Tidlig innsats er et begrep som har hatt stor innvirkning på det utdanningspolitiske ordskiftet de siste 10–15 årene. Samtidig viser forskningen på tidlig innsats at fenomenet fremstår som uklart.
Tidlig innsats er et begrep som har hatt stor innvirkning på det utdanningspolitiske ordskiftet de siste 10–15 årene. Samtidig viser forskningen på tidlig innsats at fenomenet fremstår som uklart.
Last ned: Tidlig innsats i utdanningspolitikken – motiver, mål og motsetninger. Temanotat 2/2018
Innledning
Startskuddet for tidlig innsats
Bruken av tidlig innsats i utdanningspolitikken
Kritiske perspektiver på tidlig innsats
Avslutning
Litteraturliste
- Mye i barnehagen og skolen går i riktig retning, men fortsatt blir mange elever ekskludert fra fellesskapet i skolen, og sosiale forskjeller blir i for stor grad reprodusert. Vi skal ha en barnehage og skole som gir alle barn mulighet til å lykkes uavhengig av bakgrunn, derfor vil vi forsterke og utvide arbeidet med tidlig innsats. (Regjeringen, 2018c)
Dette sitatet er hentet fra en pressemelding der regjeringen våren 2018 annonserte arbeidet med sin neste stortingsmelding på utdanningsområdet. Arbeidstittelen er Tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage og skole, og meldingen skal etter planen foreligge høsten 2019.
Tidlig innsats er et begrep som har hatt stor innvirkning på det utdanningspolitiske ordskiftet de siste 10–15 årene. Siden 2006 har de aller fleste stortingsmeldinger og offentlige utredninger på utdanningsfeltet hatt tidlig innsats som omdreiningspunkt for utvikling av barnehagen og skolen. Dermed har begrepet, til tross for sin korte virkningshistorie i Norge, fått omfattende betydning i diskusjoner om utformingen av og målsettingene for utdanningen.
Samtidig viser forskningen på tidlig innsats at fenomenet fremstår som uklart. «Det finnes ingen enhetlig teori om tidlig innsats eller tidlig intervensjon» (Groven og Rostad, 2017, s. 31). Begrepet mangler forankring i norsk pedagogisk fagtradisjon, og anses som importert fra USA der det har sitt utspring i vektleggingen av «early intervention» og 1960-tallets Head Start-program (Vik og Sarromaa Hausstätter, 2014). Tidlig innsats i norsk utdanningssammenheng er dermed å forstå som «et politisk initiert begrep» (Vik, 2015, s.12). Samtidig er heller ikke den politiske forankringen særlig tydelig, da tidlig innsats har vært preget av vage føringer i det nasjonale lov- og planverket (Bjørnsrud og Nilsen, 2012 og 2013).
Til tross for at begrepet er utydelig, blir tidlig innsats vektlagt i utformingen av norsk utdanning på tvers av partipolitiske grenser. Begrepet fremstår da som selvforklarende, noe alle syns er viktig, basert på en felles forståelse av begrepets meningsinnhold. Tidlig innsats er med andre ord «et prinsipp de fleste gir sin tilslutning til, men som de færreste av oss egentlig vet hva innebærer. […]
Likevel omtales tidlig innsats ofte som et universalmiddel som skal bøte på alt som er galt i norsk skole og barnehage» (Vik, 2018, s. 143). På denne måten blir også tidlig innsats lett et argument i seg selv, eller et uttrykk for de gode intensjonene som ligger bak nye utdanningspolitiske forslag. En ureflektert tilslutning til tidlig innsats åpner dermed for at begrepet fungerer mer retorisk tilslørende enn opplysende i det utdanningspolitiske ordskiftet.
Et eksempel på dette finnes i regjeringens omtale av den kommende stortingsmeldingen. I et intervju knytter kunnskapsminister Jan Tore Sanner tidlig innsats til ønsket om å løfte elevene med svakest utgangspunkt, for å skape sosial utjevning. På spørsmål om hvorfor akkurat hans regjering skal klare å få bukt med den sosiale reproduksjonen som har preget utdanningssystemet gjennom årtier, er svaret: «Fordi vi har bestemt oss for at vi skal lykkes. […]. Venstresiden har kun vært opptatt av å snakke om skatt når de har snakket om sosial utjevning. Men det er barnehagene og skolene som er de viktigste arenaene for dette» (Ertesvåg, 2018). På denne måten blir den sittende regjeringens vektlegging av tidlig innsats fremstilt som ny og grunnleggende annerledes enn det som preget den rødgrønne regjeringens utdanningspolitiske satsinger, noe som i høyeste grad er diskutabelt.
Med utgangspunkt i begrepets uklarhet og den unisone tilslutningen til å vektlegge tidlig innsats i utdanningspolitikken, er målet med dette temanotatet å tydeliggjøre hvilke premisser begrepet hviler på, og hvordan det blir brukt politisk. I tillegg ønsker vi å løfte frem noen utfordringer som kan følge med vektleggingen av tidlig innsats. Oppmerksomheten blir rettet mot det nasjonalpolitiske nivået, der styringssignalene overfor sektoren presenteres. Temanotatets analyseobjekt er med andre ord lov- og planverk, stortingsmeldinger og offentlige utredninger, der tidlig innsats i tilknytning til barnehage, skole og pedagogisk-psykologiske tjeneste (PP-tjenesten) løftes frem.
Fremstillingen vil være tredelt. Først presenteres premissene begrepet hviler på og bærer med seg, fra det som kan kalles startskuddet for tidlig innsats i norsk utdanningspolitikk. I andre del redegjøres det for hvordan begrepet blir brukt i politikkutformingen, og derigjennom gis sitt meningsinnhold. Her omtales barnehage, skole og PP-tjeneste hver for seg. I den siste delen presenteres noen kritiske perspektiver. Med utgangspunkt i et forebyggingsperspektiv blir det blant annet diskutert hvordan vektleggingen av tidlig innsats kan medføre en innsnevret normalitetsforståelse. Dette kan videre forstås som en motsetning til utdanningspolitiske ønsker om en mer inkluderende barnehage og skole. Avslutningsvis blir det gitt en kort oppsummering av hovedtrekkene som kjennetegner tidlig innsats i norsk utdanningspolitikk. I tillegg blir det påpekt hvordan vektleggingen av tidlig innsats kan sies å kommunisere en form for mistillit til lærerprofesjonen, samtidig som denne mistilliten fremmes på et heller sviktende grunnlag.
Ønsket er at temanotatet skal fremme økt bevissthet om hvordan tidlig innsats bærer i seg motiver, mål og motsetninger med grunnleggende betydning for tenkningen om, og utformingen av, norsk utdanning. En slik bevissthet vil forhåpentlig være en styrke for lærerprofesjonens videre diskusjoner om tidlig innsats og en inkluderende barnehage og skole.
Det var den rødgrønne regjeringen som ga tidlig innsats status som styrende for utdanningspolitikken. Dette skjedde i 2006, med stortingsmelding 16 … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring, der den overordnede målsettingen for utdanningspolitikken ble uttrykt gjennom meldingens innledende overskrift: Et kunnskapssamfunn for alle. Med henvisning til OECD ble det påpekt at «over 400 000 voksne i Norge har svake leseferdigheter eller så dårlig tallforståelse at de kan ha problemer med å fungere i dagens arbeids- og samfunnsliv» (Kunnskapsdepartementet [KD], 2006, s. 9). Norge var med andre ord ikke et kunnskapssamfunn for alle, og utdanningssystemet måtte fremme livslang læring og sosial utjevning for å endre dette.
Livslang læring og sosial utjevning kan forstås som en tosidig målsetting. På den ene siden skal alles læringsutbytte økes, fordi «mer og bedre læring før skolealder, i skole og utdanning vil gi store gevinster for framtidens voksne» (KD, 2006, s. 11). Denne gevinsten ses i et samfunnsperspektiv, for «[b]are gjennom å utnytte hele befolkningens talenter og kompetanse kan Norge få nyskaping, vekst og arbeidsplasser i den kunnskapsbaserte økonomien» (sst.). På den andre siden ble målet om livslang læring komplettert med ønsket om sosial utjevning, som var den målsettingen den rødgrønne regjeringen i hovedsak rettet oppmerksomheten mot.
En generell heving av alles læringsutbytte er ikke tilstrekkelig, fordi utdanningssystemet virker sosialt reproduserende og dermed opprettholder systematiske skjevheter mellom barn og unge med ulik sosioøkonomisk bakgrunn. De med dårligst utgangspunkt må heves, og det ble hevdet at det er «mulig å lykkes bedre med sosial utjevning i læringsutbytte enn det norske utdanningssystemet gjør i dag» (KD, 2006, s. 13). Med utgangspunkt i at «[a]lle har et læringspotensial» (s. 10), måtte vanskene med å delta i kunnskapssamfunnet – som følge av manglende læring – bero på at det er «systemet som feiler» (sst.). Et kunnskapssamfunn for alle var med andre ord avhengig av at systemfeilen ble utbedret.
