Last ned Bemanning i og organisering av PP-tjenesten – en studie fra Nordlandsforskning. Faktaark 2023:1

I dette faktaarket presenteres hovedfunn fra rapporten Bemanning i PP-tjenesten: Tilstrekkelig for å oppfylle tjenestens mandat? fra Nordlandsforskning (2022).

Bakgrunn

Høsten 2021 lyste Utdanningsforbundet ut et forskningsprosjekt om bemanning i og organisering av PP-tjenesten. Formålet med prosjektet var å få mer kunnskap om og en bedre oversikt over bemanningssituasjonen i PP-tjenesten. PP-tjenesten har i de siste årene fått større nasjonal oppmerksomhet, og var blant annet en sentral del av stortingsmelding nr. 6 Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO (2019–2020).

I stortingsmeldingens omtale av PP-tjenesten kommer det fram ulike virkelighetsbeskrivelser, og det later til å være store ulikheter med hensyn til hvordan og i hvilken grad PP-tjenesten klarer å følge opp sitt lovpålagte ansvar overfor barnehager og skoler. Stortingsmeldingen refererer blant annet til funn som tyder på at PP-tjenestens kapasitet mange steder begrenser dens mulighet til å være tettere på og til stede i barnehager og skoler.

Det er tilsynelatende bred enighet om PP-tjenestens betydning som en del av det kommunale og fylkeskommunale støttesystemet, og myndighetene har uttalt at det er behov for å styrke tjenesten (ibid.). Dette har blant annet ført til satsingen på et kompetanseløft i spesialpedagogikk og inkluderende praksis, samt et forslag om å presisere PP-tjenestens rolle i den pedagogiske og spesialpedagogiske tiltakskjeden i ny opplæringslov.

Den pågående nedskaleringen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet, Statped, vil også påvirke den framtidige virksomheten til landets PP-tjenester. Nåværende regjering har ikke initiert andre satsinger for å styrke PP-tjenesten, men følger opp allerede igangsatte tiltak med det som formål (Hurdalsplattformen 2021).

Hovedfunn fra rapporten

Studien Nordlandsforskning har utført, omfatter over halvparten av landets PP-tjenester. Det er lederen for den enkelte tjenesten som har besvart undersøkelsen. Tjenestene som inngår i studien utgjør en betydelig bredde både i størrelse og i geografisk lokalisering, og gir samlet sett en god og representativ beskrivelse av utfordringene PP-tjenestene står overfor i dag.

Datamaterialet studien er basert på, er i hovedsak hentet fra en spørreskjemaundersøkelse gjennomført av ledere fra 125 PP-tjenester, samt fra kvalitative intervjuer med et utvalg PP-ledere. Dette er igjen supplert med tall fra offentlige registre (Grunnskolens informasjonssystem [GSI] og KOSTRA).

Innhentingen av data har i hovedsak tatt utgangspunkt i spørsmål om bemanning og organisering, men tematikk som kompetanse og samarbeid mellom PP-tjenesten på kommunalt og fylkeskommunalt nivå er også blitt berørt. Lederne i PP-tjenesten har både tatt stilling til de lovpålagte oppgavene som følger av dagens mandat gjennom opplæringsloven, og i hvilken grad de opplever seg rustet til å håndtere eventuelle konsekvenser av nedskaleringen av Statped og et potensielt nytt og tilsynelatende utvidet mandat gjennom ny opplæringslov.

Studien konkluderer med at et tydelig likhetstrekk mellom tjenestene, er at de opplever utfordringer med hensyn til bemanning. Utfordringene er betydelige allerede i dag, slik at lederne oppfatter at situasjonen vil forverres med hensyn til eventuelle nye krav og utvidet ansvar. PP-tjenestene som inngår i studien ser jevnt over ut til å være bemannet med velkvalifisert personell, selv om det noen steder skorter på kompetanse innenfor visse lovpålagte oppgaver. Studien viser at lederne i PP-tjenesten i hovedsak er fornøyde med de organisatoriske forholdene, men også her er det variasjoner, og da særlig knyttet til geografiske nedslagsfelt. Et annet viktig funn dreier seg om den manglende innsikten som avdekkes blant PP-tjenestens ledere med hensyn til hvilke forhold som ligger til grunn for bemanningen av egen tjeneste.

Organiseringen av PP-tjenesten påvirker muligheten til å gi likeverdige tjenester

Nordlandsforsknings rapport viser at organiseringen av PP-tjenesten jevnt over virker hensiktsmessig for å kunne være «tett på» og for å kunne bistå barnehager og skoler i deres kompetanseutvikling. Én av tre ledere som deltok i studien antyder imidlertid at deres organisering av tjenesten ikke er hensiktsmessig sett opp mot omstillingen av Statped. For mange PP-tjenester vil nedskaleringen av Statped medføre at ansvar for fagområder kommunen eller fylkeskommunen ikke har hatt kompetanse eller bemanning til å følge opp selv, blir tilbakeført. Rapporten viser at PP-tjenesten flere steder ikke er godt nok rustet til en slik ansvarsoverføring.

Undersøkelsen viser også at det har vært utfordrende å få til et likeverdig tilbud til alle barnehager og skoler i enkelte interkommunale tjenester med store geografiske avstander, samt for noen kommunale tjenester etter sammenslåing av kommuner.

