiske utdannings- og opplæringssystemene. Kommisjonen tok utgangspunkt i at effektivitet og like muligheter ikke er uforenlige motsetninger, men at de supplerer og forsterker hverandre. EU-kommisjonen anbefalte at medlemslandene utvikler en klar evalueringskultur. Landene bør utvikle politikk for hele det livslange læringsforløpet på en måte som tar behørig hensyn til en langsiktig kombinasjon av effektivitet og like muligheter for alle. Barnehagetilbud av høy kvalitet gir en langvarig gevinst med hensyn til barns skoleprestasjoner og sosiale tilpasning. Programmer for tidlig læring, spesielt rettet inn mot vanskeligstilte barn, kan gi betydelige sosioøkonomiske virkninger. Disse virkningene omfatter bedre skoleresultater, mindre frafall, bedre muligheter for sysselsetting, personlig og sosial kompetanse, bedre inntektsmuligheter, bedre forebyggelse av kriminalitet og bedre helse. Kommisjonen anbefalte at medlemslandene investerer mer i barnehagen. I grunnopplæringen advarte EU-kommisjonen mot tidlig nivådeling. Tidlig nivådeling vil ytterligere forsterke sammenhengen mellom utdanning og sosioøkonomisk bakgrunn, og en slik innretning øker ikke effektiviteten på lang sikt. Innenfor fag- og yrkesopplæringen mente EU-kommisjonen at medlemslandene bør utvikle fleksible og tilgjengelige løp gjennom hele opplæringssystemet og fram til videre læring og jobb. Det innebærer blant annet adgang til høyere utdanning og en bredere deltakelse innenfor voksenopplæringen. Kvaliteten og relevansen på offentlige tilbud til arbeidsløse og de dårligst stilte kan dels bedres ved å stimulere til partnerskap mellom berørte parter, og dels ved å utforme undervisningen med utgangspunkt i arbeidsgivernes behov. Økt vekt legges dessuten på opplæring på arbeidsplassen.

I 2006 vedtok EU et europeisk rammeverk for nøkkelkompetanse. Dette rammeverket besto av en rekke kompetanseområder: morsmål, fremmedspråk, matematikk, naturfag, digital kompetanse, evne til å lære, sosial kompetanse, evne til å ta initiativ og entreprenørskap samt kjennskap til kulturarv og kulturform.

I august i 2007 la EU-kommisjonen fram en melding om forbedring av kvaliteten på lærer-utdanningen. Innledningsvis pekes det blant annet på at lærerutdanningene ofte ikke gir lærere den utdanning de har behov for. Blant annet mangler sammenhengen mellom læreres grunnutdanning, tiltak for nytilsatte lærere, etterutdanning og faglig videreutdanning. Det påpekes blant annet at det kun investeres begrensede midler i læreres etterutdanning, og kun halvparten av medlemslandene tilbyr veiledningsordninger på en systematisk måte nyutdannede lærere i deres første undervisningsår. Meldingen avslutter med å angi visse brede retningslinjer for utvikling av politikk. Anbefalingene omfattet blant annet å sikre at alle lærere har faglige kunnskaper, holdninger og ferdigheter som setter dem i stand til å være effektive. Videre ble det anbefalt å sikre at midler til læreres utdanning og faglige utvikling blir koordinert, er koherent og blir tildelt tilstrekkelige ressurser. Å øke læreryrkets status og anerkjennelse ble også tatt med.

Samme år sendte EU-kommisjonen ut et høringsdokument med tittelen «Schools for the 21st century». Kommisjonen oppfordret til å komme med forslag til tiltak som i eget land var nødvendig for å sikre en skole med høy kvalitet samt å peke ut områder der samarbeidet på EU-nivå kan støtte landenes modernisering av sine utdanningssystemer. Åtte hovedområder var satt opp i høringsdokumentet og blant dem var lærere som nøkkelpersoner for forandring, støtte til utvikling av skolene, og bidrag til bærekraftig økonomisk vekst.

I slutten av januar 2011 kom EU-kommisjonen med en egen melding om frafall. Meldingen beskriver situasjonen i Europa, analyserer årsaker til skolefrafall, ser på virkningene for den enkelte, for samfunnet og økonomien, og gir en oversikt over eksisterende og kommende tiltak. Kommisjonen viser til gode eksempler på tiltak og prosjekter som er i gang, men etterlyser mer tverrsektoriell politikk i landene.

Den 17. februar i 2011 lanserte EU-kommisjonen en egen melding som i sin helhet var viet barnehager og tilsynsordninger. I innledningen begrunner man hvorfor arbeidet er viktig. Dernest blir spørsmålet om tilgang til barnehager og tilsynsordninger tatt opp, for så å bli etterfulgt av spørsmål om kvalitet. Hovedbudskapet til medlemslandene er at investeringer i barnehage lønner seg stort og på alle måter, at landene kan dra nytte av mer systematisk EU-samarbeid og erfaringsutveksling på området – og at tidlig innsats for barn før de begynner på skolen vil bidra til at landene også når andre mål, for eksempel det viktige målet om å redusere skolefrafall. Med hensyn til bedre kvalitet tas det til orde for:

• Å finne den passende balansen mellom kognitive og ikke-kognitive elementer i planverket
• Å fremme profesjonaliseringen av personalet i barnehager. Hvilke kvalifikasjoner er nødvendige for de ulike funksjonene?
• Å utvikle en politikk som kan rekruttere, utdanne og holde på egnet og kvalifisert personale til barnehager
• Å gå i retning av et system med barnehager som integrerer tilsyn og læring samtidig som kvaliteten forbedres, at det er like muligheter og at man sikrer systemets effektivitet
• Å lette barnas overgang mellom familie, barnehage/tilsyn og mellom de ulike utdanningsnivåene
• Å utforme sammenhengende og koordinerte pedagogiske rammer som involverer de viktigste berørte partene

I slutten av november 2012 kom det en melding fra Europakommisjonen som bar navnet «Rethinking education: Investing in skills for better socio-economic outcomes».

Kommisjonen påpekte at det er flere områder innenfor utdanning der det kan gjøres en stor innsats for å få i gang vekst og for å øke konkurranseevnen. Endrede krav til arbeidsmarkedet presser utdanningsområdet og nytenkning er påkrevet, heter det i meldingen. Det tas blant annet til orde for:

• Bedre og mer relevante kvalifikasjoner i samsvar med arbeidsmarkedets behov
• Fokus på tverrgående kompetanse («transversal skills») som innbefatter kritisk tenkning samt evne til problemløsning, samarbeid og til å ta initiativ
• Viktigheten av entreprenørskap
• At flere utdanner seg i naturfag, teknologi, ingeniørfag og matematikk
• Betydningen av fremmedspråkkompetanse
• Nye måter å finansiere utdanning på
• Å etablere partnerskap mellom utdanning, næringsliv og forskning
• Å utarbeide lærerprofiler
• At fag- og yrkesopplæring skal være i verdensklasse
• Å styrke læring i arbeidslivet

Som vi har sett er det i årene etter årtusenskiftet – ved bruk av OMC – blitt enighet i EU-systemet om flere mål for utdanningspolitikken. Mål er også framkommet gjennom en egen prosess for fag- og yrkesopplæringen samt gjennom flere meldinger og rekommandasjoner. Hele utdanningssystemet er omfattet.

3.5 Referansemål og indikatorer

Referansemål spiller en sentral rolle i OMC ved at de er med å identifisere god praksis. I tillegg måler de framgang og de er tenkt å stimulere til diskusjon mellom land om grunner til ulik grad av måloppnåelse (Lange/Alexiadou 2007). Dette innebærer standardisering og evaluering av data i tillegg til en offentliggjøring av disse. Dette beskrives ofte som naming, shaming og faming, og gjør ulike lands framgang mot felles mål tydelige (Bugajski 2009). Framgangen vurderes ved hjelp av indikatorer innenfor ulike satsingsområder. Ifølge Bugajski (2009) skaper denne formen for kvantifisering et sterkt fokus på evidensbasert politikk. Dette utgjør referanserammer for politikkutvikling og diskusjoner. Indikatorer og referansemål kan være med på å påvirke nasjonale prioriteringer. Ikke minst ved å sette søkelyset på konkrete problemstillinger. Det er også verdt å minne om at indikatorer involverer politiske mål og ikke kan reduseres til tekniske spørsmål (Gornitzka 2006).

I mai 2003 vedtok Rådet for utdanningsministre fem referansemål, som utgjør målepunkter i årene fram til 2010. Felles referansemål var viktige fordi de er så konkrete, og de får dermed mye oppmerksomhet. Å oppnå enighet var ikke enkelt og det krevde seks toppmøter (The European Council) for å få dette til. De konkrete målene var:

EU-kommisjonen etablerte deretter en fast arbeidsgruppe for indikatorer og referansemål. Gruppen utarbeidet 29 indikatorer for å måle i hvilken grad en er på vei mot de felles målene. Blant disse var lærertetthet og læreres alder.

I 2009 ble det vedtatt at bruk av referansemål skulle fortsette, med tidshorisont fram til 2020. Noen referansemål skulle videreføres, mens andre er nye:

I 2011 ble det vedtatt ytterligere et nytt referansemål på læringsmobilitet, som omfattet høyere utdanning og fagopplæring. Mobilitet ble definert som fysisk mobilitet. Innen 2020 skal minst 20 prosent av de som har fullført høyere utdanning hatt et utdannings- eller opplæringsopphold utenlands som er av en varighet på minimum tre måneder (15 studiepoeng). Innen 2020 skal minst seks prosent i aldersgruppen 18–34 år og som har fullført fag- og yrkesopplæring hatt et opplæringsopphold utenlands av en varighet på minimum to uker.

I 2012 ble det vedtatt et referansemål knyttet til «employability», navnet som EU bruker på koblingen mellom utdanning og arbeidsliv. Målet er å øke antallet nyutdannede som kommer ut i arbeid etter endt utdanning.

I EU diskuteres det nå å utarbeide et eget referansemål for opplæring i fremmedspråk. Så vel første som andre fremmedspråk vil sannsynligvis bli omfattet. Det er også verdt å merke seg at det ikke foreligger noen enighet om et eget referansemål kun for fag- og yrkesopplæringen.

3.6 Arbeidsgrupper og studiebesøk

Et annet element i OMC er gjensidig læring gjennom opprettelsen av ekspertgrupper. Studiebesøk representerer et forsøk på å institusjonalisere læringsprosesser. Tanken er at selv om land har ulike tradisjoner og system, kan de lære av hverandre. I hvilken grad har landene direkte lært av hverandre slik at de har endret egen politikk? Mye tyder på at landene har lært mer om eget utdanningssystem enn av hva andre land gjør (Gornitzka 2006). Myndigheter kan få bekreftet egne oppfatninger av hvordan tilstanden er, men det nasjonale selvbildet også kan bli utfordret. Direkte og gjensidig læring på kort sikt synes å være svakt utviklet og institusjonalisert konkluderte Gornitzka i 2006.

For å følge opp arbeidet med framtidige mål for utdannings- og opplæringssystemene i Europa ble det de første årene på 2000-tallet satt ned ni tematiske arbeidsgrupper og en overordnet indikatorgruppe. De tematiske gruppene fikk i oppdrag å ta for seg ulike problemstillinger knyttet til de tre hovedmålene og de 13 delmålene. De ni gruppene omfattet temaer som lærer- og instruktørutdanning, grunnleggende ferdigheter, fremmedspråkopplæring, IKT, matematikk og naturfag, ressurser, mobilitet, åpent læringsmiljø, aktivt medborgerskap og integrasjon. Indikatorgruppen var en horisontal gruppe som dekket alle målene.

I 2006 ble disse arbeidsgruppene erstattet av åtte såkalte klynger («clusters»). Temaene for disse var modernisering av høyere utdanning, lærere og instruktører, effektiv ressursutnyttelse, realfag, inkludering, nøkkelferdigheter, IKT og anerkjennelse av læringsutbytte.

Klyngene ble så rundt 2010 avløst av nye tematiske arbeidsgrupper. I alt 12 slike grupper ble satt ned. Temaene de dekket var omfattende: modernisering av høyere utdanning, vurdering av nøkkelkompetanse, læreres kompetanseutvikling, realfag, fremmedspråk og sysselsetting, entreprenørskap i utdanning, IKT og utdanning, kompetanseutvikling hos instruktører, frafall fra grunnopplæringen, kvalitetssikring i voksenopplæringen, finansiering av voksenopplæringen samt barnehageområdet. Gruppene har stort sett en funksjonstid ut 2013.

Våren 2013 er det fremmet forslag om at fra neste år skal arbeidet restruktureres igjen, denne gangen til en halvering av antall grupper. Temaene for gruppene er: skole inkludert barnehage, høyere utdanning, fag- og yrkesopplæring, voksenopplæring, tverrfaglig kompetanse og digital læring. Omleggingen innebærer også at de nye gruppene blir tettere koblet til den økonomiske samordningen i EU. Denne samordningen av de nasjonale budsjettprosessene er kalt «European Semester» (på norsk kan det kalles plantermin) og startet opp i 2011. Dette er en årlig seksmåneders samordningsprosess av medlemsstatenes budsjettpolitikk. Prosessen starter opp i januar og avsluttes i juli. Landenes forslag til nasjonale budsjetter blir gjennomgått og vurdert. Kommisjonen kommer med forslag om landspesifikke rekommandasjoner. I stedet for bare å vurdere politikken i etterhånd har EU gjennom ordningen European Semester nå mulighet til å bedømme landenes politikk innen vedtak blir fattet nasjonalt, og har således større mulighet til å påvirke deres utforming. Verdt å merke seg er at i denne samordningsprosessen kommer EU-kommisjonen med en rekke anbefalinger når det gjelder enkeltlands forslag til statsbudsjett, også på utdanningsområdet. I 2012 var det eksempelvis seks landspesifikke anbefalinger når det gjaldt frafall, ni på modernisering av høyere utdanning, mens 16 var knyttet til fag- og yrkesopplæring, sterkere innslag av arbeidsbasert utdanning og lærlingeordninger. I mars 2013 kom the European Council (stats- og regjeringssjefene) med følgende uttalelse (European Commission 2013:2):

«Education and training systems need to perform better, ensuring that young people are equipped with the right skill and linking the worlds of work and education more effectively»

Anbefalingene til enkeltland er uttrykk for et ønske om endret atferd. EU-kommisjonen varsler at anbefalingene vil bli et sterkere virkemiddel i framtiden, da de blir koblet til finansiering i ulike fondsordninger som struktur- og sosialfond.

3.7 Rapportering

Utdanningssamarbeidet i EU er samlet, nå under overskriften Education and Training 2020. Utviklingen overvåkes og rapporter følger årlig (Education Monitor). At iverksettingen blir fulgt kan synliggjøre behov for reformkorrigeringer og at nye initiativ kommer opp på den politiske dagsorden.

Krav til årlig rapportering kan påvirke oppmerksomheten i nasjonal politikkutforming. Gjennom konkrete krav til innhold, ofte gjennom en formalisert mal, og ved å sette stramme tidsfrister, styrer EU de deltakende lands oppmerksomhet (Gornitzka 2006). Gjennom rapporteringen kan EU-kommisjonen overvåke framgangen i implementeringen av politikken. Aktiv rangering er et virkemiddel, men ikke i form av tabeller eller resultattavler. Tydeliggjøringen av prestasjoner og progresjon kan virke som en pådriver for videre progresjon. Ingen av landene liker å bli framstilt som nølende eller sene, ingen ønsker å bli framstilt i et dårlig lys. Tvang er således ikke en del av OMC, men indirekte kan et uformelt press ha stor betydning på de deltakende landenes involvering og implementering av politikk.

Ved å innføre bestemte prosedyrer som skal gjentas regelmessig innen visse tidsfrister, opprettholdes et nasjonalt fokus på gitte problemstillinger. De deltakende landene forholder seg til de samme problemstillingene samtidig. Tidsskjemaene skaper tidspress som kan ha innflytelse på nasjonale prioriteringer (Bugajski 2009).

Rangering vil også dreie seg om å identifisere «beste praksis», og dermed legge til rette for læring mellom land. I rapportene går det klart fram hvilke land som gjør det best på hvert av referansemålene og hvilke land som har hatt størst framgang de siste årene.

Ved å gå inn for konkrete verktøy, er EU-samarbeidet med på å definere hva som er problematisk i nasjonale utdanningssystemer. Felles målsettinger og verktøy kan bidra til standardisering av måter å tenke på og bidra til en likere virkelighetsforståelse.

3.8 Avrunding

Som vi ser omfatter EUs tiltak ikke bare høyere utdanning, men hele utdanningsområdet og med stor aktivitet. Mange av tiltakene er forankret i den åpne koordineringsmetoden. Er norsk utdanning – nærmere bestemt barnehager, grunnskole og videregående opplæring – omfattet av disse aktivitetene, og i så fall i hvilken grad?

4. Er norsk utdanningspolitikk omfattet av den åpne koordineringsmetoden?

4.1 Generelt

Før Norges deltakelse i fasene i den åpne koordineringsmetoden drøftes, er det nødvendig å si noe generelt. Gjennom EØS-avtalen ble Norge koblet til utdanningssamarbeid i regi av EU. Samarbeidet om utdanning var i første omgang særlig knyttet til høyere utdanning og ble i realiteten i stor grad begrenset til å stimulere til mer mobilitet.

Lisboa-strategien innebar et skille, ved at det åpnet opp utdanningspolitiske arenaer gjennom bruken av OMC. Der EU før årtusenskiftet nesten utelukkende holdt seg til programsamarbeid, var det utdanningspolitiske samarbeidet i tiden etter år 2000 i stor grad organisert rundt den åpne koordineringsmetoden. I følge Europautredningen NOU 2012:2 er det slik at EØS-avtalen verken forplikter Norge til å delta eller at EU åpner opp for deltakelse i samarbeidsprosesser som har den formen som Lisboa-strategien først hadde og som nå Education and Training 2020 har. Norske myndigheter var imidlertid klare, de ønsket innpass og fikk det. De brukte det faktum at Norge gjennom EØS-avtalen bidro til finansieringen av utdanningsprogrammene, som igjen finansierte den praktiske tilretteleggingen av OMC-prosesser (Chou/Gornitzka 2011).

4.2 Enighet om utdanningspolitiske mål

EØS-avtalen ga ingen formell representasjon i EUs organer. Norge har dermed ikke hatt tilgang til de politiske beslutningsorganene i EU som vedtar de utdanningspolitiske målene og tidsrammene for å nå målene, altså det som er første fase i OMC.

Hvorfor ønsket norske myndigheter likevel å være med på de nye tiltakene innenfor utdannings-området? Europautredningen kan bidra med å gi svar. Utredningen oppsummerte endringene med at EU har ambisjoner om å spille en mer koordinerende og strukturerende rolle, i tillegg til å fordele programmidler. «Gjennom den frivillige koordineringen har EU trådt inn på nye utdanningspolitiske områder, og EU har markert seg som en standardsetter.» (NOU 2012: 612) Utvalget mente at EØS-avtalen har vært en viktig ordning for å sikre norsk deltakelse i nye initiativ og prosesser på utdanningsområdet. Det tyder på at Norge deltar og følger arbeidet tett.

Det offisielle utgangspunktet er at EUs målsettinger i stor grad samsvarer med norske politiske målsettinger og prioriteringer (Utdannings- og forskningsdepartementet 2004). Så kan en jo spørre hvem som har initiert dette, men det kan jo ofte være vanskelig å fastslå. I en egen EU-strategi og handlingsplan for 2011–2013 legger Kunnskapsdepartementet til grunn at de brede norske satsingsområdene i stor grad sammenfaller med satsingsområder i EU. Innenfor noen av områdene er Norge i forkant av utviklingen i Europa mener departementet, mens innenfor andre områder kan vårt land dra nytte av kunnskaper og utviklingsarbeid som gjøres i regi av EU. Konkret har departementet som mål å dra nytte av samarbeid som den åpne koordineringsmetoden legger opp til, som erfaringsutveksling, gode eksempler, presentasjon av forskning og analyse samt utvikle indikatorer og innhenting av statistikk. Å styrke norsk deltakelse i ekspertgrupper og arbeidsgrupper for strategisk å påvirke utviklingen av EUs utdanningspolitikk er et uttrykt mål. Å bidra til EUs arbeid med eksempler på god praksis og å synliggjøre Norge og norsk politikk ved rapportering i gruppene er andre ambisjoner.

4.3 Arbeidsgrupper og studiebesøk

Som nevnte utvikler EU-kommisjonen indikatorer ved utstrakt bruk av ekspertgrupper, og medlemsstatene bes å rapportere med utgangspunkt i de opptrukne indikatorene og referansene. Ekspertgruppene tar i utstrakt grad i bruk studiebesøk (på engelsk kalt «peer learning activities», forkortet PLA).

Norge har hatt mulighet til å delta i disse aktivitetene. Vi var representert i alle de første ni tematiske arbeidsgruppene som ble opprettet og i den tverrgående indikatorgruppen. Norge deltok i fem av åtte mulige klynger («cluster») i 2006. Dette er grupper som tar for seg et enkelt tema og der det arrangeres studiebesøk. Norge deltok i grupper for høyere utdanning, IKT, lærere og instruktører, matematikk, naturfag og teknologi og nøkkelkompetanse.

Av de tematiske arbeidsgruppene som ble opprettet rundt 2010 er Norge deltaker i gruppene på barnehageområdet, læreres kompetanseutvikling, frafall, realfag, IKT og utdanning, entreprenørskap i utdanningen, instruktører i fag- og yrkesopplæringen, modernisering av høyere utdanning, kvalitet i voksenopplæringen og finansiering av voksenopplæringen. Det er kun i arbeidsgruppen for fremmedspråk Norge ikke deltar.

Hvilke spørsmål tas opp i disse arbeidsgruppene? Noen eksempler kan gi et innblikk i aktiviteten. Arbeidsgruppen for læreres kompetanseutvikling arrangerte et studiebesøk (PLA) i Irland i oktober 2011. Temaet var profesjonsstandarder eller hvordan lærerkompetanse kan defineres eller beskrives. Sentrale spørsmål i dette er hvorfor en tydeliggjøring av lærerkompetanse kan være hensiktsmessig og hvilket formål dette har (Munthe/Norgård 2011). På det etterfølgende PLA i Warszawa ble det fokusert på politikk for læreres tilegnelse og utvikling av kompetanse. I 2012 ble det arrangert et studiebesøk i Brussel der temaet var lærerutdannere. På et møte i arbeidsgruppen om IKT og utdanning i januar 2012 i Brussel, ble kreative klasserom satt på dagsordenen. I november 2011 ble det arrangert et studiebesøk i Warszawa. Her ble det utvekslet synspunkter på hvilken rolle nasjonale kvalifikasjonsrammeverk kan ha i arbeidet med å fremme verdsetting av ikke-formell og uformell læring i nasjonale kvalifikasjonsrammeverk (Sund 2011).

Som vi ser arbeider gruppene med et bredt spekter av utdanningspolitiske områder, også områder som tidligere hadde vært definert som utelukkende nasjonale domener. Det kan tyde på at motviljen mot å samarbeide på europeisk nivå om oppgaver som er nært knyttet til nasjonalstatens indre anliggende har blitt mindre. Det innebærer også at diskusjon og samarbeid på europeisk nivå i større grad er ansett som hensiktsmessig eller legitimt.

4.4 Rapportering

Hvert år rapporteres det på EU-nivå hvordan det enkelte land plasserer seg på indikatorer og i forhold til referansemålene. Norske eksperter har ofte kjempet for å synliggjøre norske resultater i kommisjonens framdriftsrapporter.

Når det gjelder referansemålene, som det er gjort rede for i kapittel 3.5, var frafallet i Norge på 16,6 prosent, mot 13,5 prosent i gjennomsnitt for de daværende 27 medlemslandene (2011) i EU. Tilsvarende prosenttall for Sverige er 6,7, Danmark har 9,6 og Finland 9,8. Med hensyn til andelen blant 30–34 åringer som har høyere utdanning var det 48,8 prosent i Norge, mot et gjennomsnitt i EU på 34,6 prosent. Tilsvarende prosenttall er 47,5 i Sverige, 46 i Finland og 41,2 i Danmark. Når det gjelder referansemålet på barnehageområdet er det for Norges del 97,1 prosent, gjennomsnittet i EU 92,3 prosent, i Sverige 95,1 prosent, i Danmark 91,1 prosent og i Finland 73,1 prosent. For voksnes deltakelse var EU-gjennomsnittet 9,3 prosent, mot Norges 18,1 prosent (2009-tall). Som en ser ligger de norske tallene over referansemålene når det gjelder høyere utdanning, barnehager og voksnes opplæring. Derimot er frafallet i vårt land klart over det oppsatte referansemålet.

Som det går fram av tallene over er Norge en del av rapporteringen når det gjelder referansemål. I noen tilfelle er norske tall ikke oppgitt, som for eksempel referansemålet om sysselsetting. Dette til tross for at norske myndigheter har ytret ønske om å inkludere norske tall på alle referansemålene. Selv om Norge i stor grad inngår i denne rapporteringen til EU, er dette ikke slått opp i norske medier og er således ikke gjenstand for debatt eller refleksjon. Hvorfor de norske tallene ikke brukes i mediene er påfallende dersom en sammenligner med den oppmerksomheten som OECDs publikasjon «Education at a Glance» får. Samtidig er mangel på omtale kanskje ikke så overraskende når en vet hvor lite det står om utdanning og EU generelt i norske medier.

4.5 Nasjonal oppfølging

Et mer intensivt internasjonalt samarbeid om utdanningspolitikken på alle nivåer innebærer sannsynligvis forventninger om at den enkelte nasjons politikk blir utformet slik at man følger opp mål og strategier som man på internasjonalt nivå har gitt sin tilslutning til. Innebærer det nødvendigvis at OMC har ført til endringer i norsk utdanningspolitikk? Én utfordring av metodisk art er hvordan man kan vite om EU påvirker norsk utdanningspolitikk. Dette blir ikke minst vanskelig når OMC dreier seg om påvirkning av stater gjennom normer, læring og samarbeid (Bergseng 2011).

EU-samarbeidet på utdanningsområdet innebærer som tidligere nevnt ingen rettslige bindende virkemidler. Samarbeidet er basert på frivillighet, og det er ikke lagt formelle begrensninger på det nasjonale handlingsrommet. Å tilbakeskrive endringer i nasjonal politikk til EU er vanskelig så lenge det ikke handler om sporbare endringer i rettsregler (Chou/Gornitzka 2011). Disse utviklingstrekkene som følge av OMC har bidratt til å gjøre utdanningsfeltet i EU uoversiktlig og komplekst. Av den grunn er det vanskelig til enhver tid å vite hva norsk deltakelse i EU utdanningspolitiske aktiviteter konkret omfatter, og hvilke konsekvenser det faktisk får.

Noen svar vedrørende EUs påvirkning kan vi likevel finne ved å se til hva stortingsmeldinger om norsk utdanningspolitikk sier.

I stortingsmelding nr. 30 Kultur for læring (2003–2004) er det vist til at Norge deltar aktivt i EUs arbeid med rekruttering til naturvitenskapelige og teknologiske studier, EUs arbeid innenfor IKT samt kvaliteten på og rekrutteringen til lærerutdanning. I meldingen er det også vist til at EU har satt som mål at alle skal lære to fremmedspråk i tillegg til morsmålet, og at dette blant annet skal oppnås ved at språkopplæringen starter tidlig. Denne henvisningen inngår i begrunnelsen for at det i stortingsmeldingen blir foreslått å innføre obligatorisk opplæring i annet fremmedspråk i grunnskolen.

I stortingsmelding nr. 31 Kvalitet i skolen (2007–2008) er det kun omtalt at Norge deltok i EUs kartlegging av kompetanse i engelsk blant 10.-klassingene i 2002.

Stortingsmelding nr. 11 Lærerrollen – rollen og utdanningen (2008–2009) nevner at EU, i likhet med OECD, understreker at lærerkvalifisering må betraktes som en kontinuerlig prosess. Det blir så vist til at ulike EU-organer har behandlet og vedtatt uttalelser om utviklingen av kvaliteten i europeisk lærerutdanning.

I stortingsmelding nr. 44 Utdanningslinja fra 2008–2009 står det at regjeringen vil prioritere det europeiske samarbeidet om fag- og yrkesopplæring og følge de rekommandasjoner fra EU «så langt de passer innenfor det norske systemet» (Kunnskapsdepartementet 2009:36).

I stortingsmelding nr. 20 På rett vei. Kvalitet og mangfold i fellesskolen (2012–2013) er det vist til at EU i 2009 vedtok et referansenettverk for kvalitetssikring i fag- og yrkesopplæringen, EQAVET. Departementet peker på at EQAVET-indikatorene er relevante for å vurdere måloppnåelsen for fag- og yrkesopplæringen når de er satt inn i en norsk kontekst.