Systemfeilen og dens løsning, ble presentert ved et retorisk spørsmål på overskriftsnivå: «Tidlig innsats eller vente og se» (KD, 2006, s. 27). Med støtte i den internasjonale PIRLS-undersøkelsen fra 2001 ble det påstått at «det har vært en tendens i norsk skole til å ‹vente og se› i stedet for å intervenere tidlig i elevenes utvikling og læring» (sst.). Undersøkelsen viste at halvparten av lærerne på 4. trinn hadde «som en av sine undervisningsstrategier å ‹vente på elevens modning› hvis eleven henger etter i leseutviklingen» (sst.). Dette ble ansett som uakseptabelt, og løsningen ble presentert som tidlig innsats for å få «den enkelte til å strekke seg lengst mulig for å realisere sitt læringspotensial – uavhengig av den bakgrunnen de har» (s. 3).
Fotnote: den internasjonale PIRLS-undersøkelsen
PIRLS er en internasjonal undersøkelse av leseferdigheter hos elever på 4. og 5. trinn. Det er IEA (The International Association for the Evaluation of Educational Achievement) som står bak undersøkelsen, som gjennomføres hvert femte år – første gang i 2001.
Den rødgrønne regjeringens resonnement fulgte en enkel logikk, illustrert med en figur som viser et læringsfremmende og et læringshemmende forløp. Voksne menneskers problemer med deltakelse i kunnskapssamfunnet er en konsekvens av frafall fra videregående opplæring. Dette er igjen et resultat av manglende læring gjennom skoleløpet, med sitt utspring i forsinket språkutvikling før skolestart:
Som figur 1.2 viser, blir den primære måloppnåelsesindikatoren for utdanningssystemet i hvilken grad barnehagen og skolen sørger for at alle fullfører videregående skole. For «[u]ten fullført videregående opplæring øker sannsynligheten for fattigdom og marginalisering senere i livet drastisk» (KD, 2006, s. 35). Når det «store frafallet i videregående opplæring har sammenheng med forhold tidligere i utdanningsløpet» (s. 82), blir tidlig innsats å anse som forebygging mot den læringshemmende siden av figuren. Tidlig innsats ble på denne måten presentert som botemiddelet mot utdanningssystemets dysfunksjonelle «vente og se»-holdning i møte med barn og unges manglende læringsutbytte.
Dette forebyggingsperspektivet ble ytterligere forsterket ved at alvorlighetsgraden ved «vente og se»-holdningen ble fremhevet gjennom en sammenstilling av Norges og Finlands spesialundervisningspraksis. I figur 3.1 blir det tydeliggjort at omfattende bruk av spesialundervisning på de laveste årstrinn i Finland fører til betraktelig mindre spesialundervisning senere i skoleløpet, mens det motsatte er tilfellet i Norge. «Bruken av spesialundervisning øker med elevenes alder, noe som er i strid med prinsippet om tidlig innsats» (KD, 2006, s. 29).
Med stortingsmelding 16 ble altså tidlig innsats lansert som begrep for å bedre utdanningssystemet som kvalifiseringsarena for alles deltakelse i kunnskapssamfunnet, og som daværende kunnskapsminister Øystein Djupedal uttrykte ved lanseringen av meldingen:
Norsk utdanning har alt for lenge vært preget av en vente- og se holdning [sic.]. Men troen på at problemene løser seg etter hvert, stemmer ikke med det vi nå har av forskning og kunnskap om opplæringen. Derfor skal tidlig innsats være styrende for politikken (Regjeringen, 2006).
Det styrende kan her ses med utgangspunkt i Kunnskapsdepartementets definisjon av tidlig innsats, slik den ble presentert i stortingsmelding 16: «Tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder» (KD, 2006, s.10.). Sagt med andre ord må utdanningen utformes slik at alle «møtes med høye læringsforventninger og inkluderes i gode læringsprosesser tidlig i livet, og de må følges opp raskest mulig hvis problemer avdekkes» (s. 13). Risikoen for senere utenforskap måtte altså forebygges, og tidlig innsats ble ansett som det mest effektive grepet for å få dette til.
Når vi sammenligner de overordnede målsettingene og begrunnelsene for vektleggingen av tidlig innsats fra den rødgrønne regjeringens startskudd med den blåblå regjeringens foreløpig siste stortingsmelding på utdanningsområdet, blir det også tydelig at tidlig innsats har blitt styrende i utdanningspolitikken. Da statsminister Erna Solberg våren 2017 presenterte stortingsmelding 21, Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen, lød hun nærmest som et ekko av sine rødgrønne forgjengere:
Vi må bort fra en ‹vente og se›-holdning i norsk skole. I dag er det alt for mange elever som strever faglig og sosialt, og som ikke får hjelp tidlig nok. For å hjelpe disse barna må vi ta tak i problemene med én gang de oppstår (Regjeringen, 2017a).
I tillegg understreket hun at «Kunnskapsskolen er regjeringens viktigste prosjekt. En god skole jevner ut sosiale forskjeller og gir like muligheter til alle barn og unge» (Regjeringen, 2017a).
Med stortingsmelding 16 fikk altså tidlig innsats status som styrende for utdanningspolitikken. Med et overordnet mål om sosial utjevning for å realisere et kunnskapssamfunn for alle, har tidlig innsats siden blitt brukt på forskjellige måter for å begrunne mer og mindre konkrete tiltak for utvikling av de ulike delene i utdanningssystemet.
God språkutvikling i tiden før skolestart er av stor betydning for senere læring. Det reduserer behovet for spesialundervisning i skolen og har betydning for utvikling av barnas sosiale kompetanse. Forskning viser at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å investere i ferdighetsstimulerende tiltak før skolealder. For hver krone fellesskapet bruker på slike tiltak, får samfunnet mellom 1,4 og 4,5 kroner tilbake, noe som gir en avkastning på mellom 40 og 350 prosent. (KD, 2006, s. 67)
Med utgangspunkt i at senere frafall kan spores tilbake til forutgående nivåer i utdanningssystemet, er det naturlig å se til tiden før skolestart som avgjørende for barnas skolereprestasjoner. Det er med andre ord ikke overraskende at barnehagen i stortingsmelding 16 ble ansett som en «spesielt viktig arena for forebyggende tidlig innsats» (Vik, 2015, s. 8).
Med den rødgrønne regjeringen fikk barnehagen en ny rolle som samfunnsinstitusjon, noe kunnskapsminister Djupedal også uttrykte tydelig fra Stortingets talerstol: «Regjeringen har plassert barnehagene der de hører hjemme, nemlig i Kunnskapsdepartementet, som en frivillig start på det lange utdanningsløpet» (Stortingsforhandlinger, 2005, s. 98). Han hevdet videre at «barnehagepolitikken er et av de viktigste felt i Soria Moria-erklæringen som skal gjennomføres først, og dette er en sentral del av vår nasjons framtid» (sst.). I den politiske utformingen av barnehagens nyervervede rolle som utdanning, har vektleggingen av tidlig innsats siden hatt stor betydning.
Som barns første møte med utdanningssystemet, blir barnehagen sett som tidlig innsats i seg selv. Dette ble tydelig kommunisert i den rødgrønne regjeringens første barnehagemelding: «Barnehager med et godt pedagogisk tilbud er i seg selv et forebyggende tiltak [og deres] betydning for forebygging og tidlig innsats kan neppe overvurderes» (KD, 2009b, s. 6).
To stortingsperioder senere blir dette gjentatt i den blåblå regjeringens barnehagemelding, der det heter at «[t]idlig innsats handler i stor grad om å gi et kvalitetsmessig godt barnehagetilbud til alle barn. Barnehagen starter tidlig i barns liv, og et tilbud av god kvalitet er på mange måter tidlig innsats i seg selv» (KD, 2016, s. 55). I denne sammenhengen knyttes god kvalitet i hovedsak til barnehagens personale, der bemanningsnorm og skjerpet pedagognorm blir omtalt som grep for å styrke barnehagen som tidlig innsats (jf. Regjeringen, 2017c og 2017d).
Når barnehagen i seg selv blir forstått som tidlig innsats, blir barns mulighet for deltakelse helt avgjørende. Dermed blir arbeidet for full barnehagedekning, som i 2009 kulminerte i lovfestet rett til barnehageplass, sammen med maksimalprisen for foreldrebetaling, å forstå som grunnleggende for vektleggingen av tidlig innsats i barnehagepolitikken. Det samme gjelder tilbud om gratis kjernetid til fire- og femåringer som antas å stå utenfor grunnet foreldrenes økonomi. Den rødgrønne regjeringens argument var at gratis kjernetid «kunne bidra til sosial utjevning, sikre tidlig innsats og øke andelen minoritetsspråklige barn i barnehagen» (KD, 2013a, s. 33), og den blåblå regjeringen har fulgt opp dette.
