Temanotat 6/2014: Styring og maktforskyvning i utdanningssektoren – om profesjonens handlingsrom og kollektive innflytelse (pdf)

Les den engelske oversettelsen av temanotatet: Governance and power shifts in the education sector – the autonomy and collective influence of the profession

Kapittel 1 Innledning

Grunnleggende spørsmål om hva slags utdanningssystem vi vil ha, kan ikke løsrives fra spørsmålet om hva slags samfunn vi vil ha. Det handler om likeverdighet, kvalitet, demokratiske og politiske retningsvalg.

I dette temanotatet vil vi se nærmere på styringsutfordringene i utdanningssektoren i et maktforskyvningsperspektiv. Vi vil drøfte hvordan profesjonens handlingsrom og kollektive innflytelse blir påvirket av ulike samfunnstrender. Dette vil vi se i sammenheng med overordnede målsettinger om likeverdig utdanning av høy kvalitet, samt ønsket om – og nødvendigheten av – å sikre demokratisk kontroll med utdanning som samfunnsinstitusjon. Hvem som har innflytelse over utformingen av utdanningssystemet og definisjonsmakten når det gjelder kvaliteten på utdanningen, er av stor betydning for utviklingen av utdanningssektoren og samfunnet forøvrig.

Vi ønsker å beskrive internasjonale trender som påvirker overordnet styringspolitikk for offentlig sektor generelt og utdanningssektoren spesielt. Ved bruk av eksempler på styringspraksis i utdanningssystemet og endrede strukturer i arbeidslivet, vil vi vise hvordan enkeltstående endringer på ulike områder i sum utgjør et større bilde av systematisk maktforskyvning – fra profesjonsutøvere til utdanningsmyndigheter på ulike styringsnivåer, fra arbeidstakere til arbeidsgivere og fra folkevalgte politikere og fagfolk til ulike private interesser. Både styringstrendene og endrede strukturer i arbeidslivet presser lærernes profesjonelle handlingsrom og endrer forutsetningene for fagbevegelsens innflytelse.

I notatet ser vi nærmere på styring og maktforskyvning som påvirker henholdsvis profesjonens handlingsrom (kapittel 2) og profesjonens kollektive innflytelse (kapittel 3). Dette blir brukt som bakteppe for å diskutere alternativer til dagens styringspraksis (kapittel 4). Alternativene blir drøftet med særlig henblikk på målet om likeverdig utdanning for alle, behovet for demokratisk kontroll med utdanningen og verdien av profesjonsfaglig innflytelse for å sikre utvikling og kvalitet i utdannings­sektoren. Alternativene må sikre formålstjenlig fordeling av makt og innflytelse mellom ulike aktører, og støtte opp om utdanningens brede samfunnsmandat.

Målet med temanotatet er å bidra til at det blir etablert et grunnlag for videre debatt og politikkutvikling når det gjelder styring av utdanningssektoren. Temanotatet inngår i en serie som tar for seg styring og kvalitet i utdanningssektoren, og bygger særlig videre på tidligere notater om kvalitet, målstyring og privatisering.

1.1 Aktualitet

Lærerstreiken 2014 – tillitskrise i utdanningssektoren

Utdanningsforbundet gikk ut i streik sommeren 2014. Utgangspunktet for streiken var uenighet knyttet til lærernes arbeidstid i KS-sektoren. Etterhvert ble det tydelig at streiken også handlet om noe mer enn arbeidstid. I dette notatet vil vi se streiken i lys av et maktforskyvningsperspektiv. KS hadde både i tiden før og under tarifforhandlingene gitt til kjenne et ønske om å overføre beslutninger som tidligere krevde enighet mellom partene, til ensidig å skulle bestemmes av arbeidsgiversiden alene. KS argumenterte for å styre mer av lærernes arbeidstid for å kunne pålegge lærerne mer samarbeid, noe som ville redusere lærernes råderett over når og hvordan de kunne utføre sine arbeidsoppgaver.

Utdanningsforbundet argumenterte for at lærernes fleksibilitet knyttet til profesjonsutøvelsen er en forutsetning for å kunne gi elever god undervisning og ha kontakt med ulike samarbeidspartnere, herunder foreldre. Videre ble det også klart at lærerne oppfatter at kommunene som arbeidsgiverrepresentant, over tid har handlet på en måte som uttrykker mistillit til lærerprofesjonen, ved at de ønsker å detaljstyre lærernes profesjonsutøvelse. Samtidig kan også innholdet i styringen fra kommunenes side oppfattes å stå i et motsetningsforhold til hva profesjonen mener fremmer utdanningskvalitet. Manglende tillit til KS fra lærernes side kan blant annet forstås i lys av at profesjonen ikke blir tilstrekkelig involvert når kommuner utvikler styrings- og kvalitetsvurderingssystemer. Dette er forhold vi vil komme tilbake til senere i notatet.

Politiske retningsvalg

I notatet forsøker vi å tegne et bilde av internasjonale trender som er gyldige for flere sektorer, også i Norge. Gjennom utvalgte eksempler ønsker vi å vise hvordan enkeltelementene inngår i en større sammenheng. Slike trender oppstår ikke av seg selv. De er uttrykk for valg som er fattet av politiske myndigheter på ulike nivå. En sterkere vektlegging av kvantitativt målbare resultater, kontroll, privatisering og et mer fragmentert arbeidsliv, er eksempler på utslag av slike valg. Det er summen av mange små endringer som gir store endringer på systemnivå. En helhetlig og alternativ politikk må derfor bygge på en tydelig oppfatning av hva slags samfunn vi ønsker. Dette handler om politiske retningsvalg. Innenfor utdanningssektoren er det en pågående debatt om hva som skal styres nasjonalt og hva som skal bestemmes lokalt. Samtidig blir det stadig tydeligere at det er et manglende samsvar mellom politiske ambisjoner på nasjonalt nivå og hvordan disse blir realisert på lokalt nivå.

For tiden pågår det større tverrsektorielle prosesser som vil ha konsekvenser for hvordan makt og innflytelse blir fordelt i samfunnet generelt og i utdanningssektoren spesielt. Den regjeringsoppnevnte Produktivitetskommisjonen skal blant annet gi råd om hvordan produktiviteten i norsk økonomi kan økes framover, både i næringslivet og offentlig sektor (Produktivitetskommisjonen 2014). Regjeringens mål med kommunereformen er færre og større kommuner. Denne reformen vil, i likhet med produktivitets­kommisjonens arbeid, kunne få betydning for likeverdigheten i utdanningstilbudet og profesjonens medbestemmelse, påvirkningsmuligheter og innflytelse.

Ulikhet på dagsorden

Ulikhet er et gjennomgående tema i den kontinuerlige debatten om hva som skaper gode samfunn. I 2012 bidro boken Ulikhetens pris: Hvorfor likere fordeling er bedre for alle (Wilkinson og Pickett 2012) til økt oppmerksomhet om sammenhengen mellom økonomisk ulikhet i et samfunn og en rekke parametere knyttet til blant annet helse, vold og livskvalitet. En av hovedkonklusjonene var at små forskjeller mellom fattige og rike i et samfunn er bedre for alle – også de rikeste. I 2014 har boken til Thomas Piketty, Kapitalen i det 21ste århundre (Piketty 2013), igjen satt ulikhet på dagsordenen, nasjonalt og internasjonalt. Boken slår fast at ulikhetene mellom folk øker – også innad i de fleste land. Den internasjonale diskusjonen om ulikhet påvirker også den politiske debatten her hjemme, både knyttet til produktivitetsutvikling og skatte- og fordelingspolitikk. Organisasjoner som Det internasjonale pengefondet (IMF) og Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) utfordrer nå den norske regjeringens fordelingspolitikk på bakgrunn av analyser som langt på vei sammenfaller med Pikettys konklusjoner.

Dersom likere fordeling og små ulikheter er bra både for et lands produktivitet og for livskvaliteten til et lands innbyggere, bør det være et overordnet politisk mål å sikre jevnere fordeling. Dette handler om sysselsetting, lønnsfastsettelse og skatt, men også om hvordan valgfriheten blir fordelt, for eksempel når det gjelder tilgang til velferdstjenester. I dette perspektivet blir det helt sentralt å bevare barnehager og skoler som inkluderende fellesskapsarenaer, også for å motvirke segregering og sementering av skjev­fordeling. Utdanning er med andre ord et grunnleggende element i den overordnede samfunns­debatten om ulikhet, utvikling og produktivitet.

1.2 Begrepsavklaring og avgrensning

I dette notatet bruker vi begrepet makt når det for eksempel er snakk om at en aktør i utdanningssektoren kan tvinge frem sin vilje overfor andre aktører. Aktører som vi omtaler i notatet er blant annet demokratisk valgte politikere på nasjonalt og lokalt nivå, private kommersielle aktører, byråkrater, arbeidsgivere, fagforeninger og profesjonsutøvere. Det er snakk om maktforskyvning når en aktør får makt på bekostning av en annen.

Kvalitetsbegrepet i utdanningen er ikke en entydig størrelse, noe det er gjort nærmere rede for i et tidligere temanotat fra Utdanningsforbundet (2012). Hva som oppfattes som kvalitet vil blant annet avhenge av hvem som definerer begrepet og hvilke perspektiver på kvalitet som legges til grunn. I dette temanotatet legger vi vekt på utdanningskvalitet i et samfunnsperspektiv. Når vi bruker begrepet kvalitet, innebærer dette i hovedsak utdanningskvalitet på systemnivå, og kvalitet er koblet til utdanningens samfunnsmandat.

Internasjonale organisasjoner, avtaler og programmer påvirker norsk utdanningspolitikk på mange måter. Særlig har OECDs arbeid med PISA og andre internasjonale undersøkelser, samt tenkningen om arbeids­markedstilpasningen av utdanningen gjennom Skills strategy, vært gjenstand for debatt (OECD 2012a, 2014a). Arbeidet med å utvikle handelsavtalene TISA og TTIP er andre eksempler på internasjonale prosesser som kan få stor innvirkning på innholdet i og utformingen av norsk utdanning. Denne typen internasjonal påvirkning vil imidlertid ikke behandles særskilt i dette temanotatet.

Når vi bruker betegnelsen lærer, mener vi lærere i både barnehage og skole. De fleste eksemplene vi benytter er hentet fra barnehage og skole, men de generelle trendene vil være gjenkjennelige også for profesjonsutøvere med andre arbeidssteder. Problemstillingene vi berører har gyldighet for hele utdanningssektoren, og også større deler av offentlig sektor og norsk arbeidsliv.

Kapittel 2 Det profesjonelle handlingsrommet

Profesjonsutøvere både i barnehage og skole forvalter sitt samfunnsmandat med utgangspunkt i loven, læreplanene og lærerprofesjonens etiske plattform. Profesjonen er derfor forpliktet på og ansvarlige for barnehagens og skolens samfunnsmandat. Barnehagens og skolens formål er fundert på en rekke grunnleggende verdier som profesjonen i fellesskap skal gi et praktisk meningsinnhold, og i yrkesutøvelsen skal lærere og ledere strebe etter å leve opp til disse verdiene.

I profesjonsutøvelsen har lærerne en utstrakt profesjonell autonomi. Lærerne har tradisjonelt blitt ansett å besitte særlige kvalifikasjoner som er nødvendige for at barnehage og skole skal ha ønsket kvalitet. Konteksten som profesjonsutøverne befinner seg i har blitt anerkjent som faglig krevende, kompleks og uforutsigbar. Dette stiller spesielle krav til kompetanse. Arbeidsoppgavene løses ut fra situasjons­spesifikke og individuelle behov hos barn og elever basert på lærernes faglige og etiske vurderinger, noe som forutsetter autonomi i yrkesutøvelsen. Lærerne må ha anledning til selv å beslutte hvordan eksempelvis undervisningen i skolen skal gjennomføres eller aktiviteter i barnehagen organiseres. Dette er en viktig del av det vi kan karakterisere som lærernes profesjonelle handlingsrom. Dette handlings­rommet blir utfordret fra flere hold.

Nedenfor vil vi trekke fram ulike eksempler fra utdanningssektoren. Vi vil se nærmere på makt­forskyvningen fra profesjonsutøverne til de som innehar styringsrett på ulike nivåer i utdannings­systemet, og fra profesjonsutøvere til representanter for ulike private, kommersielle interesser. Vi har systematisert eksemplene under overskrifter som til dels er overlappende, og flere av eksemplene kunne vært omtalt flere steder i teksten. Eksemplene gir ikke noen uttømmende beskrivelse av situasjonen.

2.1 Standardisering og overprøving av faglig skjønnsutøvelse

En fellesnevner ved flere av trendene vi ser i barnehage og skole er standardisering. Standardisering innebærer at man entydig beskriver et objekt eller en arbeidsmetode, og kan være et uttalt mål i seg selv eller et utilsiktet resultat av andre tiltak. Dette impliserer også en forståelse av utdanningskvalitet som noe som kan bedømmes ut fra om en arbeider i henhold til fastsatte standarder eller ikke. I et slikt perspektiv blir det pedagogiske arbeidets kvalitet vurdert i henhold til spesifikasjonene. Standard­tankegangen legger opp til at kvaliteten er absolutt, kan kvantifiseres og at måloppnåelse gjerne kan tallfestes (Utdanningsforbundet 2012). En motsats til dette er pedagogisk virksomhet forstått som en kompleks relasjonell aktivitet med autonome profesjonsutøvere som i kraft av sin brede kompetanse utøver sitt arbeid med utgangspunkt i samfunnsmandatet til barnehage og skole. Når vi setter disse to dimensjonene opp mot hverandre, blir det tydelig at standardisering vil utfordre profesjonsutøvelsen og det profesjonelle handlingsrommet på mange måter.

Et eksempel er politisk nivås overprøving av lærernes faglige skjønn angående elevvurdering, til fordel for et standardisert vurderingsopplegg. I Sandefjord kommune ble det politisk vedtatt at elever på barneskolen skulle vurderes i henhold til en avkrysningsmodell ut fra «under forventet, tilfredsstillende eller over forventet måloppnåelse» (Utdanningsforbundet 2014a). Lærerne mente det hører til deres faglige skjønn å vurdere den enkelte elev i henhold til vurderingsforskriften, samt lov- og læreplanverk, og at avkrysningsmodellen med bruk av karakterlignende begreper ikke fungerte til elevenes beste eller fremmet læring. Det ble dessuten også framhevet at denne formen for karaktersetting er i strid med vurderingsforskriften. Lærerne på sin side laget grundige halvårsvurderinger og ga framovermeldinger til elevene og deres foreldre i tråd med lovverket. Lærerne som nektet å bruke det vedtatte formularet for elevvurdering ble likevel truet med oppsigelse av kommunen, og det ble vist til at lærerne nektet å utføre ordre. Lærerne, med bistand fra Utdanningsforbundet, fikk kommunen til slutt til å bøye av. Vinteren 2014 vedtok skole- og barnehageutvalget i Sandefjord kommune at systemet for halvårsvurdering ikke skulle videreføres, og det ble bestemt at det ble valgfritt for lærerne om de ville krysse av eller ikke på halvårsvurderingene slik de nå forelå. Videre ble det enighet om å trekke profesjonen inn i arbeidet med å utforme nye vurderingssystemer som skulle implementeres høsten 2014 (Utdanningsforbundet 2014c).

Det finnes også eksempler på overprøving av profesjonens skjønnsutøvelse andre steder i utdannings­sektoren. I noen kommuner er det ønske om mer kontroll over arbeidet som utføres i PP-tjenesten. Vi har sett eksempler på at kommunalsjef har bedt om å få sakkyndige vurderinger til gjennomlesning og godkjenning før de sendes ut. Andre steder utøver kommunen et sterkt press for at PP-tjenesten ikke skal oppgi omfanget av spesialundervisningen i sine sakkyndige vurderinger, heller ikke hvordan denne skal organiseres. Dette på tross av at statlige føringer pålegger PP-tjenesten å gjøre nettopp dette. Slik blir faglige vurderinger overprøvd.

Det er også andre kommuner som legger stor vekt på standardisering. I Oslo er det for eksempel et uttalt ønske om å standardisere undervisningen. I Bystyremelding nr. 1/2013 (Oslo kommune 2013) heter det at:

«Byrådet mener at utvikling av standarder og eksempler på god undervisning, klasseledelse etc. kan være viktige virkemidler for å bidra til økt læringsutbytte [...]. Byrådet vil [...] igangsette et forskningsbasert forsøk med en standardisert organisering av skolehverdagen hvor det legges stor vekt på arbeid med grunnleggende ferdigheter i basisfagene».

Med innføring av spesifikke prosedyrer bestemt fra overordnet nivå i utdanningsetaten for hvordan lærere skal organisere og gjennomføre undervisningen, blir lærernes faglige autonomi innskrenket.

Mange av programmene og verktøyene som introduseres i utdanningssektoren har sin opprinnelse utenfor barnehage og skole. Lean er et eksempel på et verktøy som nå introduseres som et redskap for kontinuerlig forbedringsarbeid. Lean er opprinnelig utviklet av Toyota for å forbedre bilproduksjonen (Lean forum 2014). Metoden ble utviklet på 50-tallet, men har siden 90-tallet fått sin renessanse som en populær effektiviseringsmetode i både privat og offentlig sektor i flere land. (Ingvaldsen m.fl. 2012). Lean er nå også på vei inn i utdanningssektoren, men har ennå ikke fått noen stor utbredelse (Bedre skole 2013). Lean legger vekt på rasjonalisering, og for å kunne bruke mindre ressurser er standardisering av prosesser et viktig element. Standardisering fordrer en presis beskrivelse av prosessene som skal gjennomføres, og den enkeltes medarbeiders arbeidsutførelse skal skje i samsvar med spesifikasjonen. Forskningen viser at det i forbindelse med effektiviseringen også kan medføre betydelige «menneskelig kostnader» som følge av snevre kontrollspenn, lav autonomi og høyt arbeidspress (Ingvaldsen m.fl. 2012). Norsk Tjenestemannslag (NTL) har vært tydelige motstandere av innføringen av Lean på Universitet i Oslo (NTL Universitetet i Oslo 2011). NTL peker på at Lean impliserer en kvantifisering av arbeids­prosesser hvor det er nærliggende at hver enkelt medarbeider følges opp i henhold til fastsatte mål. I praksis kan dette lett bli målstyring på individnivå hvor den profesjonelle autonomien begrenses (ibid.). Det er ytterligere en fare forbundet med at komplekse pedagogiske prosesser gjøres til gjenstand for forenkling i form av standardisering. Dette vil gi en maktforskyvning fra profesjonsutøverne til dem som fastsetter standardene.

Innen høyere utdanning kan utviklingen av nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og bruk av læringsutbytte­beskrivelser trekkes fram som et annet eksempel. Læreplanspørsmål innen høyere utdanning har gjennom Bologna-prosessen ført til at andre aktører nasjonalt og internasjonalt har kommet på banen og fått større makt til å påvirke innholdet i utdanningsinstitusjonene. Kvalifikasjonsrammeverket representerer blant annet en bevegelse fra innholdsorientering til en orientering mot læringsutbytte, og fra fag- og institusjonsbundne beskrivelser av læreplaner til standardbeskrivelser. Det skjer med dette en maktforskyvning når det gjelder definisjon av innholdet i utdanningsinstitusjonene fra profesjonen til teknokrater og aktører utenfor den enkelte høgskole og universitet (Karseth 2009).

2.3 Pedagogiske programmer i profesjonsutøvelsen

Det finnes mange pedagogiske programmer og metodiske pakkeløsninger som tilbys barnehager og skoler. Vi kan gi eksempler som TRAS, ART, Lederen i meg, De utrolige årene og PALS. Noen av disse er utviklet av og selges av private, kommersielle aktører, andre har sin opprinnelse i offentlige institusjoner. Bruken av slike programmer kan oppleves som problematiske av flere grunner. I mange tilfeller er beslutningen om å ta i bruk et bestemt program fattet på overordnet nivå med den konsekvens at læreren får beskjed om å implementere programmet uten å ha vært delaktig i beslutningsprosessen. Dermed er lærernes faglige vurderinger og kritiske blikk satt til side. Programmer og metoder som introduseres beskriver gjerne et problem som kan løses og hvor produktet som tilbys kan løse dette på en universell måte. Produktene presenterer som regel oppskrifter og prosedyrer som skal følges for at ønsket resultat skal oppnås. Dette impliserer også at faglige skjønn settes til side til fordel for forhåndsdefinerte kategorier som den pedagogiske virkeligheten skal tilpasses til (Pettersvold og Østrem 2012). Et verktøy som har vært debattert de seneste årene er TRAS, et språkkartleggingsvektøy til bruk i barnehage. Utdanningsforbundet er tydelige på at ensidig vektlegging av slike verktøy som dokumentasjons- og vurderingsmetode ikke er i overensstemmelse med god profesjonell praksis. Utdanningsforbundet mener blant annet at det mangfoldige erfaringsgrunnlaget som er avgjørende for god utdanning i barnehagen blir snevret inn, og at læringsmiljøet i barnehagen blir fattigere. Slike verktøy fanger ikke opp de komplekse prosessene og grunnleggende utfordringene det enkelte barn står overfor i sin læring (Utdanningsforbundet 2009).

I Larvik kommune jobber alle kommunale skoler og barnehager etter ART-programmet. Programmet er utviklet i USA på 1980-tallet for å hjelpe barn i alderen 12–17 år som sliter med kronisk aggressivitet. Programmet er oversatt til norsk og brukes nå av flere kommuner som et universelt program for alle barn. Forskere (Pettersvold og Østrem 2012, Løvlie 2013) har kritisert den universaliserte bruken av programmet av flere grunner. For det første er programmet i utgangspunktet ment for en avgrenset gruppe barn, med særskilte vansker med sinnekontroll. At programmet brukes universelt utgjør både en tidstyv i skole og barnehage, og blir ansett som en lite presis bruk av verktøyet. Et annet moment er at lærere i barnehage og skole instrueres i hvordan de skal jobbe med temaet sosial kompetanse. Ved å gjøre programmet til en standard for hvordan lærere i en kommune skal arbeide, blir lærerne fratatt autonomi til å forvalte sitt oppdragermandat. Løvlie (2013) kritiserer programmer som ART og PALS for å være fokusert mot atferdsmoderasjon, noe som tradisjonelt blir sett i sammenheng med et behavioristisk læringssyn, og ikke et sosiokulturelt, slik den norske skole og barnehage i utstrakt grad er tuftet på. Et pålegg om å bruke slike programmer kan med andre ord bidra til at lærere i barnehage og skole blir tvunget til å utøve en mer instrumentell pedagogikk enn hva tilfellet ville vært om de hadde fått beholde sin autonomi på området. Solbrekke og Østrem (2011) hevder at økende pålegg om standardiserte programmer fører lærerne inn i en ny ansvarsposisjon, en posisjon hvor det profesjonelle ansvaret bærer mer preg av en form for regnskapsplikt og rapportering på måloppnåelse, enn på utøvelse av faglig skjønn og faglig autonomi.

2.3 Testing og innsnevring av samfunnsmandatet

Når det fra ulike hold, som sentrale eller lokale utdanningsmyndigheter, blir lagt forholdsvis stor vekt på resultater fra standardiserte tester som eksempelvis nasjonale prøver og PISA-testene, kan dette igjen legge sterke føringer for hvordan lærerne skal gjennomføre undervisningen. Kvalitet i skolen kan fort bli ensbetydende med høy skåre på slike verktøy. Dette er en del av en internasjonal trend som Diane Ravitch beskriver på følgende måte (Ravitch 2010):

«...students must be constantly tested, and that the results of these tests are the most important measures and outcomes of education. The scores can be used not only to grade the quality of every school, but to punish or reward students, teachers, principals, and schools».

Kvalitet vil med andre ord kunne knyttes opp til testene slik at kvaliteten til enhver lærer vil bli bedømt ut fra hans eller hennes elevers testresultater. Flere kommuner har vedtatt at de skal skåre bedre enn gjennomsnittet på nasjonale prøver. Resultatene fra den enkelte skole sammenliknes gjerne med nabo­skolen og kommunene sammenlikner seg med andre kommuner. Dermed kan resultatene på prøvene bli et mål i seg selv framfor et middel for å bedre elevens læring.

Skolens mandat er bredt og det er derfor ikke mulig å tallfeste alle sider ved skolens virksomhet ved hjelp av standardiserte tester. Det ligger en fare i at det er nettopp det som er lett å måle kvantitativt som faktisk blir vurdert, mens det som er vanskeligere å følge opp, ikke blir gjenstand for samme oppmerksomhet. Læringsresultater blir ikke forstått som kvalitative fenomener som skal bli gjenstand for faglig kompetent skjønnsmessig vurdering, men læringen reduseres til det som kan kvantitativt måles med tester (Engh 2012).

Vi kjenner også til fenomenet «teaching to the test», som innebærer at undervisningen blir rettet inn mot å gjøre det godt på prøvene, på bekostning av læringsarbeidet for øvrig. Dette er et fenomen vi kjenner til fra flere land. Både i USA og i England har det i de senere årene blitt publisert rapporter og bøker som viser til negative virkninger av et kvalitetsvurderingssystem som legger stor vekt på testing og offentliggjøring. I England publiserte The Cambridge Primary Review sin slutt­rapport i 2010 (Alexander 2010). Her vises det til at undervisningen i for stor grad har blitt dreid mot det som testes, med den konsekvens at undervisningen har blitt smalere enn det læreplanene legger opp til. Det som ikke blir gjenstand for testing, skvises ut av undervisningen.

I rapporten konkluderer forfatterne med at undervisningen som elevene i England får er mangelfull som en følge av den store vektleggingen av tester og betydningen som disse har fått. I Norge har det vært en debatt om hvorvidt elever i enkelte kommuner øver mer til nasjonale prøver enn det som er hensiktsmessig (Marsdal 2011). En evaluering av nasjonale prøver gjennomført av NIFU viser at det er store variasjoner i hvordan skolene forbereder seg til prøvene (Seland m.fl. 2013). Internasjonalt finnes det også eksempler på at det jukses systematisk med slike prøver etter hvert som disse får større betydning (Morgenbladet 2014). Erfaringene som er gjengitt ovenfor viser at hva som blir vektlagt på systemnivå av styringsinformasjon vil kunne få direkte følger for den enkelte profesjonsutøvers mulighet til å arbeide i henhold til samfunnsmandatet når det er sterke incitamenter til å snevre inn dette.

2.4 Individualisering av profesjonsutøvelsen

Profesjonen har en kollektiv orientering, der den enkeltes kunnskap, erfaring, etiske refleksjoner og yrkesutøvelse kan bli diskutert og prøvd i samtale profesjonsutøverne imellom. Det er kollegiet, bestående av lærere og ledere, som i fellesskap har ansvar for å utvikle et godt utdanningstilbud, og for å fremme og videreutvikle lærerprofesjonaliteten (Lærerprofesjonens etiske plattform 2012). For å utvikle barnehagen og skolen fordres det at ledere, lærere og andre ansatte har en omforent forståelse av hva som er god utdanning, hva som kreves av den enkelte og kollegiet, samt hva som er nødvendige rammebetingelser. Profesjonens kollektive faglige og etiske fundament blir utfordret av ulike trender som har det til felles at ansvaret på ulike måter individualiseres.

Målstyring kan praktiseres på ulike måter som i større eller mindre utstrekning legger til rette for god profesjonsutøvelse (Utdanningsforbundet 2013a). Det har etter hvert blitt mer og mer vanlig å bryte mål ned på individnivå, og det lages systemer som forplikter ansatte til å nå sine mål. Resultatkontraktene for rektorer i Oslo-skolen er et kjent eksempel på dette. I barnehager blir styrere for eksempel målt utfra om de overholder budsjettet, resultatet av brukerundersøkelser blant foreldre og sykefravær hos ansatte.

Andre varianter av målstyring er innført i mange kommuner der mål blir knyttet til ansatte med gitte tidsfrister (Kommunal rapport 2014). Slik målstyring på individnivå er et element i det som ofte kalles hard HR (Human Resources), og forbindes med amerikanske ledelsesformer. Konsekvenser av innføring av målstyring på individnivå, eller hard HR som ledelsesprinsipp, er blant annet at kravene om lojalitet til ledelsen og de mål som er satt, flytter makt oppover i organisasjonen, og begrenser det profesjonelle handlingsrommet fordi det reduserer ansattes mulighet til å bruke sin kompetanse (Stugu og Nordrik 2012). Målstyring på individnivå er ikke forenlig med grunntanken i målstyring slik den opprinnelig er beskrevet (Utdanningsforbundet 2013a). I Oslo ble i tillegg rektorkontraktene hemmeligholdt, og lønnen til rektorene ble koblet til oppnåelsen av de hemmeligholdte målene. Oslo har nå gått bort fra å gi karakterer på sine rektorer ut fra oppnådde mål i kontrakten (Oslo kommune 2014), men ordningen med å vurdere lederen i henhold til fastsatte mål fortsetter nå under betegnelsen utviklingssamtale (Oslo kommune 2014, Malkenes 2014).

Slik målstyring på individnivå som dette er eksempel på, er problematisk av flere grunner. Det er for det første åpenbart at variasjoner i elevenes prestasjoner på ulike tester kan variere som følge av helt andre årsaker enn den enkelte skolelederens innsats. Et annet moment er at slike hemmelige kontrakter utfordrer profesjonens etikk. Det er svært problematisk at lærerne i skolen ikke vet hvilke resultatmål rektor har kontraktfestet at skolen skal jobbe etter. Videre fører dette til at det ikke blir noen arena for argumentativ prøving av synspunkter og verdier. Dette gir dårlige vilkår for lærerens etiske forpliktelser og for kollegialt samarbeid.

For å ivareta samfunnsmandatet som skolen er gitt, kreves det at hele lærerkollegiet får mulighet til å diskutere hva skolen skal være, hvilke målsettinger som er legitime, og hvordan man skal arbeide for å nå målene. Denne etiske dimensjonen kan vi også koble til Skjervheims (1976) beskrivelse av det instrumentalistiske mistaket, som innebærer at pedagogiske handlinger blir tolket etter modell av tekniske handlinger. Dette medfører at man vurderer hvor godt en handling fungerer på bakgrunn av om man når målet. Det etiske, knyttet til at det dreier seg om en relasjon mellom mennesker, blir det ikke tatt hensyn til. Mennesket blir tingliggjort, og i denne sammenhengen blir andre mennesker midler for å oppnå egne mål.

En annen side ved den økte individualiseringen som slik målstyring innebærer, er at denne praksisen er på kollisjonskurs med kunnskapen om at autonomi i jobben øker motivasjonen. Professor Kuvaas ved Handelshøyskolen BI uttrykker det slik (Kommunal rapport 2014):

«Empiri viser at opplevd jobbautonomi er kongen i arbeidslivet. Det gir en opplevelse av å ha variasjon i oppgavene, mulighet for vekst og utvikling, å føle at man er en del av noe større. Detaljstyring gjennom mål gir ikke de ansatte tillit, mulighet til å tenke selv og til å ta selvstendige valg. Det dreper den indre motivasjonen.» 

Prestasjonslønn for lærere lanseres med ujevne mellomrom fra ulike aktører som et incitament for at lærere skal bli motiverte. Dette er blant annet fremmet av Kristin Skogen Lund under NHOs årskonferanse i 2013 (NHO 2013). Aftenposten har også foreslått dette på lederplass som en løsning for å beholde dyktige lærere (Aftenposten 2014b). Dette er en ordning som i ulike avskygninger er prøvd ut og innført i land som USA og England (Tes 2013). Prestasjonslønn kobles oftest til kvantitativt målbare indikatorer som skal gi et bilde av lærerens innsats sett i relasjon til læringsresultater. Elevenes skåre på nasjonale prøver eller eksamen er eksempler fra den norske konteksten. Det er ikke dokumentert noen sammenheng mellom skolesystemer som benytter seg av prestasjonslønn for lærere og resultater på PISA-testene (OECD 2012b). Utdanningsforbundet framholder at prestasjonslønn, i likhet med målstyring på individ­nivå, virker demotiverende på lærerne (Utdanningsforbundet 2014b). I tillegg har kobling av lønn til ofte på forhånd definerte kvantitative indikatorer knyttet til elevprestasjoner både etiske, profesjonsfaglige og didaktiske betenkeligheter.

2.5 Desentralisering i utdanningssektoren

Desentralisering av makt og/eller ansvar er en annen internasjonal trend som påvirker det profesjonelle handlingsrommet. Vi ser at desentraliseringen i mange tilfeller flytter ansvar fra nasjonalt til lokalt nivå, og i noen tilfeller helt ned på individnivå. Det er også en pågående debatt om hva som skal styres på nasjonalt versus lokalt nivå. Dette blir aktualisert gjennom opplevelsen av at det er et manglende samsvar mellom politiske ambisjoner på nasjonalt nivå, og hvordan disse faktisk blir realisert på lokalt nivå.

I ytterste konsekvens kan den enkelte lærer bli holdt ansvarlig for at alle formål og mål med opplæringen blir virkeliggjort for hvert enkelt barn og hver enkelt elev, også der rammebetingelsene for å realisere dette ikke er tilstede. Dette setter læreren i en særdeles utsatt og vanskelig posisjon. Dersom den demokratiske styringen av utdanningen på nasjonalt nivå blir svekket, kan det bli et stort gap mellom nasjonale mål om likeverdig utdanning og lærernes muligheter for å realisere disse (Hultqvist 2014, Bergh 2014). Sverige har gått langt i kommunaliseringen av skolen (Lewin 2014). Evalueringen av denne kommunaliseringen viser at den har fått konsekvenser både for profesjonens rammevilkår og for likeverdigheten i utdanningen. Overføring av mer makt til kommunene har vært medvirkende til synkende elevresultater og til større ulikhet. Lærernes arbeidssituasjon har blitt vanskeligere samtidig som arbeidsmengden har økt. Skolelederne har også fått en vanskeligere arbeidssituasjon blant annet som følge av at kommunale myndigheter i økende grad har fattet vedtak som griper direkte inn og begrenser skoleledernes faglige handlingsrom (ibid.).

Innføringen av Kunnskapsløftet som styringsreform, kan også bli sett i et maktforskyvningsperspektiv. Kunnskapsløftet hadde blant annet som forutsetning at endringer i skolenes læringsarbeid skulle skje nedenfra. I evalueringen av Kunnskapsløftet ble det imidlertid påpekt at det ikke ser ut til at profesjonens autonomi har blitt styrket (Aasen m.fl. 2012, Aasen 2012). Forskerne konkluderte med at den nasjonale politiske styringen gjennom implementeringsperioden stadig har blitt sterkere og mer aktivitets- og tiltaksorientert enn retningsorientert. Implementeringen av Kunnskapsløftet har derfor resultert i økt spenning mellom sentralisert og desentralisert styring og forvaltning, og mellom politisk og profesjonell styring (ibid.).

2.6 Private, kommersielle interessers innflytelse på utdanningen

Profesjonsutøvernes handlingsrom kan også bli innskrenket som følge av at private, kommersielle interesser blir introdusert i utdanningssektoren. Det er nærliggende å trekke fram eierskap som eksempel på dette. For eiere av kommersielle skoler er det en fordel å kunne vise til at elevene som går på skolen får gode karakterer. I Sverige har dette vist seg gjennom såkalt «betygsinflation». Dette innebærer at elever fra private skoler får høyere standpunktkarakterer enn elever fra offentlige skoler. Samtidig viser det seg at elevene fra de private skolene får relativt lavere karakterer ved eksamen sammenliknet med standpunktkarakterer enn elever fra de offentlige skolene.

I Norge har den sammen tendensen vært påvist og debattert (Utdanningsforbundet 2013b, Grønmo og Onstad 2013, Utdanningsdirektoratet 2013, Aftenposten 2013). Lærere har stått fram og fortalt at de settes under et stort press fra ledelsen for å gi elevene bedre standpunktkarakterer enn det som kan forsvares på bakgrunn av faglige prestasjoner (Utdanningsnytt 2013, Nordlys 2013, Sundsvalls tidning 2011). Dette setter lærernes faglighet og integritet under press samtidig som lojaliteten til eier og arbeidsgiver blir utfordret (ibid.). En gjennomgang av karakterforskjeller mellom offentlige og private videregående skoler i Norge som NIFU nylig har gjennomført, viser at bildet er nyansert. Rapporten viser at de private allmenne skolene har et større avvik mellom standpunkt- og eksamenskarakter enn private kristne, private spesialiserte og offentlige skoler har (Hovdhaugen m.fl. 2014).

En annen side ved kommersielle interessers innflytelse vil vi knytte til bruken av konsulentselskaper. Det blir i dag leid inn konsulenter fra private konsulentselskaper som skal «rydde opp» i skolen. Et eksempel på dette er Oslo, hvor Ernst&Young er kjøpt inn for å hjelpe 13 Oslo-skoler over en fire-årsperiode. Skolene er plukket ut på bakgrunn av dårlig resultater og krevende elevgrupper. Konsulentselskapet skal se nærmere på ledelse, elevatferd, struktur og organisering av undervisningen, kompetanse og samarbeid med foresatte. Dette er oppgaver som kan defineres som læreres kjerneoppgaver.

Det er betimelig å stille spørsmålet om hva konsulentselskapet besitter av profesjonsfaglig kompetanse for å gjennomføre oppgaven de er satt til, og hvorfor ikke profesjonen selv er representert gjennom eksempelvis veileder­korps eller lærerutdanningsinstitusjoner (Aftenposten 2012a og b). Profesjonen burde ha blitt engasjert som bidragsytere når det blir opplevd som nødvendig å ha ekstern bistand. Dette er et illustrerende eksempel på maktforskyvning bort fra profesjonen. Her er det konsulentbransjen som blir gitt anledning til å definere hva som er gode pedagogiske prosesser.

Konsulentselskaper blir brukt av ledelsen innenfor hele spekteret av velferdstjenester i Norge, og er dermed blant annet med på å definere hva som er god profesjonell praksis. Dette er også et fenomen som ikke er unikt for Norge. I Danmark er det konsulent­selskapet McKinsey som har fått i oppdrag å utforme og implementere store deler av regjeringens skolereform (Politiken 2014). Regjeringen argumenterer for at det er nyttig å få inn innspill utenfra for å kunne finne nye løsninger. På den annen side arbeider konsulentfirmaet ut fra et bestemt syn på hva utdanning er, hvordan styring av utdanningssektoren bør være og hvordan man kan effektivisere sektoren. Profesjonenes kunnskap som uttrykkes gjennom lærer­fagforeningene blir det i langt mindre grad tatt hensyn til, jf. lockouten som danske lærere ble utsatt for i 2013.

Som vi tidligere har nevnt er flere av de pedagogiske produktene som barnehager og skoler blir tilbudt lansert av kommersielle aktører. Et kompliserende element i dette er når også kommersielle interesser er representert på eiersiden. «Lederen i meg» er et eksempel på dette. «Lederen i meg» er et omstridt program for å trene barn i barnehagen til blant annet å bli proaktive, lære å prioritere arbeid før lek og tenke på vinn-vinn situasjoner (Lederen i meg 2014, Franklincovey 2014). Elleve barnehager har nå tatt i bruk verktøyet som er utviklet av et konsulentselskap innen lederutvikling (Aftenposten 2014, Aftonbladet 2013). Verktøyet er utviklet av et kommersielt selskap hvor de norske rettighetene er eid av samme person som eier barnehagene der dette i dag er implementert.

Synet på barn og barndom som dette ledelsesprogrammet forfekter skal vi la ligge her. Det problematiske ved at eier av en kommersiell barnehage kjøper et slikt program fra seg selv og pålegger de ansatte å bruke det, synliggjør hvordan profesjonen blir plassert på sidelinjen, og hvordan barnehagens samfunnsmandat underordnes andre interesser. Denne typen styring av utdanningsinstitusjoner medfører en markant maktforskyvning fra profesjonsutøverne til kommersielle eierinteresser.

Kapittel 3 Profesjonens kollektive innflytelse

I denne delen vil vi se nærmere på maktforskyvningen fra arbeidstakere til arbeidsgivere og fra fagforeninger og folkevalgte politikere til representanter for ulike private, kommersielle interesser. Ulike styringstrender og endrede ansettelsesforhold i arbeidslivet påvirker det langsiktige samarbeidet mellom partene i utdanningssektoren. Utviklingen består av mange små endringer, som samlet sett får betydelige konsekvenser for utviklingsarbeidet i barnehager og skoler.

Det er minst to viktige aspekter ved en slik utvikling. For det første vil endrede forutsetninger for profesjonens kollektive innflytelse og endrede forutsetninger for demokratisk styring av utdannings­sektoren påvirke likeverdigheten og kvaliteten av utdanningstilbudet. For det andre må vi regne med at dersom både profesjonsorganisasjoner, andre fagforeninger og folkevalgte politikere taper makt og innflytelse over tjenestetilbudet i offentlig sektor, er det andre aktører som styrker sin posisjon. Det er av stor interesse for den nasjonale utdanningspolitiske debatten hvilke interesser dette er og hvilke verdier de representerer og fremmer.

Gjennomgangen nedenfor gir ikke et fullstendig bilde av endringer og utfordringer i norsk arbeidsliv. Vi har valgt ut eksempler av generell karakter, men med særlig relevans for partssamarbeidet i utdanningssektoren.

3.1 Den norske modellen

Den norske modellen har tradisjonelt blitt oppgitt som begrunnelse for at Norge gjør det bra på en rekke internasjonale målinger av livskvalitet, utvikling og produktivitet. Den norske modellen på makronivå kan beskrives som «et velorganisert demokratisk fellesskap der partene i arbeids- og samfunnsliv er forpliktet overfor hverandre og bidrar til hevet velferd for alle» (Hernes 2006:13).

Både høyre- og venstresiden i norsk politikk omfavner modellen, på tross av at det råder en viss uenighet om hvordan og hvorfor den norske modellen fungerer. Det er likevel stor enighet om at modellens grunnpilar er samarbeid mellom de ulike samfunnsaktørene sentralt og mellom arbeidsgivere og arbeidstakere lokalt (Trygstad og Hagen 2007). Avtalesystemene som regulerer norsk og nordisk arbeidsliv påvirker rettigheter og maktforhold, og har hatt en nøkkelfunksjon i de nordiske lands evne til å kombinere likhet og produktivitet. Modellen blir også gitt æren for at norsk økonomi og arbeidsliv har vært preget av jevn vekst og høy sysselsetting. Dette skaper en forutsigbarhet og trygghet som er av stor verdi både for arbeidstakere, arbeidsgivere og samfunnet som helhet. I tillegg legger modellen grunnlaget for systematisk medarbeiderdrevet utvikling. Videre har det faktum at modellen bygger på tillit og samarbeid muliggjort kvalitetssikring og utvikling i arbeidslivet, til lave kostnader og med høy legitimitet hos partene (Hernes 2007).

Godt samarbeid mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, både gjennom avtalefestet medbestemmelse og gjennom formelt og uformelt partssamarbeid mellom representative organisasjoner, er en bærebjelke i modellen. Høy organisasjonsgrad og sterke fagforeninger er derfor en forutsetning for den norske modellen (Bergene 2012, Hernes 2006).

3.2 Forutsetninger for profesjonens innflytelse

På samme måte som læreren er den viktigste enkeltfaktoren for å sikre utdanningskvalitet, spiller lærer­profesjonen gjennom fagforeningene en tilsvarende viktig rolle i å videreutvikle og kvalitetssikre utdanningen gjennom representasjon på de ulike styringsnivåene i utdanningssektoren.

Den norske makromodellen for organisering av arbeidslivet og velferdsstaten har et motstykke i den norske mikromodellen på virksomhetsnivå (Hernes 2006, Hernes 2007). Den norske mikromodellen består av to hovedkomponenter, der fordeling av inntjening – gjennom forhandlinger om lønn, regelverk og medbestemmelse – utgjør den ene. Den andre hovedkomponenten; samarbeid om utvikling, er minst like viktig for å forstå hvorfor og hvordan den norske modellen fungerer så bra. Partssamarbeidet tar ofte form av deltakelse fra tillitsvalgte i prosjekter for utvikling og endring. Dette partssamarbeidet om utvikling er noe av det som gjør nordisk arbeidsliv spesielt omstillingsdyktig, produktivt og utviklings­orientert (ibid.). I utdanningssektoren foregår mye av dette partssamarbeidet i barnehager og skoler. Utdanningsforbundets medlemsundersøkelse viser at denne typen samarbeid er vel etablert i utdannings­sektoren (Jordfald m.fl. 2014).

Fagbevegelsens relevans og innflytelse, både på makro- og mikronivå, bygger på høy organisasjonsgrad og høy avtaledekning. Dette er forutsetninger som sikrer fagorganisasjonenes representativitet og dermed legitimitet, både på samfunnsnivå og innenfor en yrkesgruppe eller profesjon. Utdanningssektoren er preget av høy organisasjonsgrad og sterk involvering fra medlemmer og tillitsvalgte (Jordfald m.fl. 2014). Partssamarbeidet virkeliggjøres på de ulike styringsnivåene i utdanningssektoren, og kommer for eksempel til uttrykk som samarbeid om utvikling av læreplaner sentralt, budsjettarbeid kommunalt og faglig-pedagogisk utviklingsarbeid i skoler og barnehager.

De tillitsvalgte på arbeidsplassene utgjør viktige bærebjelker i den norske arbeidslivsmodellen på virksomhetsnivå (Trygstad og Vennesland 2012). I skoler og barnehager er de tillitsvalgte representanter for lærerprofesjonen både i spørsmål av profesjonsfaglig karakter og andre forhold knyttet til de ansattes arbeidsforhold. Derfor er det viktig å organisere utdanningssektoren og andre deler av offentlig sektor, på måter som ivaretar og videreutvikler de beste aspektene ved denne samarbeidsmodellen. Dette er en forutsetning for profesjons­organisasjonenes mulighet til å opptre som sterke og representative parter i det langsiktige samarbeidet om utvikling og kvalitet – både sentralt og lokalt.

Partssamarbeidet utspiller seg på en rekke ulike styringsnivåer, og er basert på gode og langsiktige samarbeidsrelasjoner mellom parter som anerkjenner at de kan ha motstridende interesser – men felles mål. Medbestemmelse brukes gjerne i betydningen deltakelse i beslutningsprosesser, der ledere og tillitsvalgte i prinsippet er likeverdige. Medvirkning, innebærer at man deltar i implementeringsfasen, innenfor rammer satt av beslutningstakere. Deltakelse fra ansatte kan romme både begrepene medbestemmelse og medvirkning, mens innflytelse henspiller på at de ansattes deltakelse har effekt (Trygstad og Hagen 2007).

3.3 Styringstrender i offentlig sektor

Siden 1990-tallet har offentlig sektor i Norge vært preget av økt desentralisering og en reformbølge ofte omtalt som New Public Management (NPM), der mål- og resultatstyring og markedsprinsipper er viktige elementer. NPM handler om at organisasjons- og ledelsesformer i det private næringsliv blir forbilde for reformer i offentlig sektor. Dette handler om bruk av bestiller-utførermodeller i offentlig forvaltning, om outsourcing og oppsplitting av statlige virksomheter, og om såkalt brukerorientering og valgfrihet rettet mot borgerne av velferdsstaten. På kommunenivå er utviklingen av interkommunalt samarbeid og innføring av kommuneparlamentarisme eksempler på endringer som medfører nye utfordringer for utøvelse av medbestemmelse og politisk påvirkningsarbeid.

I temanotatet Målstyring eller styring etter mål – utfordringer og muligheter (Utdanningsforbundet 2013a) har vi sett nærmere på hva mål- og resultatstyring er, hva som er sammenhengen med NPM, og hvordan slik styring praktiseres i offentlig sektor generelt og i utdanningssektoren spesielt. Måten styrings­systemet blir utformet og praktisert har stor betydning for den norske modellen, både på mikro- og makronivå. Debatten som fulgte i kjølvannet av 22. juli-kommisjonens rapport bidro til en felles, tverrsektoriell forståelse av styringsutfordringene i offentlig sektor. Det er nå bred enighet om at styringen som har blitt praktisert i offentlig sektor ikke har vært målstyring, men omfattende detaljstyring (Dagens Næringsliv 19.9.12). Praksisen har undergravet målstyringens hovedintensjon – nemlig medarbeidernes kontroll over egen arbeidssituasjon på bekostning av kontroll ovenfra (Drucker 1955).

Parallelt med innføringen av styringssystemer fra privat sektor, har det også skjedd en overføring av ledelses- og organisasjonsprinsipper fra privat sektor til offentlige virksomheter. Dette er en utvikling som påvirker tillitsvalgtes rolle og funksjon og i noen sammenhenger utfordrer målet om at ledere og tillitsvalgte skal kunne møtes som likeverdige parter (Hagen og Trygstad 2008). Vi skal her se nærmere på hva disse trendene innebærer for relasjonen mellom arbeidstakere og arbeidsgivere.

Styringsrett

En bærebjelke i den nordiske modellen er lov- og avtaleverket som begrenser arbeidsgivers styringsrett, og gir de ansatte rett til medbestemmelse gjennom fagforeninger. Dette reguleres gjennom Hovedavtalen fra 1935. I stadig større deler av arbeidslivet blir disse rettighetene utfordret. Trenden går i retning av økt styringsrett på flere områder. Regjeringens forslag til endringer i arbeidsmiljøloven sommeren 2014, kan tjene som eksempel. Blant de mest omdiskuterte forslagene er regjeringens ønske om å øke adgangen til bruk av midlertidig ansettelser, samt endringer i arbeidstidsbestemmelsene på en rekke områder. En fellesnevner ved flere av forslagene er at makt og innflytelse flyttes bort fra ansatte, tillitsvalgte og fagforeninger og til arbeidsgivere (Folkestad m.fl. 2014).

KS sin posisjon i konflikten med lærerorganisasjonene våren 2014 kan ses som uttrykk for samme syn på styringsretten. Lærerstreiken i 2014 endte med at lærerne fikk fullt gjennomslag for argumentene om profesjonell autonomi. I konflikten mellom lærerorganisasjonene og KS kan man se interessante paralleller til det som skjedde i Danmark i 2013, selv om det også er mye som skiller begivenhetene der og her.

I Danmark ønsket Kommunernes Landsforening (KL), tilsvarende norske KS, å endre arbeidstids­avtalen til de danske lærerne. Ved bruk av lockout og avvisning av lærernes rett til å føre reelle forhandlinger, lyktes KL i samarbeid med den danske regjeringen i å fjerne de danske lærernes fram­forhandlede tid til forberedelse, etterarbeid, leseplikt, og de eldre lærernes rett til færre undervisnings­timer. Analyser av det som skjedde peker i retning av at målet med endringene dels var å bruke lærerne og elevene til å finansiere regjeringens store Moderniseringsreform, samt å fjerne lærernes mulighet til å forhandle arbeidstid i kollektive avtaler og erstatte fagforeningenes innflytelse med økt styringsrett. I et slikt perspektiv framstår utviklingen i Danmark både som et alvorlig anslag mot lærernes profesjonelle handlingsrom og som en svekkelse av den nordiske samarbeidsmodellen (Thording og Bank 2014).

Nye ledelsesformer

Andre styringstrender som gjør seg gjeldende i norsk arbeidsliv, er de som ofte betegnes som amerikanske ledelsesteorier. En fellesnevner er at fagforeninger ikke har noen naturlig plass i disse teoriene. Konsekvensen av at denne typen tenkning innføres i norsk arbeidsliv er derfor også en svekking og undergraving av den norske modellen på virksomhetsnivå. Såkalt HR-ledelse (Human Resources) kjennetegnes som nevnt i kapittel 2, blant annet av målstyring på individnivå.

Et annet aspekt ved slik ledelse er at det i større grad enn det som har vært vanlig i norsk arbeidsliv, er ledelsen som legger premissene for virksomheten. I tillegg blir gjerne en kollektivt orientert personalpolitikk erstattet av mer individualisering av forholdet mellom leder og medarbeider. I et slikt system fortrenges fagforeninger og profesjonsorganisasjoner, og medbestemmelse blir erstattet av informasjon og uformelle drøftinger som gir ansatte liten innflytelse på sentrale beslutninger. Denne maktforskyvningen står i skarp kontrast til den typen ledelse som har kjennetegnet den norske modellen og lagt grunnlaget for medarbeiderdrevet utvikling i offentlig sektor (Barsok 2012, Stugu og Nordrik 2012).

Den typen ledelse som beskrives her ledsages også ofte av økt bruk av eksterne konsulenter som «objektive» premissleverandører for utviklingen av en virksomhet. Disse konsulentene har som nevnt også gjort sitt inntog i utdanningssektoren. Det kan hevdes at toppledelsen, ved å leie inn eksterne konsulenter, får økt makt over den virkelighetsbeskrivelsen som legges til grunn for endringer. Konsulentene bidrar i et slikt perspektiv til å styrke ledelsen og svekke de ansattes faglige innflytelse (Herning 2014).

Aktiv deltakelse fra ansatte, herunder profesjonsmedvirkning, er grunnleggende for kvalitetssikring og utvikling i offentlig sektor. Derfor er også utforming av styringssystemet og valget av ledelsesprinsipper i utdanningssektoren uløselig forbundet med utdanningskvalitet. I utdanningssektoren vet vi at parts­samarbeidet lokalt fungerer bedre der lederne har kunnskap om fagforeninger og deres rolle (Jordfald m.fl. 2014).

I de nye ledelsesteoriene er det lederen som står i fokus. Personalbehandling og relasjonskunnskap framheves også gjerne som sentralt, men tillitsvalgte og avtaleverk er sjelden pensum i lederutdanningene (Trygstad og Hagen 2007). I 2007 fant Fafo at det bare var Forsvarets høyskole som hadde Hovedavtalen på pensum i sin lederutdanning (ibid.) Det synes heller ikke som om partssamarbeid er særlig vektlagt i den nasjonale rektorutdanningen (NIFU og NTNU 2011, 2012, 2013). Styrerutdanningen er under evaluering, og siste delrapport kommer høsten 2014. Det er derfor for tidlig å si noe om hvordan partssamarbeid er vektlagt i den nasjonale styrerutdanningen.

Ulike trender knyttet til utviklingsarbeid, eller virksomhetsutvikling som det gjerne kalles, preger også arbeidslivet. Kontinuerlig utviklingsarbeid har alltid funnet sted i norske barnehager og skoler. De fleste steder er slikt arbeid godt etablert og en integrert del av profesjonsfelleskapets pedagogiske arbeid. Dette er arbeid der lærere og ledere har komplementære roller, og der lærerprofesjonen som kollektiv inngår i samarbeid med utdanningsmyndigheter på ulike styringsnivåer. I kapittel 2 nevnte vi Lean, en ledelses­filosofi som handler om å utvikle en organisasjonskultur for kontinuerlig forbedring, som skal gi bedre utnyttelse av ressurser og økt effektivitet.

Det finnes ulike verktøy for å sikre dette, blant annet utvikling av beste praksis. Lean som metode er svært omstridt i norsk arbeidsliv. De skarpeste kritikerne mener at «Lean er vår tids viktigste tayloristiske retning», og at det inngår som et element i ledelsesteorier for Human Resources Management (NTL UiO 2011). Målet med Lean er å eliminere unødig ressursbruk og aktiviteter som ikke skaper konkrete og målbare verdier. I offentlige virksomheter som Nav og ved Universitetet i Oslo, der Lean er innført, har fagforeningene fått tilbakemeldinger fra ansatte og tillitsvalgte om at metoden undergraver medbestemmelsesrettighetene og ansattes deltakelse i utviklings- og omstillingsprosjekter. Det uttrykkes frustrasjon over at standardisering og stoppeklokkementalitet går på bekostning av kvaliteten i tjenestene som tilbys (Elgsaas 2012).

Å arbeide systematisk og målrettet med å utvikle kvaliteten på virksomheter er både nødvendig og ønskelig – både i privat og offentlig sektor, og ikke minst i skoler og barnehager. Det uheldige med trendene som beskrives her er at det blir valgt utviklingsmetoder som undergraver heller enn bygger videre på det som har vært et særpreg ved norsk arbeidsliv i mange år – nemlig medarbeiderdrevet utviklingsarbeid. Bruken av eksterne konsulenter og ledelsesstyrt utvikling i slike prosesser, flytter makt oppover i organisasjonen og bidrar til å svekke faglig kvalitetssikring og legitimitet rundt nødvendige utviklingsprosesser.

3.4 Endrede ansettelsesforhold i arbeidslivet

Privatisering og konkurranseutsetting, samt økt bruk av vikarbyråer og annen midlertidig arbeidskraft endrer ansettelsesforholdene i offentlig sektor. Dette er også en trend som treffer utdanningssektoren i stadig større utstrekning. Denne økningen i usikre, utrygge og løse arbeidsforhold er en internasjonal trend, som blant annet følger i kjølvannet av privatisering og kommersialisering av velferdstjenester. Organisasjonen ITUC (International Trade Union Confederation) omtaler dette med samlebetegnelsen precarious work, og vedtok på sin verdenskongress i 2014 å intensivere arbeidet mot denne typen arbeid (ITUC 2014). Education International (EI) har utgitt en rapport om trender knyttet til organisasjonsfrihet og retten til å føre kollektive forhandlinger i utdanningssektoren etter finanskrisen. Studien konkluderer blant annet med at:

«...working conditions in the education sector are increasingly precarious, with widespread use of short-term, interim or fixed-term contracts, impacting the quality and continuity of education services.» (Wintour 2013)

Det som gjerne omtales som fleksibilitet, modernisering og forenkling av offentlig forvaltning – innebærer i realiteten ofte en overgang til mer usikre og løse arbeidsforhold – noe som går ut over tryggheten og forutsigbarheten for den enkelte arbeider og stabiliteten og langsiktigheten i samarbeidet mellom partene på arbeidsplassnivå. De foreslåtte endringene i arbeidsmiljøloven knyttet til midlertidige ansettelser er som nevnt uttrykk for denne trenden. Unio skriver i sitt høringssvar at:

«Unio mener foreliggende forslag til endringer i arbeidsmiljøloven vil innebære svakere vern og forverrede betingelser for arbeidstakerne, svekke arbeidet med kjønnslikestilling og svekke trepartssamarbeidet i norsk arbeidsliv.» (Unio 2014).

Videre slås det fast at

«dersom regjeringen skulle få gjennomslag for forslagene til de foreslåtte endringene, ville det utgjøre et historisk vendepunkt i disfavør av arbeidstakerne» (ibid.).

Sammenhengene mellom styringstrender, organisering av arbeidslivet og nye ansettelsesformer, og hvilke konsekvenser dette blant annet får for organisasjonsgrad og avtalefestet medbestemmelse, blir stadig tydeligere (Bergene 2012). En fellesnevner ved usikre og løse arbeidsforhold er at de bidrar til lavere organisasjonsgrad. Utviklingen fører derfor både til usikkerhet for enkeltmennesker og til en generell svekking av fagbevegelsens innflytelse.

Innleid arbeidskraft

Vi ser at bruken av innleid arbeidskraft brer om seg – også innen utdanningssektoren. En forutsetning for partssamarbeidet på arbeidsplassnivå er vissheten om at partene skal samhandle og samarbeide i lang tid (Hernes 2006). Et etablert, langsiktig utviklingsarbeid bidrar til faglig og helhetlig utvikling av kvaliteten i sektoren. Dette samarbeidet vil nødvendigvis bli mer fragmentert dersom det blir vanlig å bruke innleid arbeidskraft. Tilsettingsforhold av kortere varighet påvirker både arbeidsgivere og ansatte til å agere annerledes. Dette kan for eksempel komme til uttrykk i manglende opplæring og redusert satsing på etter- og videreutdanning. Dette har man allerede sett flere eksempler på når det gjelder bruk av vikarbyråer i helsesektoren (Bergene 2012). Denne utviklingen truer både kvaliteten og likeverdigheten i utdannings­sektoren. Det å ha et langsiktig perspektiv på kompetansebygging er en forutsetning for å kunne sikre gode velferdstjenester av høy kvalitet.

Videre vet vi at midlertidig ansatte oftere er uorganiserte. På arbeidsplasser med få eller ingen fagorganiserte er det vanskelig å få på plass tariffavtaler og tillitsvalgte. Et velfungerende partssamarbeid er avhengig av godt skolerte tillitsvalgte på alle nivåer. De medbestemmelsesordningene som forbindes med den norske samarbeidsmodellen i arbeidslivet, finnes i liten grad i bransjer der organisasjonsgraden og avtaledekningen er lav (Trygstad og Vennesland 2012).

Ved bruk av vikarbyråer oppstår det et uklart skille mellom hvem som er oppdragsgiver og hvem som er arbeidsgiver, noe som kompliserer relasjonen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver fordi det blir uklart hvem som er relevante parter i forhandlinger og samarbeid. I tillegg ser vi at medbestemmelsen blir vanskeliggjort når arbeidsgivere og arbeidstakere ikke er til stede på samme arbeidsplass. Denne fragmenteringen bidrar til at lovfestet medbestemmelse kan bli betydningsløs (Bergene 2012).

Privatisering og konkurranseutsetting

Bruk av vikarbyråer er allerede vanlig i de private, kommersielle konsernene, både innen barnehage og skole. