Last ned: Lærerlønn i et internasjonalt, komparativt perspektiv. Temanotat 1/2010

Innledning

Introduksjon

Det synes å være liten uenighet om at lønn spiller en betydelig rolle for rekruttering av lærere. Lønn kan være avgjørende i alle faser i en lærers yrkeskarriere, når han eller hun velger å bli lærer, når han eller hun velger å forbli lærer og når en lærer velger å gå tilbake til læreryrket etter en annen yrkeskarriere. Lønn kan spille inn på flere måter. Jo høyere lærerlønnen er, desto flere vil det være aktuelt for å bli lærer. På den måten argumenteres det med økt sannsynlighet for å øke kvaliteten til dem som går inn i læreryrket (St.meld. nr.11 (2008-2009)).

Lærerlønn kan dels være et uttrykk for tiltrekningskraft til læreryrket slik det enkelte individ opplever det, og dels kan lærerlønn ses på som samfunnets verdsetting av læreryrket. Lærerlønn er også viktig fordi det reflekterer karriereveier og avansementsmuligheter innen profesjonen. Lærernes lønnsnivå sammenliknet med lønn i andre yrker er potensielt viktig for beslutningen om å jobbe i skolen eller ikke. Høyere lønn tilsier at å jobbe som lærer blir mer attraktivt.

OECD konkluderte blant annet i sin omfattende rapport “Teachers matter” fra 2005 med at lærerlønnen har stor betydning for rekruttering. Dette kan illustreres med følgende sitat: ”[…]the teaching profession needs to be competitive with other occupations in attracting talented and motivated people” (OECD 2005:39). I henhold til OECD (2005) synes det ikke minst som om lærerlønn sammenliknet med lønn i andre yrkesgrupper spiller en stor rolle i om utdannede lærere vender tilbake til læreryrket etter å ha vært i andre yrker og om de som jobber som lærere forblir i yrket.

Problemstillinger

Dette temanotatet tar for seg lærerlønn i et internasjonalt, komparativt perspektiv. To problemstillinger vies oppmerksomhet:

• Hva viser internasjonale sammenlikninger når det gjelder avlønning av lærere?

• Hva viser internasjonale sammenlikninger om forholdet mellom læreres lønnsnivå og avlønning i andre yrkesgrupper?

Sammenlikning av lærerlønn mellom land

Sammenlikninger av fenomener på tvers av landegrenser er komplisert. Det som skal analyseres kan ha ulike statistiske definisjoner. I vår sammenheng gjelder det ikke minst hva som menes med lønn. Selv om definisjonene er like, kan de oppfattes og operasjonaliseres forskjellig. Store forskjeller i skatte- og velferdssystemer, regional eller lokal differensiering, innslag av individuelle lønnssystem og ulikheter i arbeidstid er eksempler på faktorer som vanskeliggjør sammenlikning av lærerlønn på tvers av land. Som EI/ETUCE påpeker er lærere en mangfoldig gruppe der det er et stort spenn når det gjelder lønnsforhold.”It is important to note that the reality of collective bargaining and wage setting is much more complex than the simplified categories in the analysis might indicate.” (EI/ETUCE 2008:4) Læreres aldersfordeling og innslaget av lærere i deltidsstillinger vil også influere på lønnsnivå. Det er også verdt å minne om at ikke alle lærere nødvendigvis når topplønn. Slike forhold tilsier en varsomhet når konklusjoner trekkes.

OECD gir hvert år ut en publikasjon om utdanning, Education at a Glance (EaG), som tar mål av seg å sammenlikne trekk ved utdanningssystemet langs en rekke indikatorer og for en rekke land (OECD 2009a). Om lag to av tre indikatorområder er de samme fra år til år. Lærerlønn er ett av disse faste indikatorområdene.