Komparative data har autoritet når det gjelder å legitimere grunnlaget til og utformingen av innholdet i nasjonale utdanningsreformer. Det går tydelig fram i stortingsmeldingene. I særlig grad gjelder det OECD og de internasjonale sammenlignende undersøkelsene på utdanningsområdet. Den konkrete omtalen av EU er langt mindre. Fraværet av omtale er overraskende, i og med at norsk utdanningssamarbeid med EU har økt. Beskjeden omtale i meldingene kan tyde på at EU sin direkte påvirkning på norsk politikk er liten. På den annen side kan det tenkes at politikere ikke nødvendigvis vil synliggjøre at tiltak i stortingsmeldinger er utviklet gjennom og som resultat av hva som skjer i EU (Bergseng 2011).

Påvirkningen av nasjonal politikk kan også ta indirekte former. Som tidligere omtalt er OMC en indirekte form for styring. Det er da grunn til å anta at i den grad EU gjennom OMC påvirker norsk utdanningspolitikk vil det være på indirekte måter. Tiltak i utdanningssektoren kan eksempelvis iscenesettes ikke kun ut fra nasjonale og lokale behov, men ut fra trender og forestillinger presentert på en internasjonal arena. Tradisjonelle ordninger og tenkemåter kan bli utfordret.

Læreplaner som har kompetansemål er eksempelvis ikke et særnorsk fenomen. Argumenter knyttet til nasjonale læreplanmessige endringer, finner stadig mer gjenklang i argumenter som fremmes i internasjonale sammenhenger (Karseth/Engelsen 2013). Norske myndigheter erkjenner til en viss grad også dette. I sin nasjonale rapport fra 2009 beskrev Kunnskapsdepartementet betydningen av Lisboa-strategien for Kunnskapsløftet slik (Kunnskapsdepartementet 2009:1):

«The Key Competences defined by the Lisbon Strategy were taken into consideration and included where relevant in each part of the new curriculum´s three parts: The Core Curriculum, The Quality Framework and the Subject Curricula. The work undertaken by the Cluster on Key Competences has been followed closely, and in particular the recommendations for curriculum reform.»

Ikke minst mener flere at transnasjonale aktører, deriblant EU, i økende grad har fått stor definisjonsmakt over hva som rammes inn som relevante problemer og gyldige løsninger i utdanningssektoren (Bugajski 2009, Karseth m.fl. 2013). Åse Gornitzka (2006) understreker at dette utgjør potensielt sterke krefter for endringer (Gornitzka 2006:51):

«...development of a «numerical language» through European statistical categories and standards, establishing a common pool of information, as well as common European agenda setting, timing and framing of education policy. These elements have been organised as a new mainframe of European cooperation in this area». 

Idéen om det globale kunnskapssamfunnet innebærer i seg selv spesifikke normer og kulturelle antagelser. Utdanning styres slik at den gir en avkastning, en avkastning som har høy verdi innenfor kunnskapsøkonomien (Karseth/Sivesind 2009). Læreplaner forstås i liten grad ut fra nasjonale særtrekk og tradisjoner, men er i stor grad betinget av transnasjonale reguleringer.

At EQF-rekommandasjonen er innlemmet i EØS-regelverket innebærer ikke nødvendigvis at innholdet har etablert seg som en praksis i Norge. Et eksempel på at europeiske ordninger ikke alltid passer så bra er Ingrid Helgøys (2011) sammenligning av nasjonal implementering av det europeiske kvalifikasjonsrammeverket i Norge, Tyskland og England. Den norske prosessen var preget av at vi kom sent i gang, progresjonen var svak og motivasjonen var lav. EQF var ikke svar på behov for endring i vårt land. I følge Helgøy var det først da Norge opplevde et internasjonalt press at vi bestemte oss for å utarbeide et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for hele utdanningssystemet.

Hvordan OMC virker inn på nasjonal politikk synes, i følge Bergseng (2011), å være avhengig av to forhold. For det første hvorvidt politikken svarer til et etablert nasjonalt behov. For det andre hvorvidt prosessene på europeisk nivå kan karakteriseres som et reelt samarbeid mellom land. Bergseng (2011) illustrerer disse poengene ved å sammenligne to av verktøyene i København-prosessen. Når det gjelder EQF har Norge, i følge Bergseng (2011), implementert dette som et skall, noe som skal beskrive eksisterende systemer. Dette i motsetning til en plattform som kan muliggjøre nasjonale endringsprosesser, slik intensjonen har vært fra EU-kommisjonen (Bergseng 2011). EQF synes også å vekke liv i debatten om likeverdighet mellom praktisk og akademisk kompetanse. Det var en uklar forståelse i Norge for hva EQF innebærer, og det var et manglende selvstendig nasjonalt behov og motivasjon for denne løsningen. Videre ble EQF oppfattet som en topptung prosess, med manglende deltaking fra land. I følge Bergseng (2011) kan Norge ha implementert EQF som følge av et normativt press på at dette var det riktige å gjøre. På kort sikt er EQF i Norge et vedtak uten virkning. Likevel kan en forvente at EQF vil få større konsekvenser på lengre sikt. I motsetning til EQF blir samarbeidet om kvalitetssikring, EQAVET, løftet fram som et reelt samarbeid mellom deltakende land. Kvalitet i fag- og yrkesopplæringen har i varierende grad siden 1990-tallet vært på dagsordenen i norsk utdanningspolitikk. Tidligere initiativ ble avvist og prosjektbeskrivelser ble lagt i skuffen, men debatten har eksistert. Problemdefinering har med andre ord foregått på norsk nivå. Det kan virke som om at et langvarig og konfliktfylt arbeid i Norge om å få på plass et nasjonalt kvalitetssystem innenfor fag- og yrkesopplæringen ble lettere da et tilsvarende arbeid på EU-nivå startet.

Et annet viktig poeng er at det internasjonale samarbeidet bidrar til en profesjonalisering av feltet der en rekke eksperter befolker ulike komiteer og nettverk. En slik profesjonalisering innebærer at flere aktører trekkes inn i selve politikkutformingen så vel som i operasjonaliseringen. Som vi har sett har Norge vært svært aktive når det gjelder deltakelse i slike ekspertgrupper. Dette har nok gitt norske myndigheter mulighet til å påvirke noe. Uansett har det gitt norske myndigheter mulighet til å følge noe av utviklingen på utdanningsområdet fra innsiden, selv om vi ikke har plass i noen av de fora som vedtar politikken.

Med nye signaler fra EUs side om å knytte den åpne koordineringsmetoden til samordningen av budsjettpolitikken, vil spørsmålet om hvorvidt Norge får anledning til å delta i ulike ekspertgrupper i samme grad som før dukke opp. Da Norge på ingen måte er omfattet av the European semester er det antagelig like relevant å spørre om vi i samme grad som før ønsker å delta.

4.6 Noen oppsummerende refleksjoner

Har det som har skjedd i EU ført til mer konvergens i utdanningspolitikken i Europa? Debatten har vært ført blant politikere, lærerorganisasjoner og forskere. En av forskerne, Rolf Drachenberg (2011), mener eksempelvis at den åpne koordineringsmetoden i løpet av ti år har ført til «...a fundamentally changed EU involvement in the education and training policy» (Drachenberg 2011:1). Drachenberg trekker fram viljen til å diskutere utdanningspolitiske temaer – som tilligger det nasjonale nivået – på EU-nivå, til utviklingen av et felles språk, det at EU setter dagsordenen og at OMC bidrar til å utvikle en følelse av eierskap.

Har så norsk utdanningspolitikk konvergert mot utdanningspolitiske mål og forståelsesrammer på europeisk nivå? Det er det vanskelig å konkludere entydig på, men forskerne Gornitzka og Chou (Chou/Gornitzka 2011:33) sier som følger:

«Det vi imidlertid kan si med sikkerhet er at for kunnskapspolitikken, mer enn noe annet politikkområde, har denne type frivillige samordningsprosesser, informasjonsutveksling organisert av EUs institusjoner, «naming-shaming-faming» av utdanningsystemets prestasjoner og referansetesting via kvantitative indikatorer vært et viktig og nytt element i Norges forhold til EU i løpet av 2000-tallet.»

OMC har utvilsom skapt en plattform for profilering av samarbeid innenfor utdanningssektoren i Europa (Gornitzka 2006), et samarbeid som omfatter hele utdanningssektoren, ikke bare høyere utdanning og forskning. OMC har på den måten legitimert en plass for samarbeid på et område som tidligere ble oppfattet som et rent nasjonalt anliggende.

Norske myndigheter er ikke representert i de organer i EU som på frivillig grunnlag vedtar felles mål i utdanningspolitikken. Likevel er det mye som tyder på at OMC har hatt innvirkning på norsk utdanning. Ved bruk av den åpne koordineringsmetoden er barnehage, grunnskole og videregående opplæring utdanningspolitiske temaer som tas opp i EU. Norske myndigheter har ønsket og fått aksept av EU for at vi kan delta i utdanningssamarbeid med EU der OMC er brukt.

Norge er godt representert i ekspertgrupper og deltar således i en rekke studiebesøk (PLA). Når det politiske nivået i Norge har så liten adgang til EUs beslutningssystem betyr dette at forvaltningen blir politikken, hevder Ragnar Lie (2012). Norsk forvaltning og eksperter er gitt en nøkkelrolle for norsk mulighet til innflytelse på politikkutviklingen i EU. Norsk innflytelse skjer dermed gjennom faglig representasjon og deltakelse i forberedelsesfasen.

I tillegg inngår norske tall i den periodevise rapporteringen. Med referanse til tittelen på NOU 2012:2 er Norge både utenfor og innenfor også når det gjelder utdanningssamarbeid med EU der den åpne koordineringsmetoden er anvendt. Det som er et mer åpent spørsmål er i hvilken grad utdanningstiltakene i EU er fulgt opp i norsk utdanningspolitikk.

Med unntak av de konkrete verktøyene innenfor fag- og yrkesopplæringen, skjer dette på indirekte måter. OMC innebærer et frivillig samarbeid. Samtidig er dette et styringsverktøy som virker gjennom et normativt press som fører til en følelse av forpliktelse hos nasjonale myndigheter (Bergseng 2011).

Ved å samarbeide på EU-nivå kan deltakende land eksponeres for nye måter å tenke på. Dette kan så påvirke landenes forståelse av problemer og løsninger, noe som igjen kan føre til en endret oppfatning av hva som er standarden for god politikk (Bergseng 2011). I tillegg kan saker som tas opp på europeisk nivå være med på å sette sitt preg på den utdanningspolitiske dagsordenen nasjonalt.

Som nevnt innledningsvis trakk vi fram at vårt utdanningssamarbeid med EU ikke vekker debatter eller er gjenstand for konflikter. En hovedgrunn til det er nok at det er stor grad av enighet. Noe av forklaringen kan også være måten samarbeidet foregår på. Mye av det utdanningssamarbeidet med EU som er forankret i OMC drives fram av arbeidsgrupper der faglige eksperter og embetsverk deltar, med regelmessig rapportering med ofte omfangsrike publikasjoner, diverse indikatorer og referansemål. Samlet sett er dette for mange uoversiktlig, mangfoldig og komplekst.

5. Betydning for Utdanningsforbundet

Norsk utdanningssamarbeid med EU har i dag nådd et stort omfang, og er betraktelig større enn da EØS-avtalen tok til å gjelde i 1994. Mye skjer samtidig og alle nivåer i det norske utdanningssystemet er etter hvert involvert i samarbeidet. Ikke minst barnehageområdet har fått mye større oppmerksomhet de senere årene, også i EU. For folk flest er OMC helt ukjent, og i beste fall komplisert og vanskelig tilgjengelig (Lie 2012). De utdanningspolitiske forbindelseslinjene til EU har blitt mer komplekse og uoversiktlige, mye på grunn av den åpne koordineringsmetoden. For å ha innsikt i det som skjer og ha mulighet til å påvirke, fordres en stor grad av årvåkenhet. Utdanningssamarbeidets sammensatte natur gjør det også vanskeligere å føre en bredt engasjert debatt om vår stadig tettere sammenveving med EU i utdanningspolitikken (NOU 2012:2).

Dette forsterkes ved at norske myndigheter, uansett farge, er aktive, til dels svært aktive, i å delta i internasjonale aktiviteter. EUs utdanningsaktiviteter utgjør ikke noe unntak i så måte. Det er ikke alltid like klart hva norske myndigheter vil med sine mange aktiviteter og det er heller ikke like opplagt hvilke lærdommer som trekkes av internasjonale forhold. Her kan Utdanningsforbundet være mer utfordrende overfor norske myndigheter.

Gjennom ETUCE, Europa-avdelingen av Education International, har Utdanningsforbundet gode kanaler for å få tilgang til hva som skjer på utdanningsområdet i EU. ETUCE er i dag representert i 11 av i alt 12 tematiske ekspertgrupper under OMC. Ved å være representert i så vel styret (Committee) som i arbeidsutvalget (Bureau) og i diverse arbeidsgrupper, har vi også gode muligheter for å være med på å påvirke hvilken politikk ETUCE har. Utdanningsforbundet var eksempelvis aktive med å påvirke politikkdokumenter når det gjaldt barnehage, skoleledelse og fag- og yrkesopplæring, som alle ble vedtatt på kongressen i 2012. Vi er også med på å gi innspill til uttalelser ETUCE har til de ulike utdanningspolitiske tiltakene i regi av EU. Det er likevel verdt å minne om at representasjon er en nødvendig, men ingen tilstrekkelig betingelse for innflytelse. For å få gjennomslag internasjonalt – og det samme gjelder innflytelse nasjonalt – er det viktig å ha en velutviklet politikk og bruke tid på kontakt med andre aktører.

ETUCE har ved mange anledninger kommet med synspunkter på den åpne koordineringsmetoden. Et overordnet syn er at metoden må være klar, åpen og mulig å forstå. Organisasjonens tilnærming er tuftet på en bred definisjon av utdanning, og at mangfoldet i utdanningssystemer i Europa må ses på som en fordel. Det er videre viktig å kjempe for at lærerorganisasjoner eller deres nasjonale hovedorganisasjoner er involvert på sine hjemlige arenaer. I følge en undersøkelse ETUCE foretok blant sine medlemsorganisasjoner er lærerorganisasjoner i to av tre land ikke involvert i beslutningsprosessen i sine respektive land. Det er stor forskjell fra Finland, der OAJ blir konsultert regelmessig, til Italia, der italienske lærerorganisasjoner ikke er invitert inn i nasjonale prosesser. Lærerorganisasjoner har støttet arbeidet med kvalitet og utvikling i EU. Hvordan kan det forsvares at lærerorganisasjoner, som representerer dem som har sitt daglige virke i klasserommet, ikke er en del av de nasjonale prosesser i demokratiske land i Europa?

Internasjonale utdanningsspørsmål tas ikke bare opp på arenaer utenfor vårt land, men de er tydelig til stede også på nasjonale arenaer. Forum for europeisk utdanningspolitikk (FEU) og Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) er to møtesteder der spørsmål om norsk utdanningssamarbeid med EU blir tatt opp. Deltakelse i egne referansegrupper om enkeltspørsmål, som et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk – en oppfølging det europeiske – og nyopprettede nasjonale grupper om opplæringspoeng – en oppfølging av ECVET – er også viktige kanaler for å påvirke. Aktiv bruk av disse møtestedene og regelmessig kontakt med norske myndigheter er sentralt for å fremme våre synspunkter.

En tung internasjonal trend er et press på at utdanning skal bli tettere knyttet opp mot arbeidslivet. Vi har sett den nå i flere år, men trenden har utvilsomt blitt sterkere med den økonomiske krisen. På alle møter og debatter om utdanning i europeiske settinger utgjør den økonomiske krisen et dramatisk bakteppe. Det er vanskelig å forestille seg hva som skjer i mange andre europeiske land. Krisetiltakene fokuserer på deregulering, svekkede tilsettingsvilkår og lønnskutt. Det kan være gjennomgripende forandringer i strukturer og prosesser for arbeidsmarkedsrelasjoner, noe som risikerer å undergrave betydningen av kollektivforhandlinger og dialog mellom arbeidsmarkedets parter. Krisen har allerede blitt brukt for å legitimere økt privatisering av utdanningsområdet. Å følge hvordan den økonomiske krisen slår inn på utdanningsområdet vil være viktig for Utdanningsforbundet.

Utdanningsforbundet mener det i langt sterkere grad bør være debatt om hva som skjer i Norges utdanningssamarbeid med EU. På den måten kan det opparbeides økt kunnskap om hva EUs utdanningsaktiviteter konkret omfatter. Her har sentrale norske myndigheter som Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet et betydelig ansvar. Samtidig erkjenner vi at Utdanningsforbundet, både i egen organisasjon og i utdanningspolitisk debatt i det offentlige rom, har et ansvar for og interesse av å løfte fram saker eller temaer som omfattes av Norges utdanningssamarbeid med EU. Ikke minst vil det være viktig for Utdanningsforbundet å belyse og drøfte at norsk utdanningssamarbeid med EU i høy grad også omfatter andre utdanningsnivåer enn forskning og høyere utdanning.