Da ordningen i 2016 ble utvidet til også å gjelde treåringene, påpekte daværende kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen at «[g]ode barnehager bidrar til å gi barn en god start på livet. Ved å utvide ordningen gir vi enda flere av barna som trenger det mest, mulighet til å gå i barnehage tidlig» (Regjeringen, 2016). Målet med gratis kjernetid har for øvrig stått uforandret siden den rødgrønne regjeringen i 2006 innførte tilbudet gjennom sin Handlingsplan mot fattigdom: «å forberede barna på skolestart, å bidra til sosialisering generelt og å bedre norskkunnskapene for minoritetsspråklige barn» (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2006, s. 18).
Parallelt med arbeidet for å gjøre en kvalitativt god barnehage tilgjengelig for alle, uavhengig av bakgrunn, har det også blitt foreslått tiltak for å fremme tidlig innsats i barnehagen. Når forsinket språkutvikling blir ansett som starten på en læringshemmende utviklingsspiral, er det nødvendig å «fremheve betydningen av tidlig innsats, [og fremme] forslag som skal bidra til at flere barn som har særlig behov for språkstimulering kan bli oppdaget tidlig» (KD, 2009b, s. 97). Av dette fulgte i 2009 den rødgrønne regjeringens forslag om å «innføre krav om at alle barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging ved treårsalder» (sst.).
Som i begrunnelsene for gratis kjernetid, er det barns norskspråklige utvikling som blir vektlagt, og dagens regjering ønsker å «[s]ikre at alle barn gjennomfører en obligatorisk test av norskkunnskaper ved 4-årskontroll» (Regjeringen, 2018a, s. 22). Samtidig er det foreslått å «[p]røve ut ordninger med å gjennomføre fireårskontrollen i barnehager» (s. 42). Tidlig innsats i barnehagen knyttes med andre ord til et ønske om å avdekke språklige avvik, eller slik den rødgrønne regjeringen uttrykte det: «at flere barn oppdages og får hjelp og støtte tidlig. Dette er i samsvar med regjeringens politikk om at alle barn gjennom tidlig innsats skal få de samme mulighetene» (KD, 2013a, s. 84).
Vektleggingen av tidlig innsats må også ses i sammenheng med en generelt økende interesse for bedre utnyttelse av læringskapasiteten barn har i sine første leveår. Denne interessen gjør at begrepene tidlig innsats og tidlig læring blir brukt om hverandre. Dette ble særlig tydelig da Fordelingsutvalget i 2009 la frem en utredning om tiltak for å redusere økonomiske forskjeller i det norske samfunnet. Med denne fulgte et vedlegg med tittelen Tidlig læring og sosial mobilitet. Norske barns muligheter for å lykkes som voksne, en tekst som siden har fungert som referansepunkt for den norske barnehagepolitikkens forskningsforankring.
Anbefalingene som ble presentert i vedlegget ble begrunnet med en rekke effektstudier, og det het blant annet: «Siden tidlig læring er viktig, kan det være nyttig å klargjøre hva det forventes at barna skal lære og hvordan de skal lære det» (Finansdepartementet, 2009, s. 324). Med dette ble det foreslått å innføre «konkrete læringsmål, for kognitive og ikke kognitive egenskaper, og en plan for hvordan disse læringsmålene skal nås» (sst.). Samtidig skulle alle barn delta i spesifikke læringsaktiviteter ledet av voksne. «Konkrete læringsmål og læringsplan, i tillegg til et krav om en daglig kjernetid der alle barna deltar i læringsaktiviteter, vil sikre at barn får likere læringsutbytte av barnehagens pedagogiske tilbud» (sst.).
Brennautvalget, som i 2010 leverte sin utredning om et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn, understreket også at det «må være større grad av formelle læringssituasjoner i barnehagen enn det er i dag» (KD, 2010, s. 137). Dette måtte «medføre større grad av samordning mellom rammeplan for barnehagen og læreplan for grunnskolen, da innholdet i barnehagen vil rette seg mer inn mot skolens arbeidsmåter» (s. 124). I tillegg ble det fremmet forslag om at det måtte «settes mål for hva det enkelte barn skal utvikle av basiskompetanse» (s. 137). Tilsvarende ble ønsket om å innføre fastsatte mål for barnehagebarns ferdighetsutvikling presentert, da den blåblå regjeringen våren 2016 foreslo å innføre en «veiledende språknorm ved overgang til skolen» (KD, 2016, s. 53).
Ingen av disse forslagene har blitt vedtatt, men de viser like fullt hvordan tidlig innsats som begrep virker styrende for det politiske ordskiftet og begrunner ønsker om endringer i barnehagesektoren. Blant annet er det gitt store bevilgninger til det pågående Agder-prosjektet, som bygger på denne forståelsen av tidlig innsats. Det er en av forfatterne bak det omtalte vedlegget til Fordelingsutvalget som leder prosjektet, der fokus blir rettet mot spesifikke ferdigheter som må utvikles gjennom organiserte læringsaktiviteter for å «bidra til at barn i større grad har samme læringsgrunnlag ved skolestart, og dermed likere muligheter for å lykkes i utdanningsløpet og arbeidslivet» (Universitetet i Stavanger, 2018).
Ønsker om mer formalisert læring, utvikling av spesifikke kompetanser og ferdigheter før skolestart, samt en mer systematisk dokumentasjons- og vurderingspraksis, der særlig kartlegging av norskferdigheter blir fremhevet, viser at vektleggingen av tidlig innsats medfører en mer skoleorientert barnehage. Dette innebærer ikke bare at barnehagens verdi for senere skolegang vektlegges, men også at tidlig innsats driver frem en mer skolelik barnehagepraksis, basert på ønsket om økt læringsutbytte og likere utgangspunkt ved skolestart.
Omallokering av ressurser til de yngste elevene og elever fra utsatte sosioøkonomiske grupper vil antakelig øke produktiviteten i grunnskolen. Det kan for eksempel vurderes å kutte grunnskolen fra 10 til 9 år, samtidig som dagens opplegg med kort skoledag og SFO for de yngste erstattes av heldagsskole med bedre kvalitet. Den totale undervisningsmengden i grunnskolen kan forbli uendret, men legges om i tråd med prinsippene om høy avkastning av tidlig innsats. (Finansdepartementet, 2015, s. 356)
Selv om tidlig innsats ikke fikk virkning som utdanningspolitisk begrep før i 2006, kan det argumenteres for at den senkede skolestarten som fulgte med Reform 97 ble begrunnet med tidlig innsats. For arkitekten bak Reform 97, daværende Kirke- og undervisningsminister Gudmund Hernes, presenterte allerede i 1976 en idé om tidlig innsats som er slående lik det som 40 år senere ble lagt frem med stortingsmelding 16.
I Levekårsundersøkelsen. Utdanning og ulikhet, påpekte Hernes at ulikheter i elevenes forutsetninger ikke utjevnes i skolen, og «[e]n kan spørre om ikke den offentlige innsatsen kommer for sent» (Forbruker- og administrasjonsdepartementet, 1976, s. IX). Videre ble det understreket at «[j]o tidligere det satses, jo større effekt, under ellers like vilkår. Ønsker en å oppnå sosial utjevning, vil det trolig være mest effektivt å utvide skolegangen i det som nå er førskoleår» (sst.). Når vi så retter blikket mot tiden etter 2006, og skolereformen Kunnskapsløftet, blir det tydelig at det ikke bare er en utvidelse men også en endring av begynneropplæringen som følger med vektleggingen av tidlig innsats.
Den blåblå regjeringen har kritisert Reform 97 og vektleggingen av lek og temabasert arbeid som fulgte med seksåringenes innmarsj i skolen. Dette fordi «omfanget av systematisk opplæring i lesing, skriving og regning var forholdsvis lavt» (KD, 2017, s. 47). Kunnskapsløftet, med sin integrering av grunnleggende ferdigheter i alle fag, var ment å bøte på dette. Daværende høyrestatsråd Kristin Clemet utformet reformen som svar på PISA-sjokket i 2001, og den rødgrønne regjeringen overtok og implementerte den i 2006. To år senere var timetallet i norsk, matematikk og engelsk utvidet med fem timer, og deres stortingsmelding 31 Kvalitet i skolen hadde som hovedfokus å «prioritere utvikling av sentrale grunnleggende ferdigheter» (KD, 2008, s. 11). Denne meldingen ble omtalt som «en kraftfull satsing på tidlig innsats» (s. 60).
Tidlig innsats for utvikling av grunnleggende ferdigheter har i utgangspunktet blitt knyttet til kartleggingsprøver i lesing og regning, der det våren 2009 ble obligatorisk å kartlegge leseferdigheter på 1. trinn. Ønsket er å finne elevene som strever, og kartleggingsprøvene er «spesielt viktig for grupper som er overrepresentert blant elever med svake grunnleggende ferdigheter» (KD, 2008, s. 60). Prøvene skal sikre tidlig innsats ved at de danner utgangspunkt for det som i 2008 ble omtalt som «en forsterket plikt til tilpasset opplæring i tidlige skoleår» (sst.).