Indikatorene over lærerlønn (D3 i EaG) viser nasjonale eller lokale lønnsregulativer for begynner- og topplønn, samt lønn for lærere med 15 års erfaring. Imidlertid er tallene for noen land, deriblant Norge, basert på faktiske gjennomsnittslønninger¹. Indikatorene omfatter lærere på barnetrinn- og ungdomstrinn foruten i videregående opplæring, og gjelder lærere med minimumskvalifikasjoner for det aktuelle nivået.

Lærerlønn justert for pris- og kostnadsnivået

Den siste utgaven av EaG, som ble gitt ut i 2009, har tall fra 2007. Års- og timelønningene er oppgitt i amerikanske dollar, justert for det generelle pris- og kostnadsnivået i hvert land (kjøpekraftspariteten  for² BNP). Sammenlikninger hvor en anvender kjøpekraftparitet har den begrensning at kjøpekraftpariteten forutsetter at verdisetting av varer er lik fra land til land (EI/ETUCE 2008).

Det er store forskjeller mellom OECD-landene i lærernes årslønn for året 2007. Begynnerlønn til lærere på barnetrinnet varierer fra 11 000 amerikanske dollar i Ungarn til i underkant av 50 000 i Luxemburg. Lønn til lærere med minst 15 års ansiennitet på ungdomstrinnet varierer fra 14 500 amerikanske dollar i Ungarn til nesten 90 000 i Luxemburg. Forskjellene er enda større for topplønn i videregående opplæring, med i underkant av 125 000 amerikanske dollar i Luxemburg til 17 500 i Tyrkia som ytterpunktene. Når det gjelder gjennomsnittet i OECD og de nordiske landene, er tallstørrelsene som følger:

Tabell 1: Lønn, lærere på barnetrinnet i kjøpekraftsjusterte dollar (OECD 2009a:339)

 Tabell 2: Lønn, lærere på ungdomstrinnet i kjøpekraftsjusterte dollar (OECD 2009a:339)

Tabell 3: Lønn, lærere i videregående opplæring i kjøpekraftsjusterte dollar (OECD 2009a:339)

Som vi ser ligger norske begynnerlønner over gjennomsnittet i OECD, mens topplønn gjennomgående er klart lavere. I Sverige lønnes lærere hele veien lavere enn i Norge. I Finland er derimot topplønnene gjennomgående markert høyere enn hva tilfelle er for norske lærere. For Danmarks vedkommende er topplønnen i videregående opplæring klart høyere enn i Norge.

Har disse relative forskjellene vært stabile over tid eller har de endret seg? Vi har tatt for oss utgavene fra Education at a Glance fra 2001, 2003, 2006 og 2009. De viser lønnsnivået for henholdsvis 1999, 2001, 2004 og 2007. Fordi gjennomsnittet for OECD-området ikke er beregnet for 2001, sammenlikner vi i figurene nedenfor kun lærerlønnene i Danmark, Finland, Norge og Sverige (tabellene er i vedlegg 1).

Figur 1. Begynnerlønn barnetrinnet i kjøpekraftsjusterte dollar

Figur 2. Lønn etter 15 års ansiennitet ungdomstrinnet i kjøpekraftsjusterte dollar

Figur 3. Topplønn videregående opplæring³ i kjøpekraftsjusterte dollar.

Lærerlønningene i Norge ble løftet i forbindelse med Skolepakke I og II⁴ i 2002 og 2003. På tross av de to skolepakkene hadde norske lærere kun beskjeden lønnsøkning sett i forhold til andre land i løpet av tidsperioden fra 2001 til 2004. Vi merker oss at både i Finland og i Sverige steg lærerlønningene betraktelig i samme periode uten at vi har sett nærmere på årsakene til det.

Forskjellene i lønn for lærere som har arbeidet i skolen i 15 år eller mer i Norge sammenliknet med Finland, har blitt større i løpet av de seneste årene. Av figur 3 kan vi se at mens forskjellen i topplønnen for lærere i videregående opplæring var beskjeden i 1999 og 2001, har finske lærere i videregående opplæring i 2007 en klart høyere topplønn enn hva norske lærere har. Samme utvikling, om enn ikke så markert som i videregående, ser en også når det gjelder avlønning av lærere på ungdomstrinnet med 15 års ansiennitet (figur 2).