Det er uklart hva som ligger til grunn for bemanningen i de ulike PP-tjenestene

Det er ukjent for de fleste lederne i PP-tjenesten hvilke forhold som ligger til grunn for bemanningsstørrelsen i egen tjeneste. Godt over halvparten av PP-lederne svarer enten at de ikke vet hva som ligger til grunn for bemanningsstørrelsen eller at denne er historisk fastsatt.

Det er bare et mindretall av lederne som oppgir at det finnes bestemte kriterier, normtall eller politiske vedtak bak bemanningen. Her avdekker undersøkelsen samtidig at blant de 125 PP-lederne som deltok, var det 10 prosent som oppga at bemanningen i deres tjeneste var et resultat av et politisk vedtak om nedskjæring.

Bemanningen i PP-tjenesten er ikke tilstrekkelig til å utføre sentrale oppgaver

De fleste lederne som har deltatt i undersøkelsen oppgir at bemanningen i deres PP-tjeneste ikke er tilstrekkelig til å utføre lovpålagte oppgaver som sakkyndige vurderinger og å bidra til kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling i barnehager og skoler. I valget mellom hvilke lovpålagte oppgaver som må prioriteres først, viser informanter i studien til at statsforvalterens tilsyn i dag kun handler om sakkyndighetsarbeid. Dette vil dermed legge føringer for hva PP-tjenestene må konsentrere seg om i praksis.

I tillegg ser utfordringer knyttet til bemanning ut til å være særlig utbredt med tanke på den forestående nedskaleringen av Statped, og de forventningene som knyttes til at kommunene nå i større grad skal være «tett på» barnehager og skoler.

Utdrag fra tabell 13: Ledernes vurderinger av om bemanningen er tilstrekkelig for å ivareta sentrale oppgaver fordelt etter størrelse på tjenesten. Prosent.

PP-tjenesten er ikke rustet til nye arbeidsoppgaver eller utvidet ansvar

På spørsmål om PP-tjenestens kompetanse, gir en høy andel av PP-lederne uttrykk for at denne er tilstrekkelig til å ivareta sentrale oppgaver. Det er imidlertid bare en fjerdedel av respondentene som antyder at deres tjeneste har tilstrekkelig kompetanse til å følge opp oppgaver og ansvar som overføres eller tilbakeføres som en følge av nedskaleringen og spissingen av Statped. Forskerne bak rapporten mener at dette – i sammenheng med tilsvarende vurderinger knyttet til bemanning – indikerer at PP-tjenesten jevnt over, per i dag ikke er godt nok rustet til endringer som fører til nye og utvidet omfang av arbeidsoppgaver.

Utdanningsforbundet mener

Utdanningsforbundet skal jobbe for at alle barn, unge og voksne får oppfylt retten til en god, likeverdig og inkluderende utdanning (Utdanningsforbundet, 2020). I dette arbeidet er støttesystemet, fortrinnsvis PP-tjenesten, en viktig bidragsyter. For å kunne gi barn, unge og voksne den hjelpen de trenger gjennom utdanningsløpet, mener Utdanningsforbundet det er avgjørende at ansatte i støttesystemene har tilstrekkelig med tid og ressurser til sitt arbeid. Derfor er Utdanningsforbundet opptatt av at det stilles krav til kompetanse og bemanning i PP-tjenesten, og jobber for at det skal stilles krav til antall elever per fagstilling i PP-tjenesten (ibid.).

I høringen på ny opplæringslov er Utdanningsforbundet kritisk til Kunnskapsdepartementets vurderinger med hensyn til nettopp behovet for en bemanningsnorm i PP-tjenesten (Utdanningsforbundet, 2021). Departementet mener at deres forslag til nytt mandat ikke vil medføre en vesentlig økt arbeidsbyrde for PP-tjenesten (Kunnskapsdepartementet, 2021). De mener at den enkelte tjenesten heller må tilpasse omfanget av de ulike delene av sitt mandat opp mot de ressursene de trenger for å gjøre sakkyndighetsarbeidet. Departementet avslår med dette Utdanningsforbundets og flere andre høringsinstansers oppfordring til å vurdere tydeligere føringer med hensyn til bemanningen i PP-tjenesten (ibid.). Utdanningsforbundet mener slike tilpasninger Kunnskapsdepartementet tar til orde for kan slå svært uheldig ut for de minste tjenestene. Utdanningsforbundet frykter derfor at flere tjenester ikke vil kunne etterleve sitt nye mandat gjennom departementets forslag (Utdanningsforbundet, 2021).

Kilder

• Grunnskolens informasjonssystem (GSI): gsi.udir.no/informasjon
• Hurdalsplattformen (2021): Regjeringsplattform for en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet
• KOSTRA: www.ssb.no/offentlig-sektor/kostra
• Kunnskapsdepartementet (2021): Høringsnotat om forslag til ny opplæringslov
• Kunnskapsdepartementet (2019): Meld. St 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO
• Nordlandsforskning (2022): Bemanning i PP-tjenesten: Tilstrekkelig for å oppfylle tjenestens mandat?
• Utdanningsforbundet (2021): Utdanningsforbundets høringssvar på Kunnskapsdepartementets høringsnotat om forslag til ny opplæringslov
• Utdanningsforbundet (2020): Vi utdanner Norge