Helt konkret dreier det seg om opplæringen i lesing og regning på 1.–4. trinn, og i 2009 fikk tidlig innsats juridisk status da opplæringslovens § 1-3 Tilpassa opplæring ble endret til § 1-3 Tilpassa opplæring og tidleg innsats. Fordi det er «for mange elevar som ikkje tileignar seg dei grunnleggjande lese- og reknedugleikane i dei første skoleåra» (KD, 2009c, s. 9), ble tidlig innsats i opplæringsloven knyttet til opplæringen i fagene norsk/samisk og matematikk på 1.–4. trinn som «mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning» (Opplæringslova, 1998 [2009], § 1-3).
Denne forståelsen av tidlig innsats har siden blitt overtatt og forsterket av dagens regjering. Høsten 2018 ble det innført en lærernorm, i tillegg til at det våren samme år ble vedtatt «at skolene nå plikter å gi rask og egnet intensiv opplæring til elever fra 1. til 4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning» (Regjeringen, 2018b). Opplæringslovens § 1-3 er nå tilbakeført til slik den var i 2008, der den bare omhandlet prinsippet om tilpasset opplæring, og tidlig innsats er skilt ut i en egen lovparagraf. I den nye § 1-4 Tidleg innsats på 1. til 4. trinn, heter det at elevene på de fire første trinnene «som står i fare for å bli hengande etter i lesing, skriving eller rekning, raskt får eigna intensiv opplæring slik at forventa progresjon blir nådd» (Opplæringslova, 1998 [2018], § 1-4). Fra å konkretisere betydningen av tilpasset opplæring på de laveste årstrinn i skolen, knyttes nå tidlig innsats til et nytt begrep; intensiv opplæring.
Denne intensiveringen må også ses i sammenheng med ønsket om økt spesialisering av lærerkorpset. I den blåblå regjeringens stortingsmelding 21, Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen, ble det under overskriften Fra lærerløft til tidlig innsats vist til deres satsing på lærerspesialister. Denne var opprinnelig en del av kompetansesatsingen Lærerløftet, men i forbindelse med statsbudsjettet for 2018 ble lærerspesialistordningen endret. «Foreløpig gjelder ordningen norsk og realfag, samt yrkesfag og praktiske og estetiske fag. Neste år utvides den til også å omfatte begynneropplæring i lesing, skriving og regning. Dette gjør vi for å styrke tidlig innsats i skolen» (Regjeringen, 2017b).
Dette følges opp i Jeløyaplattformen, der den sittende regjeringen under overskriften Tidlig innsats ønsker «å gi alle skoler tilgang til lærerspesialister i begynneropplæringen» (Regjeringen, 2018a, s. 58).
Tidlig innsats i skolen knyttes med andre ord ensidig til de yngste elevenes tilegnelse av grunnleggende ferdigheter, der obligatoriske kartleggingsprøver skal identifisere elever med behov for intensive opplæringskurs i lesing, skriving og regning. I tillegg er det et ønske om å knytte lærerspesialister til disse kursene, for å realisere tidlig innsats i begynneropplæringen.
Personer uten videregående opplæring har oftere lavere inntekt, svakere arbeidsmarkedstilknytning og større sannsynlighet for bruk av offentlige trygde- og stønadsordninger enn de med videregående opplæring. Hvis graden av fullføring i videregående opplæring økes fra 70 til 80 prosent, vil det innebære en kostnadsreduksjon for samfunnet på mellom 5,4 og 8,8 mrd. kroner for hvert kull. (KD, 2013b, s. 174)
Også utvikling av PP-tjenestens rolle og oppgaver, blir begrunnet med ønsker om tidlig innsats. Dette kan særlig knyttes til skillet mellom rollen som utredende instans, der sakkyndige vurderinger blir lagt til grunn for å fatte enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, og en mer generell veiledningsrolle som skal fremme barnehagens og skolens kompetanse- og organisasjonsutvikling (systemarbeid). I 2011 ble det med den rødgrønne regjeringens stortingsmelding 18 Læring og fellesskap. Tidlig innsats og gode læringsmiljøer for barn unge og voksne med særlige behov, presentert en klar forventning om at «PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats i barnehage og skole» (KD, 2011, s. 93). Denne forventningen knyttes hovedsakelig til systemarbeidet, noe som blant annet har blitt tydeliggjort gjennom lovendringer som omhandler PP-tjenestens rolle overfor barnehagen.
I 2013 ble det i stortingsmelding 24 Framtidens barnehage, understreket et ønske om en «dreining av PP-tjenestens arbeidsprofil, fra individorientering til å arbeide mer systemrettet. […] På den måten kan PP-tjenesten spille en viktig rolle for tidlig innsats og forebygging» (KD, 2013a, s. 99). I 2016 ble lovhjemmelen for retten til spesialpedagogisk hjelp flyttet fra opplæringsloven til barnehageloven, og PP-tjenesten fikk i oppgave å «bistå barnehagen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å tilrettelegge barnehagetilbudet for barn med særlige behov» (Barnehageloven, § 19c).
Systemarbeid blir med andre ord forstått som nødvendig for «at PPT skal støtte barnehagene og skolene i deres arbeid med å realisere tidlig innsats, forebygging og god faglig og sosial utvikling» (KD, 2017, s. 53).
Grunnlaget for ønsket om å forsterke PP-tjenestens systemarbeid kan for øvrig finnes tilbake i stortingsmelding 16, der det sakkyndige utredningsarbeidet ble fremstilt som et hinder for tidlig innsats. Den rødgrønne regjeringen ville vurdere om regelverket kunne forenkles så skolene «selv skal kunne fatte vedtak om spesialundervisning […]. Dette vil kunne frigjøre ressurser i kommunen til å styrke tidlig innsats i skolen» (KD, 2006, s. 97).
Lignende foreslo også Midtlyngutvalget, som utredet hvordan utdanningssystemet kunne fremme bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov, at kravet om sakkyndig vurdering burde endres til «en plikt til samhandling mellom barnehage/skole og PP-tjeneste» (KD, 2009a, s. 164). Dette skulle skape bedre effektivitet i systemet, fordi «[t]iltak kan settes i gang raskere, uten at man må vente på at den sakkyndige vurderingen foreligger. Forslaget vil dermed også støtte opp om utvalgets strategi om tidlig innsats» (sst.). Også Nordahlutvalget, som våren 2018 leverte sin rapport med lignende mandat som Midtlyngutvalget, legger vekt på systemarbeid, og påpeker at PP-tjenestens «lange saksbehandlingstid i arbeidet med sakkyndige vurderinger vanskeliggjør mulighetene for tidlig innsats for barn og unge» (Nordahl mfl., 2018, s. 196).
Vektleggingen av systemarbeid springer ikke bare ut av det faktum at sakkyndig utredningsarbeid tar tid. Ved flere anledninger har det også blitt foreslått å fjerne den lovfestede retten til spesialundervisning. Allerede i forarbeidene til Kunnskapsløftet ønsket det såkalte Kvalitetsutvalget «[a]t kravet om tilpasset opplæring for alle etter opplæringslovens bestemmelser forsterkes (§ 1-2), og nåværende bestemmelser om spesialundervisning utgår» (KD, 2003, s. 83). Senere fremmet Midtlyngutvalget noe lignende med sin formulering: «Retten til spesialundervisning i opplæringsloven § 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilrette-legging i opplæringen» (KD, 2009a, s. 28). Nordahlutvalget foreslår på sin side «at retten til spesialpedagogisk hjelp og retten til spesialundervisning erstattes med nye bestemmelser som sammen med øvrige forslag til ‹systemendringer› sikrer barn og unges pedagogiske og spesialpedagogiske behov på en bedre måte» (Nordahl mfl., 2018, s. 252).
Disse systemendringene vil blant annet innebære å flytte personell med spesialpedagogisk kompetanse nærmere barnehagen og skolen, noe som også ble vektlagt av Kvalitetsutvalget og Midtlyngutvalget.
Selv om en grunnleggende premiss for å vektlegge tidlig innsats og PP-tjenestens systemarbeid har vært et ønske om å redusere omfanget av spesialundervisning, har det ikke vært politisk vilje til å fjerne retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Ønsket om å få mer spesialpedagogisk kompetanse inn i barnehagens og skolens allmennpedagogiske arbeid, har derimot blitt tydelig kommunisert og begrunnet med tidlig innsats.
I den blåblå regjeringens stortingsmelding 21 heter det blant annet at en del av satsingen på tidlig innsats vil dreie seg om å «innføre krav om at skolene på barnetrinnet har tilstrekkelig tilgjengelige ressurser med faglig fordypning i spesialpedagogikk for å følge opp behovet for tidlig innsats» (KD, 2017, s. 102). Ved siden av å kunne veilede lærere i spesialundervisningen, vil ansatte med spesialpedagogisk kompetanse «gjøre skolene bedre i stand til å gi tilpasset opplæring og mer målrettet tidlig innsats i ordinær undervisning» (s. 59). Dette ønsket om mer tilgjengelig spesialpedagogisk kompetanse på barnetrinnet blir også gjentatt i den sittende regjeringens Jeløyaplattform, under overskriften Tidlig innsats.