Norske begynnerlønninger på barnetrinnet (figur 1) er høyere enn i Finland og Sverige, men lavere enn i Danmark. Selv om forskjellene har variert noe over tid, er helhetsbildet uendret i denne tidsperioden.

Lærerlønn i relasjon til bruttonasjonalprodukt (BNP)

OECD benytter forholdet mellom fastsatt lærerlønn og bruttonasjonalprodukt⁵ (BNP) per innbygger som et mål på landenes evne og vilje til investeringer i lærerressurser:

Tabell 4.Forholdet mellom lærerlønn og bruttonasjonalprodukt per innbygger i 2007 (OECD 2009a:339)

EaG viser at Norge var landet med lavest lærerlønn sett i forhold til BNP per innbygger. De norske tallene ligger langt etter gjennomsnittet for hele OECD-området og for Danmark og Finland. Norge ligger også klart etter Sverige. Tabellen viser også at forskjellen i lønn mellom de ulike trinnene er minst i Norge. For Norges del fører bruk av BNP inklusive oljevirksomheten som måleenhet til at lønningene framstår som uforholdsmessig lave når en sammenlikner med andre land. Dette fører også til at endring i lærerlønningene over tid er noe vanskelig å tolke for Norges vedkommende, fordi endringer i oljeprisen har en stor effekt på inflasjonsjusteringen OECD bruker. Når oljeprisen stiger, gir det seg utslag i fallende indikatorer isolert sett. En lav BNP i et land kan resultere i tilsynelatende relativt høye lærerlønninger.

Hvordan har så utviklingen av denne indikatoren vært over tid? Figurene nedenfor viser hvordan lønnen for en lærer med 15 års erfaring på henholdsvis barne-, ungdomstrinn og videregående opplæring forholder seg til bruttonasjonalprodukt per innbygger i perioden 1999 til 2007.

Figur 4. Lønn på barnetrinnet etter 15 år målt i forhold til BNP per innbygger

Figur 5. Lønn på ungdomstrinnet etter 15 år målt i forhold til BNP per innbygger

Figur 6. Lønn i videregående opplæring etter 15 år målt i forhold til BNP per innbygger

På barnetrinnet, ungdomstrinnet og videregående opplæring synker andelen i alle de fire landene i perioden fra 1999 til 2007. Reduksjonen er minst i Finland. Lærerlønningene uttrykt som andel av BNP per innbygger synker mest i Norge og Sverige.

En annen kilde til lærerlønn i relasjon til BNP er Eurydice/Eurostat som stort sett hvert annet år har publisert Key data on Education in the European Union. I den siste utgaven, som kom i 2009, er det et eget kapittel om lærere (ett av tre under kapittelet ressurser) (Eurydice 2009). Fire sider i dette kapitlet tar opp lærerlønn. Figur 7 viser en sammenlikning av minimums- og maksimumslønn relatert til BNP per innbygger i en rekke land.

Figur 7. Minimums og maksimums bruttolønn i prosent av BNP per innbygger (Eurydice 2009). 

         Barnetrinn                             Ungdomstrinn                      Videregående opplæring

Tallene er fra 2006/2007. De nøyaktige tallangivelsene og forklaring på landforkortelser og noter i figuren finnes i vedlegg 2 og 3. Figuren viser minimumslønnen i prosent av BNP per innbygger illustrert med røde søyler mens maksimumslønnen er vist i rosa. For Norges (NO) vedkommende er lønnen for adjunkter markert med a mens lektorlønnen er markert som b. Vi kan lese av figuren at topplønnen for adjunkter og lærere i Norge er relativt lavere sett i forhold til minimumslønnen enn i de fleste landene som inngår i datamaterialet. Mens minimumslønnen for lærere i mange land er lavere enn BNP per innbygger er Norge i en situasjon, sammen med Bulgaria, Tsjekkia, de tre baltiske statene, Malta, Slovakia og Island, der årslønnen forblir lavere enn BNP per innbygger selv om en jobber mange år i skoleverket. I rapporten sies det for Norges vedkommende at ”teachers may hope for no more than very modest salary increases” (Eurydice 2009:179).

Sammenlikning av lærerlønn og lønn i andre yrker mellom land

I hvilken grad lønnsforhold i læreryrket oppleves som attraktivt vil i stor grad være avhengig av lønnsutvikling i forhold til andre sammenliknbare yrkesgrupper i eget land, ikke minst sammenliknbare grupper i privat sektor. Vi har nasjonal statistikk på lønnsutviklingen hos norske lærere sammenliknet med andre sammenliknbare norske yrkesgrupper (Utdanningsforbundet 2010). Hvordan er lærernes relative lønnsnivå i Norge sett i forhold til relativt lønnsnivå i andre land?

OECD har selv påpekt at det er flere svakheter ved å bruke lærerlønn i relasjon til BNP per innbygger (se ovenfor) (OECD 2002). En av svakhetene er at indikatoren ikke reflekter læreres lønn med sammenliknbare grupper. OECD har i sin årlige publikasjon Education at a Glance ikke siden 2003 foretatt noen sammenlikning av lærerlønn med lønn hos andre yrkesgrupper.

I henhold til EaG var Norge et av landene med lavest lærerlønn sett i forhold til BNP per innbygger. Betyr det at norske lærerlønninger er relativt lave i forhold til sammenliknbare yrkesgrupper? OECD peker på at det er en sammenheng mellom lønnsnivå og rekruttering: ”Countries in which teacher salaries are relatively high in GDP⁶ per capita terms generally have fewer teacher supply problems” (OECD 2005:74). Samtidig legger OECD til at forholdet ikke alltid er slik.  

OECD (2005) har foretatt sammenlikninger mellom lærerlønninger og lønninger i andre offentlige yrkesgrupper. I en av konklusjonene viser OECD til at norske lærerlønninger er relativt sett mindre konkurransedyktige:

”Relative to most of the other public sector occupations the salaries of secondary teachers are higher in Austria, Finland, Hungary, Mexico, New Zealand and Turkey, but seem to be less competitive in Iceland, Norway, Portugal and Sweden” (OECD 2005:75).

”Employment Outlook” er en annen årlig publikasjon fra OECD, der organisasjonen vurderer utviklingen i og utsiktene for arbeidsmarkedet i ulike medlemsland. I utgaven for 2009 gis det, i det statistiske vedlegget (OECD 2009b:275), en oversikt over nasjonal gjennomsnittslønn i 2007 oppgitt i amerikanske dollar, justert for det generelle pris- og kostnadsnivået i hvert land (kjøpekraftspariteten for BNP). Oversikten viser en stor variasjon, fra Polen med 15 446 dollar til Luxemburg med 49 663 dollar. Her gjengis kun gjennomsnittet for OECD, nordiske land pluss noen andre europeiske land:

Tabell 5. Nasjonal gjennomsnittslønn i dollar i 2007.

En sammenlikning av ovennevnte lønninger med lønnsnivå for lærere på barnetrinn, ungdomstrinn og i videregående opplæring som har 15 års ansiennitet (OECD 2009, se også tabell 1, 2 og 3 ovenfor) kan gi en viss, om enn ganske grov, indikasjon på lærernes relative lønnsnivå i ulike land. Tallstørrelsene er begge steder for året 2007, begge steder er tallene justert for pris- og kostnadsnivået og det er OECD som er kilde begge steder.

Lønnsnivået for norske lærere på alle tre trinn med 15 års ansiennitet er gjennomgående lavere enn det nasjonale, gjennomsnittlige lønnsnivået. I Danmark og Finland er lønnen for lærere på barne- og ungdomstrinn gjennomgående høyere enn det nasjonale gjennomsnittet. I videregående opplæring er lønnsnivået i disse to landene betydelig høyere. I Sverige har lærere i grunnskolen med 15 års ansiennitet lavere lønn enn det nasjonale gjennomsnittet, mens tilsvarende lærere i videregående opplæring er noe høyere avlønnet.

I Nederland og i enda større grad Tyskland ligger lærerlønningene gjennomgående klart over den nasjonale gjennomsnittslønnen, mens i Frankrike er lærerlønningene gjennomgående noe under det nasjonale gjennomsnittet. I Østerrike ligger lønnsnivået hos lærere på barnetrinnet lavere enn gjennomsnittet for landet som helhet, mens østerrikske lærere på ungdomstrinnet og i videregående opplæring har høyere lønn.

I en publikasjon fra EU-kommisjonens forskningssenter på livslang læring (CRELL) er Fredriksson (2009) opptatt av spørsmålet om læreres lønnsnivå sammenliknet med andre grupper i ulike land. Fredriksson understreker at det er svært mangelfull dokumentasjon på dette feltet.

I et forsøk på å sammenlikne læreres relative lønnsnivå over landegrensene benytter Fredriksson publikasjonen Prices and Earnings Around the Globe fra Union Bank of Switzerland (UBS). Denne publikasjonen sammenlikner blant annet priser, lønnsnivå og kjøpekraft i en rekke byer over hele verden. I utgaven for 2006 beregnes sammenliknbare priser og lønninger i 71 byer i perioden februar til april 2006.

Fredriksson er nøye med å understreke at de tilgjengelige dataene i UBS har svakheter. Dataene i UBS er ikke samlet inn med den hensikt å sammenlikne yrkesgrupper, og de yrkesgruppene som er sammenliknet på bakgrunn av dataene fra UBS har ulik utdanningslengde og er derfor ikke helt sammenliknbare. Videre bygger ikke dataene fra UBS på et tilfeldig utvalg av arbeidsplasser. For lærere som stort sett har regulerte lønnsforhold slår antagelig ikke dette ut, men for flere av de andre yrkene er dette ikke tilfelle, og kan således føre til at det oppgitte lønnsnivået er satt for høyt eller for lavt.

Dataene i UBS gjelder kun lønn i storbyene. For lærere i mange land vil lønnsnivået i storbyene være det samme som resten av landet, men for flere av de andre yrkesgruppene vil lønnsnivået ha en tendens til å være høyere i byene enn på landet. Dette fører til at lærerne kommer spesielt dårlig ut i storbyene. Til slutt kan det nevnes at dataene fra UBS omfatter kun lønn og gjelder kun lærere på barnetrinnet. Selv når en tar disse forbeholdene med i betraktningen, vil dette kildegrunnlaget gi et bilde av lærernes relative posisjon i et internasjonalt, komparativt perspektiv.

Fredriksson bruker 2006-utgaven av Prices and Earnings Around the Globe til å lage sammenlikninger mellom grunnskolelæreres lønn med lønn for andre yrkesgrupper. Referanselæreren er en grunnskolelærer som har undervist i 10 år, som er 35 år og gift med to barn. I Norges tilfelle er denne bosatt i Oslo. I 2006 er 14 yrker sammenliknet. Rangert etter lønnsnivå kommer grunnskolelærere i Oslo på åttende plass etter følgende yrkesgrupper: Avdelingssjef, ingeniør, produktsjef, kokk, bankfunksjonær, faglært industriarbeider og bilmekaniker. På den annen side har norske grunnskolelærere høyere lønn enn følgende yrkesgrupper: Bygningsarbeider, privatsekretær, bussjåfør, kvinnelig ekspeditør, ansatt på kundesenter og kvinnelig industriarbeider. Både i Stockholm og i Helsinki kommer grunnskolelærerne på fjerde plass, plassert foran blant annet faglærte industriarbeidere, bankfunksjonærer og kokker. I København havner grunnskolelærere på en syvende plass, der eneste forskjell fra Oslo er at bilmekanikere har høyere lønn.

Siden UBS hvert tredje år siden 1971 har beregnet slike pris- og lønnsoversikter er det også mulighet til å se utviklingen over tid. Oslos grunnskolelærere havnet på åttende plass i 1979, tiende plass i 1988 og 1991, femte plass i 1997 og 2000 for så å falle tilbake til syvende plass i 2003 og enda et hakk ned tre år senere⁷. Helsinki har stort sett vekslet mellom tredje og fjerde plass, Stockholm har gått mellom femte og tredje plass mens grunnskolelærere i København har som oftest plassert seg som nummer syv. Det som kan være verdt å merke seg er at grunnskolelærere i Oslo over tid har jevnt over hatt den dårligste relative lønnsplasseringen i Norden.

Avslutning

Det er en rekke svakheter forbundet med internasjonale sammenlikninger. Dette gjelder også når man skal sammenlikne lønnsnivået for lærere i Norge med lærere i andre land. Men vi vil framheve at når en rekke ulike datakilder med ulik metodikk i stor grad får fram et likeartet bilde, er det et tegn på at tallene beskriver reelle forhold.

I dette temanotatet har vi sett på ulike måter å sammenlikne lærerlønn mellom ulike land. Vi har pekt på begrensninger ved de ulike måter å sammenlikne på. Gjennomgangen tyder på at lærere i Norge sett under ett har hatt en dårligere lønnsutvikling sammenliknet med andre land. Unntaket er lærernes begynnerlønn. Her skårer Norge relativt høyt. Det er videre verdt å merke seg at norske lærere har et relativt lavere lønnsnivå sammenliknet med gjennomsnittlig, nasjonalt lønnsnivå enn det lærere har i mange andre land vi pleier å sammenlikne oss med.

Etter at det ble kjent at finske elever skåret høyt i PISA-undersøkelsene har det finske utdanningssystemet blitt viet stor oppmerksomhet. Ulike trekk ved det finske utdanningssystemet er blitt trukket fram for å forklare hvorfor finske elever presterer så høyt på internasjonale undersøkelser. Lærerlønn har i liten grad vært trukket inn i slike sammenlikninger.

Vår gjennomgang av tilgjengelige sammenlikninger av lærerlønn viser følgende forskjeller mellom Finland⁸ og Norge:

• Bortsett fra begynnerlønningene er finske lærere høyere lønnet enn norske lærere. I særlig grad gjelder det videregående opplæring.

• I Finland er lønnen for lærere på barne- og ungdomstrinn gjennomgående høyere enn det nasjonale gjennomsnittet. I videregående opplæring er lønnsnivået i disse to landene betydelig høyere.

• Lærerlønningen på barnetrinnet, ungdomstrinnet og videregående opplæring uttrykt som andel av BNP per innbygger, synker i perioden 1999 til 2007 i begge land, men mest i Norge og minst i Finland.

• Mens forskjellen i topplønnen for norske og finske lærere i videregående opplæring var beskjeden i 1999 og 2001, har finske lærere i videregående opplæring i 2007 en klart høyere topplønn enn hva norske lærere har. Samme utviklingen, om enn ikke så markert som i videregående, ser en også når det gjelder avlønning av lærere på ungdomstrinnet med 15 års ansiennitet.

Et annet trekk som trer fram når vi sammenlikner lærerlønn mellom land, er at det i Norge er relativt små forskjeller lærergruppene i mellom. Dette innebærer at norske lærere har relativt lavere topplønn enn det lærere i mange andre land har, og at lønnsforskjellen fra barnetrinn til videregående opplæring er relativt beskjeden. En slik sammenpresset lønnsstruktur finner vi også når vi ser på lærerlønnen i Norge sammenliknet med andre yrkesgrupper. Norske lærere tjener ikke nødvendigvis bedre enn andre selv om de har høyere utdanningsnivå.