Som vist i det foregående synes det å være en form for unison enighet om vektleggingen av tidlig innsats innenfor det utdanningspolitiske ordskiftet. Dette innebærer for øvrig ikke at begrepet er unntatt fra kritikk, en kritikk som i hovedsak knyttes til forebyggingsperspektivet som danner grunnlag for forståelsen av tidlig innsats.
Forebygging er en av de viktigste investeringer et samfunn kan gjøre – først og fremst ut fra menneskelige hensyn, men også ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. I Soria Moria-erklæringen fremhever regjeringen at det forebyggende arbeidet må styrkes. […] Vi vil at vår politikk skal sette spor for ettertiden, og at regjeringen blir husket som en «forebyggingsregjering» innen barne- og ungdomspolitikken, helse- og omsorgspolitikken, kriminalpolitikken, barnehagepolitikken, skolepolitikken og integreringspolitikken. (Barne- og likestillingsdepartementet, 2007, s. 1)
Den utdanningspolitiske vektleggingen av tidlig innsats har gjennomgående blitt uttrykt med ønsker om at barnehage og skole skal forebygge potensielle utfordringer. Dette har særlig kommet til uttrykk i politikkutformingen rettet mot det spesialpedagogiske feltet (Bjørnsrud og Nilsen, 2013, s. 51). I denne sammenheng kan Midtlyngutvalgets utredning fungere som eksempel. Med henvisning til «vente og se»-holdningen, etterspurte utvalget «[s]terkere forpliktelser til tidlig innsats og forebygging» (KD, 2009a, s. 31). Slike forpliktelser innebærer at «barnehager og skoler må ha en forebyggende strategi, der problemer til enhver tid søkes håndtert tidligst mulig […]. Jo tidligere, mer og bedre det satses på forebyggende tiltak, desto mindre intensivt og omfattende blir det behov for ‹reparerende› tiltak senere» (sst.). Tidlig innsats forstås med andre ord i et forebyggingsperspektiv.
Forebygging beskrives ofte som et treleddet begrep, der det skilles mellom primær-, sekundær- og tertiærforebygging (Johansen Lyngseth, 2018, Helland Tøsse, 2014, Hagtvet og Horn, 2014 og Buli-Holmberg, 2012). Midtlyngutvalget presenterte denne tredelingen, og påpekte at primærforbygging er universelle tiltak som er «allmennforebyggende og myntet på store befolkningsgrupper» (KD, 2009a, s. 155). Dette kan anses som en «kjerneidé i den nordiske velferdsmodellen der ambisjonen er at alle barn og unge skal få et offentlig helse- og utdanningstilbud på et kvalitetsnivå som fremmer sosial utjevning og forebygger negativ utvikling» (sst.).
Samtidig finnes det behov for mer målrettet forebygging enn det generelle tilbudet alle mottar. Sekundærforebygging «rettes inn mot spesifikke risikogrupper [og] forutsetter systematiske kartleggingsrutiner» (sst.). Tertiærforebygging er det mest spissede nivået, der det som kalles indikerte tiltak blir gitt til de med allerede utviklede vansker. Her er ønsket å «forebygge negative følgetilstander, hindre en forverring og helst redusere problemene gjennom å utnytte det utviklingspotensial som foreligger» (s. 155).
Denne tredelingen av forebyggingsbegrepet kan tydeliggjøre hvordan tidlig innsats blir brukt i utdanningspolitikken. Eksempelvis kan det universelle barnehagetilbudet, slik det blir omtalt som tidlig innsats i seg selv, og en kvalitativt god skole som tilpasser opplæringen til den enkeltes behov, forstås som primærforebygging. Ønsket om kartlegginger med påfølgende tiltak, og da særlig de obligatoriske kartleggingsprøvene i kombinasjon med den nye plikten til intensiv opplæring, kan forstås som sekundærforebygging. De som allerede er utredet av PP-tjenesten og har fått vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning, befinner seg på tertiærnivået.
Både det ordinære tilbudet i barnehage og skole og retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, har vært godt etablert lenge før tidlig innsats ble styrende for utdanningspolitikken. Men det faktum at mange elever faller fra i videregående skole, viser at det primær- og tertiærforebyggende nivået ikke har fungert godt nok. Som Midtlyngutvalget påpekte: «Barn og unge som i dag ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, og som ikke får spesialundervisning, fortjener mer oppmerksomhet» (KD, 2009, s. 157).
Den utdanningspolitiske vektleggingen av tidlig innsats kan med dette sies å dreie seg om en utvikling av barnehagen og skolen som sekundærforebygging, der risikoutsatte barn og unge skal identifiseres gjennom systematiske kartleggingsrutiner. Eller som Midtlyngutvalget understreket: «Kartlegging og eventuell ekstra innsats på 1.–4. årstrinn i lesing og regning konkretiserer prinsippet om tidlig innsats og er etablert for å fange opp elever med behov for ekstra oppfølging» (sst.).
Vi kan altså hevde at tidlig innsats som sekundærforebygging befinner seg i skjæringspunktet mellom en allmenpedagogisk og en spesialpedagogisk tilgang til barnehagens og skolens praksis. Samtidig som PP-tjenestens sakkyndige utredningsarbeid blir kritisert for å stå i veien for tidlig innsats, fremheves viktigheten av at alle barnehagebarn og elever blir kartlagt, for å kunne rette inn særskilte tiltak mot dem som ikke har tilfredsstillende progresjon i sin læring og utvikling.
Et slikt tiltak er den nylig innførte plikten til intensiv opplæring. Denne plikten som er ment å «konkretisere forventningene til hvordan skoleeiere skal jobbe med tidlig innsats på de laveste trinnene i skolen» (KD, 2017, s. 51), ble i den blåblå regjeringens stortingsmelding 21 presentert under overskriften Ekstra tiltak i ordinær opplæring. Det er altså ikke snakk om spesialundervisning, men et tiltak i den ordinære opplæringen der «læringstrykket skal være høyt både i den enkelte undervisningsøkten og i en viss periode» (sst.). Videre blir det også uttrykt at «[d]en intensive opplæringen skiller seg fra spesialundervisning ved at den ikke krever sakkyndig vurdering eller annen omfattende saksbehandling» (sst.). Den intensive opplæringen kan med andre ord forstås som en mer spesialisert form for opplæring, der PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid byttes ut med obligatoriske kartleggingsprøver som lærerne gjennomfører for å identifisere elevene som mangler ønsket læringsprogresjon.
Poenget med forebygging er å «komme inn med tiltak før problemene oppstår» (Johansen Lyngseth, 2018, s. 302). Som Berit Groven og Anne Margrethe Rostad (2017) påpeker i sin artikkel, Forebygging og tidlig innsats – en historisk, ideologisk og teoretisk innramming, dreier forebygging seg om «å oppdage barn som er i risiko for en uheldig utvikling, og følgelig behovet for kartlegging og eventuelle spesifikke tiltak» (s. 29). Det «handler om å komme en uheldig utvikling i forkjøpet» (s. 21). Definisjonen på tidlig innsats, fra stortingsmelding 16, viser imidlertid til tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes. Det egentlige målet skulle med andre ord være å minimere tidsspennet mellom at problemer oppstår og avdekkes. Men i et forebyggingsperspektiv, der målet er å komme uheldig utvikling i forkjøpet, blir dette for sen innsats. Tidlig innsats forstås dermed som et ønske om å avhjelpe problemer som ikke ennå eksisterer.
Det sekundærforebyggende perspektivets fokus på å komme uheldig utvikling i forkjøpet kan hevdes å bære i seg en problemorientert forutinntatthet, eller det Rune Sarromaa Hausstätter (2009) kaller en implisitt determinisme. Denne oppstår når vansker ikke lenger «knyttes opp til oppdagelsen av et problem hos en elev, men til potensialet for at et problem kan dukke opp – basert på sosiale kjennetegn» (s. 35). Slike kjennetegn har i all hovedsak blitt knyttet til foreldres utdanningsbakgrunn og inntekt, da dette samvarierer med barnas senere frafall i videregående skole.
I pressemeldingen der den kommende stortingsmeldingen om tidlig innsats blir annonsert, påpekes det at «[e]lever med grunnskoleutdannede foreldre har 40 prosentpoeng lavere sannsynlighet for å gjennomføre videregående skole sammenlignet med en elev med foreldre med mastergrad» (Regjeringen, 2018c). Ofte blir også gutter og minoritetsspråklige trukket frem som særlig risikoutsatte grupper, når det gjelder frafallsproblematikken (se: Wollscheid, 2010, Hernes, 2010, NOVA & Rambøll, 2010, Bjørnsrud og Nilsen, 2012 og 2013).
Når målet med tidlig innsats er å unngå at potensielle problemer skal oppstå, medfører dette videre «at man må spå i fremtiden på bakgrunn av dagens situasjon» (Sarromaa Hausstätter, 2009, s. 36). Kartleggingene kan forstås som slike spådommer, der påfølgende tiltak skal sikre at spådommen ikke går i oppfyllelse.
De som antas å ha høy sannsynlighet for å falle utenfor, må bli fanget opp tidlig og gjennomgå det som defineres som «den rette vei i forkant av at man egentlig har valgt feil vei. Det er potensialet i at man kan velge feil som fører til at man faller innenfor fokusrammen for tidlig intervensjon eller forebyggende arbeid» (sst.). På denne måten fremmer tidlig innsats en form for problemorientert forutinntatthet, der man «i prinsippet [har] fratatt mennesket, eleven, muligheten til å velge feil. Pedagogikken blir på denne måten deterministisk» (sst.). Dette har som Sarromaa Hausstätter påpeker, en rekke etiske, politiske og pedagogiske implikasjoner, som i for liten grad bli diskutert.
Blant annet kan tidlig innsats som sekundærforebygging bidra til at «barnet blir møtt, sett og forstått som et potensielt problem» (Vik, 2018, s. 151), og som Anne-Lise Arnesen (2012) viser gjennom sine studier har vi også fått en dreining i den politiske retorikken. Et eksempel på dette finner vi i det tidligere omtalte vedlegget til Fordelingsutvalget. Her blir det påpekt at noen barnehagetiltak trolig har større effekt enn andre, fordi de rettes «mot barn med enda større forbedringspotensial enn gjennomsnittsbarnet» (Finansdepartementet, 2009, s. 313). Et slikt utsagn viser med all tydelighet den problemorienterte forutinntattheten som kan følge når tidlig innsats blir vektlagt.
Den problemorienterte forutinntattheten som særlig kan knyttes til tidlig innsats som sekundærforebygging, kan også hevdes å bære i seg kimen til et innsnevret normalitetsbegrep. Dette er et perspektiv som blant annet Karianne Franck (2017) fremhever, når hun hevder at det skjer en «vesentlig endring i hva det vil si å forstå barn som kompetente; det går fra å være et anerkjennende grunnsyn til å bli vurderingskriterier» (s. 156).
Når språkkartlegginger i barnehagen og kartleggingsprøver i småskolen blir løftet frem som nødvendig for å få bukt med frafallet i videregående skole, kan det påstås at «barns særskilte behov ikke er iboende egenskaper (eller mangler) hos et individ som oppdages, men at særskilte behov konstrueres i møte med standarder, forventinger og vurderinger av hva som anses som normalt og ikke» (s. 152). På denne måten kan vi også spørre om ikke vektleggingen av tidlig innsats innebærer at «det har skjedd en innsnevring i hva som anses som normalt, og en endring i hva som forventes av barn i tidlig alder» (s. 151–152).
Sarromaa Hausstätter (2009) viser på sin side at et innsnevret normalitetsområde er helt nødvendig for at tidlig innsats skal fungere. «Et vidt normalitetsbegrep er problematisk fordi dette fører til at grensen for hva vi forstår som et problem, og som man behøver for å intervenere i forhold til, blir utydelig og uklart» (s. 31). Om normalitetsforståelsen blir for vid, kan dette føre til at «problemet defineres som noe normalt og muligheten for hjelp uteblir. Satsingen på tidlig intervensjon krever derfor at man heller opererer med en snever normalitetsforståelse og i tillegg klare kriterier for når normaliteten brytes» (sst.).
Et konkret eksempel på dette kan hentes fra de obligatoriske kartleggingsprøvene på 1.–3. trinn i grunnskolen. Formålet med disse prøvene er ifølge Utdanningsdirektoratet (2018) «å identifisere elever som trenger ekstra oppfølging i å utvikle grunnleggende ferdigheter» (s. 12), og det blir understreket at det er «viktig at desse elevane blir sett tidleg i løpet slik at dei kan få tilbod om den tilrettelegginga dei har krav på. Kartleggingsprøvene er dermed også eit verktøy for å hindre at elevar fell frå seinare i opplæringsløpet» (s. 3). Hvem som trenger den ekstra oppfølgingen, som nå blir omtalt som intensiv opplæring, avgjøres av elevens prestasjon i forhold til en bekymringsgrense som er konstruert «på bakgrunn av resultatene fra et representativt utvalg» (s. 12). Denne grensen «bestemmes ved at de svakeste 20 prosentene av elevene på landsbasis får like mange eller færre poeng enn bekymringsgrensen» (s.13).
Med dette er det innført en normalitetsforståelse, der 20 prosent av hvert elevkull per definisjon er kategorisert som utenfor normalen og derfor har behov for ekstra oppfølging. I tillegg tydeliggjør denne formen for normalitetskonstruksjon også hvordan den utdanningspolitiske vektleggingen av tidlig innsats kan forstås som en evighetsmaskin, der standarden for hva barn må prestere for å havne innenfor normalen stadig blir hevet. For om tiltakene skulle fungere slik at de dårligst presterende barna beveget seg opp et nivå, måtte også bekymringsgrensen heves fordi denne altså bestemmes av de svakeste 20 prosentene.
Standarden for hva som vekker bekymring er med andre ord ikke basert på reelle kriterier for hva den enkelte seks-, sju- og åtteåringen i norske klasserom har behov for å få hjelp til i sin skolehverdag. Snarere konstrueres det gjennom vektleggingen av tidlig innsats en idé om utdanning der 20 prosent av elevgruppen er forutbestemt å være i behov av særskilte tiltak, for ikke å falle utenfor kunnskapssamfunnet i sitt fremtidige voksenliv.
En innsnevret normalitetsforståelse kan videre sies å stå i veien for målsettingen om en inkluderende barnehage og skole. For når bestemmelser om hva barn må kunne, og hvordan de skal lære det på gitte tidspunkter, skal sikre mot potensielle negative utfall i fremtiden, innsnevres nødvendigvis også rommet for forskjellighet «her og nå». Ønsket er tidligst mulig å unngå uheldige forskjeller, ved å heve de med «størst forbedringspotensial» til et akseptabelt nivå. Målet om at alle gjennom tidlig innsats skal bli inkludert i kunnskapssamfunnet, står med andre ord i fare for å bære med seg en ekskluderende driver i form av manglende toleranse for barn og unges ulike utgangspunkt og interesser. Den problemorienterte forutinntattheten gjør seg gjeldende i form av ønsket om å avdekke hvem som faller utenfor den konstruerte normen som er ment å kunne spå fremtidig «suksess».
Motsetningen mellom vektleggingen av tidlig innsats og ønsket om inkludering kan tydeliggjøres ved å se tilbake til et av hovedargumentene som ble brukt da tidlig innsats ble presentert i stortingsmelding 16. Det at omfanget av spesialundervisning i norsk skole øker med barnas alder, ble som påpekt visualisert som en kontrast til den finske praksisen. Men denne fremstillingen dannet et misvisende grunnlag for vektleggingen av tidlig innsats. At omfanget av spesialundervisning øker med elevenes alder i Norge er et faktum, men i Kunnskapsdepartementets figur sammenlignes andelen av elevene som får spesialundervisning i Finland med hvor stor andel av undervisningstimene i Norge som er spesialundervisning. Hadde departementet i stedet valgt å vise andelen av elevene i Norge som mottar spesialundervisning, ville grafenes ulike retning fortsatt være tydelig, men en annen ulikhet ville trolig vært enda mer fremtredende.
I Norge har andelen elever som mottar spesialundervisning på første trinn ligget stabilt mellom 3 og 4,5 prosent siden 2006, på femte trinn mellom 6 og 9 prosent og på tiende trinn mellom 9 og 11,7 prosent (GSI). Grafen KD la frem fra Finland viste at det blant de yngste elevene var drøyt en tredjedel som mottok spesialundervisning, mens det blant de eldste lå et sted mellom 15 og 20 prosent.
Ønsket om å snu spesialundervisningstrenden i norsk skole ble altså fremmet med henvisning til et system som, til tross for at en tredjedel av sjuåringene mottar spesialundervisning, ender opp med at andelen elever i femtenårsalderen som mottar spesialundervisning er betraktelig høyere enn i Norge. Dette viser at en slik sammenligning mellom Norge og Finland ikke er hensiktsmessig. De to landenes utdanningssystemer og organisering av spesialundervisning er for ulike til at Finlands praksis burde danne grunnlag for den norske vektleggingen av tidlig innsats.
Dette er Sarromaa Hausstätters (2009) poeng når han hevder at på «tross av at tidlig intervensjon fremstår som et rett og humant prinsipp, inneholder dette prinsippet imidlertid enkelte aspekter som klart kan gå på tvers av skolens målsetning om å være inkluderende» (s. 32). For den finske spesialundervisningen bygger på en individualpsykologisk tradisjon som innebærer «at det i all hovedsak er eleven som skal forandres og kureres fra sine problemer» (s. 30). Spesialpedagogikken blir da i hovedsak forstått innenfor det Sarromaa Hausstätter (2008) kaller et kategorisk perspektiv, der utgangspunktet er at «menneskers problemer knytter seg til biomedisinske årsaksforklaringer som kan uttrykkes i kategorier – diagnoser» (s. 18).
Poenget er at den norske vektleggingen av skolen som inkluderingsarena kan være grunnen til «at vi har et relativt stabilt og lavt tall med elever som mottar spesialundervisning» (s. 19). Dermed kan satsingen på tidlig innsats «innebære et tilbakesteg for den inkluderende skolen» (2009, s. 32). Ønsket om å «benytte tidlig intervensjon etter mønster av Finland blir, som vist her, derfor svært utfordrende [fordi] den finske skolen ikke har den samme forståelsen og målsetningen om å ha en inkluderende skole som vi finner i Norge» (s. 37).
Uavhengig av om tidlig innsats argumenteres frem i tilknytning til skolens spesialundervisning eller ikke, er poenget som blir tydeliggjort av Sarromaa Hausstätter (2009) at «prinsippet om tidlig intervensjon står i fare for å forsterke ekskluderingen av mennesker som ikke faller innenfor normalen og som ikke forholder seg til de etablerte kravene» (s. 36). Dette er den samme utfordringen som Franck (2017) påpeker når hun viser at «barns aktive rolle i egen læring går fra å være en anerkjennende holdning rettet mot alle barn uavhengig av variasjonen og mangfoldet som finnes, til å bli en vurdering av enkeltbarns prestasjoner og målbare kompetanser» (s. 163).
Den problemorienterte forutinntattheten, som følger med innføring av standarder for hva som må kunnes når for å unngå potensielle vansker på sikt, gjør det vanskelig å tenke utdanning som en praksis der barn og unge først og fremst skal oppleve mening og finne ut av hvem, hvordan og hva de vil være og bli som deltakere i et større fellesskap.
Kanskje finnes det en åpning for en alternativ tilgang til tidlig innsats, som i større grad fanger inn et slikt perspektiv på utdanning, i barnehagens nye rammeplan. Her blir tidlig innsats nevnt én gang: «For noen barn kan tidlig innsats innebære at personalet arbeider særlig målrettet og systematisk – over kortere eller lengre perioder – med å inkludere barnet i meningsfulle fellesskap» (Rammeplanen, 2017, s. 40). For inkludering er i seg selv et relasjonelt begrep, der fellesskap og mening må utvikles med mangfold og ulikhet som grunnleggende premiss. Om ønsket derimot er å «iverksette tidlig innsats som sikrer at barnet tilpasser seg de gitte rammene for normalitet» (Franck, 2017, s. 159), er det «nødvendig å stille spørsmålet ved om tidlig intervensjon og en inkluderende skole er selvmotsigende målsettinger» (Sarromaa Hausstätter, 2009 s. 36).
En tanke om inkludering, basert på krav om tilpassing til normen, må kanskje snarere forstås som assimilering, der annerledeshet og dermed mangfoldet i seg selv blir ekskludert. Sarromaa Hausstätters poeng er at målet om inkludering står over prinsippet om tidlig innsats, og at måten tidlig innsats forstås på kun bærer i seg en drøm om inkludering som ikke lar seg realisere.
Selv om tidlig innsats fremstår som et uklart begrep, har vi med dette temanotatet vist at det finnes noen motiver som er særlig fremtredende i utdanningspolitikken fra 2006 til i dag. Disse motivene kan sies å ha bidratt til å gi tidlig innsats et meningsinnhold, der utgangspunktet finnes i ønsket om at utdanning skal bidra til sosial utjevning, et mål som deles av både høyre- og venstresiden av norsk politikk. Det utdanningspolitiske arbeidet for sosial utjevning er knyttet til erkjennelsen av at det finnes noen risikogrupper som trenger særskilte tiltak for å kunne lykkes i sitt videre utdanningsløp og senere arbeids- og samfunnsliv.
Tidlig innsats er med andre ord svaret på et ønske om å forebygge fremtidig frafall og utenforskap. Av dette følger behovet for å fange opp de som trolig vil få problemer, før disse problemene egentlig har oppstått. Et fremtredende motiv i tidlig innsats blir dermed vektleggingen av kartlegginger og tiltak som skal sikre alles utvikling av grunnleggende ferdigheter, fordi dette blir ansett som det avgjørende for senere livsmestring. I forlengelsen av forebyggingsperspektivet som følger med vektleggingen av tidlig innsats blir det også fremmet et tydelig ønske om en mer spesialisert utdanningspraksis, der spesialpedagogikken i større grad skal informere det allmennpedagogiske tilbudet. Som sekundærforebygging skaper tidlig innsats dermed et uklart skille mellom det ordinære tilbudet og spesialpedagogiske tiltak.
PP-tjenestens sakkyndige vurderinger og vedtak om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, blir på sin side utfordret av en mer allmendiagnostisk praksis. Ønsket er at lærere i barnehage og skole skal kartlegge alle som grunnlag for å gi særskilte tiltak som del av det ordinære tilbudet. Samtidig skal de spesialpedagogiske ressursene i større grad inngå i dette arbeidet, sammen med nye former for lærerspesialister. Målet er å sørge for at alle utvikler det som anses som gode nok grunnleggende ferdigheter før begynneropplæringen er avsluttet.
Vektleggingen av tidlig innsats som en mer spesialisert form for allmennpedagogisk praksis, der innføring av kartleggingsprøver og plikt til intensiv opplæring fungerer som et godt eksempel, kan samtidig hevdes å uttrykke en form for mistillit til lærerprofesjonens yrkesutøvelse og evne til å fange opp og følge opp barn og unge som på ulike måter strever. Denne mistilliten har siden 2006 kommet til uttrykk gjennom påstanden om at norsk skole er preget av en «vente og se»-holdning, en påstand som har blitt gjentatt så ofte at den etter hvert har vokst seg til en sannhet som også har smittet over på barnehagen.
Som påpekt ble påstanden om at man i norsk skole hadde en tendens til å «vente og se», istedenfor å intervenere i elevenes læring og utvikling, underbygd med resultatene fra den internasjonale PIRLS-undersøkelsen fra 2001. Denne viste at halvparten av lærerne på 4. trinn hadde det å vente på elevens modning som en av sine undervisningsstrategier. Det som for øvrig aldri ble nevnt i stortingsmelding 16, eller noen av de øvrig utdanningspolitiske dokumentene som har kommet til siden 2006, er at lærerne i denne undersøkelsen kunne svare ja på bruk av fire andre strategier, samt om de brukte tre eller flere av disse samtidig.
Blant strategiene var å arbeide individuelt med eleven, å gi eleven oppfølging med assistent og å gi tilbud med hjelpelærer eller lesespesialist, og henholdsvis 89, 64 og 47 prosent av lærerne svarte ja om sin bruk av disse (IEA, 2001, s. 163). I tillegg svarte også halvparten av lærerne at de brukte tre eller flere av strategiene. Påstanden om at norsk utdanning er preget av en «vente og se»-holdning, kan med andre ord sies å hvile på et nokså skjørt grunnlag, men som argument for å fremme tidlig innsats som styrende for norsk utdanningspolitikk har påstanden vært svært effektiv.
En følge av denne vektleggingen kan være et innsnevret fokus på barnehagens og skolens utdanningsoppdrag, der særlig utvikling av norsk språk i barnehagen, og lesing, skriving og regning i skolen, overskygger andre sider ved utdanningens brede samfunnsmandat. Som Stine Vik (2015) viser gjennom sitt doktorgradsarbeid, springer begrepet tidlig innsats ut av en annen pedagogisk fagtradisjon enn den som har dannet grunnlaget for den norske utdanningstenkningen. Dermed åpner også vektleggingen av tidlig innsats som styrende for utdanningspolitikken opp for en målforskyvning i utdanningssystemet.
Den tradisjonelle forståelsen av utdanning som kulturbærer og formidler av verdier som grunnlag for samfunnsintegrasjon, står i fare for å havne i bakgrunnen når spesifikk ferdighetsutvikling blir det overordnede og avgjørende for den enkeltes fremtidige livsmuligheter i kunnskapssamfunnet. Utfordringen er som vist at vektleggingen av tidlig innsats kan stå i veien for ønsket om inkludering, som er et kjennetegn ved norsk utdanning. Når regjeringen nå har startet arbeidet med en ny stortingsmelding, der nettopp tidlig innsats og et inkluderende fellesskap i barnehage og skole skal ses i sammenheng, blir det tydelig at en bevissthet om de motiver, mål og motsetninger som tidlig innsats kan bære med seg, er nødvendig.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet. (2006). Handlingsplan mot fattigdom. Vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006–2007) – Statsbudsjettet 2007. Hentet 23. mai, fra https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kilde/prm/2006/0133/ddd/pdfv/292446-h-plan2006_fattigdom.pdf
Arnesen, A-L. (2012). Inkludering i det utdanningspolitiske barnehagelandskapet. I A-L. Arnesen (red.). Inkludering. Perspektiver i barnehagefaglige praksiser. (s. 56–78). Oslo: Universitetsforlaget.
Barnehageloven. (2005 [2016]). Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven).
Barne- og likestillingsdepartementet. (2007). Forebyggende innsats for barn og unge. (Rundskriv Q16-/2007). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/bld/barn-og-ungdom/forbeyggende_rundskriv_q-16-2007.pdf
Bjørnsrud, H. og Nilsen, S. (2012). Tidlig innsats. Bedre læring for alle? Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
Bjørnsrud, H. og Nilsen, S. (2013). Intensjoner for tidlig innsats – uttrykt eller utelatt i utdanningspolitiske dokumenter? – En analyse av utdanningsreformer fra 1970-årene og fram til i dag. Spesialpedagogikk, 2013(03), 42-54.
Buli-Holmberg, J. (2012). Tidlig innsats og forebyggende arbeid i barnehagen. I H. Bjørnsrud og S. Nilsen (red.) Tidlig innsats. Bedre læring for alle? (s. 71–86). Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
Ertesvåg, F. (2018, 1. juni). Sanner: Skal løfte elevene som har svakest utgangspunkt. Verdens gang. Hentet 24. august 2018, fra https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/jPJA0L/sanner-skal-loefte-elevene-som-har-svakest-utgangspunkt
Finansdepartementet. (2009). Fordelingsutvalget. NOU 2009:10. Oslo: Departementenes servicesenter.
Finansdepartementet. (2015). Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd. Produktivitetskommisjonens første rapport. NOU 2015:1. Oslo: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon.
Forbruker- og administrasjonsdepartementet. (1976). Levekårsundersøkelsen. Utdanning og ulikhet. NOU 1976: 46. Oslo: Statens trykningskontor.
Franck, K. (2017). Neoliberalisering av normaliteten og det kompetente barnet. I E.J. Lyngseth, og B. Mørland (red.), Tidlig innsats i tidlig barndom. (s. 151–167). Oslo: Gyldendal Akademisk
Groven, B. og Rostad, A.M. (2017). Forebygging og tidlig innsats – en historisk, ideologisk og teoretisk innramming. I E. Johansen Lyngseth, og B. Mørland (red.), Tidlig innsats i tidlig barndom. (s. 20–47). Oslo: Gyldendal Akademisk.
GSI (Grunnskolens informasjonssystem). Utdanningsdirektoratet statistikk for skolesektoren. Hentet 24. august 2018, fra https://gsi.udir.no/app/#!/view/units/collectionset/1/collection/77/unit/1/
Hagtvet, B.E. og Horn, E. (2014). Tidlig forebyggende innsats med fokus på språket. I E- Befring og R. Tangen (red.), Spesialpedagogikk. (s. 563–593). Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
Helland Tøsse, M. (2014). Tidlig innsats for livslang læring – teori og praksis. Spesialpedagogikk, 2014(5), 43–58.
Hernes, G. (2010). Gull av gråstein. Tiltak for å redusere frafall i videregående opplæring. Fafo-rapport 2010:03.
IEA. (2001). PIRLS 2001 International Report. IEA’s Study of Reading Literacy Achievement in Primary School in 35 Countries. Hentet 24. august 2018, fra https://timssandpirls.bc.edu/pirls2001i/pdf/p1_IR_book.pdf
Johansen Lyngseth, E. (2018). Forebyggende muligheter i barnehagen gjennom kartlegging og tidlig innsats. I V. Glaser, I. Størksen og M.B. Druglig (red.), Utvikling, lek og læring i barnehagen. Forskning og praksis. (s. 301–317). Bergen: Fagbokforlaget.
Kunnskapsdepartementet. (2003). I første rekke. Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle. NOU 2003: 16. Oslo: Statens forvaltningstjeneste.
Kunnskapsdepartementet. (2006). … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring. St.meld. nr. 16 (2006–2007). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2008). Kvalitet i skolen. St.meld. nr. 31 (2007–2008). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2009a). Rett til læring. NOU 2009: 18. Oslo: Departementenes servicesenter.
Kunnskapsdepartementet. (2009b). Kvalitet i barnehagen. St.meld. nr. 41 (2008–2009). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2009c). Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova. Ot.prp. nr. 55 (2008–2009). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2010). Med forskertrang og lekelyst. Systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. NOU 2010:8. Oslo: Departementenes servicesenter.
Kunnskapsdepartementet. (2011). Læring og fellesskap. Tidlig innsats og gode læringsmiljøer for barn unge og voksne med særlige behov. Meld. St. 18. (2010–2011). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2013a). Framtidens barnehage. Meld. St. 24 (2012–2013). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2013b). På rett vei. Kvalitet og mangfold i fellesskolen. Meld. St. 20 (2012–2013). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2016). Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen. Meld. St. 19 (2015–2016). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsdepartementet. (2017). Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen. Meld. St. 21 (2016–2017). Oslo: Kunnskapsdepartementet.
Nordahl, T., mfl. (2018). Inkluderende fellesskap for barn og unge. Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Bergen: Fagbokforlaget.
NOVA & Rambøll. (2010). Tidlig innsats og tiltak mot frafall i videregående opplæring gjennom hele oppveksten. Sluttrapport til KS.
Opplæringslova. (1998 [2009]/[2018]). Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).
Rammeplanen. (2017). Rammeplan for barnehagen. Innhold og oppgaver. Fastsatt av Kunnskapsdepartementet 24. april 2017 med hjemmel i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (Barnehageloven).
Regjeringen. (2006). Tidlig innsats for livslang læring. (Pressemelding, 15. desember 2006). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/tidlig-innsats-for-livslang-laring/id439078/
Regjeringen. (2016). Utvidelse av ordningen med gratis kjernetid i barnehage. (Pressemelding, 29. april 2016). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utvidelse-av-ordningen-med-gratis-kjernetid-i-barnehage/id2498659/
Regjeringen. (2017a). Forsterket plikt til tidlig innsats. (Pressemelding, 24. mars 2017). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/larelyst/id2545169/
Regjeringen. (2017b). 300 nye lærerspesialister neste skoleår. (Pressemelding, 19. desember 2017). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/300-nye-larerspesialister-neste-skolear/id2582489/
Regjeringen. (2017c). Vil ha flere barnehagelærere i barnehagen. (Pressemelding, 26. mars 2017). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/vil-ha-flere-barnehagelarere-i-barnehagen/id2545306/
Regjeringen. (2017d). Flere barnehagelærere og nok ansatte i barnehagen. (Pressemelding, 22. juni 2017). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/flere-barnehagelarere-og-nok-ansatte-i-barnehagen/id2558601/
Regjeringen. (2018a). Politisk plattform for en regjering utgått fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre (Jeløya-plattformen, 14. januar 2018). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/contentassets/e4c3cfd7e4d4458fa8d3d2bb1e43bcbb/plattform.pdf
Regjeringen. (2018b). Styrker tidlig innsats for de yngste skolebarna. (Pressemelding, 25. mai 2018). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/styrker-tidlig-innsats-for-de-yngste-skolebarna/id2602277/
Regjeringen. (2018c). Ny stortingsmelding: Tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage og skole. (Pressemelding, 1. juni 2018). Hentet 24. august 2018, fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/ny-stortingsmelding/id2603216/
Sarromaa Hausstätter, R. (2008). Utdanning til hvilket formål? Spesialpedagogikk, 2008(03), 18–22.
Sarromaa Hausstätter, R. (2009). Ingen sto igjen – men hvor løp de hen? Perspektiver på tidlig intervensjon i skolen. Spesialpedagogikk, 2009(05), 28–37.
Stortingsforhandlinger. (2005). Trontale- og erklæringsdebatt. (20. oktober 2005). Hentet 24. august 2018, fra https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/referater/stortinget/2005-2006/s051020.pdf
Universitetet i Stavanger. (2018). Hva er Agderprosjektet? Hentet 24. august 2018, fra https://www.uis.no/forskning/barnehage/agderprosjektet/om-agderprosjektet/
Utdanningsdirektoratet. (2018). Kartleggingsprøver. Hentet 24. august 2018, fra https://www.udir.no/eksamen-og-prover/prover/kartlegging-gs/
Vik, S. og Sarromaa Hausstätter, R. (2014). Fra «early intervention» til tidlig innsats. Utfordringer ved adopsjon av amerikanske intervensjonsprogrammer til norsk pedagogikk. Spesialpedagogikk, 06/2014, s. 45–57.
Vik, S. (2015). Tidlig innsats i skole og barnehage: Forutsetninger for forståelser av tidlig innsats som pedagogisk prinsipp. Akademisk avhandling, Høgskolen i Lillehammer, Lillehammer.
Vik, S. (2018). Tidlig innsats og barnehagen som forebyggingsarena. I S. Østrem (red.), Barnehagen som samfunnsinstitusjon. (s. 143–158). Oslo: Cappelen Damm AS.
Wollscheid, S. (2010). Språk, stimulans og læringslyst - tidlig innsats og tiltak mot frafall i videregående opplæring gjennom hele oppveksten. En kunnskapsoversikt. NOVA Rapport 12/10.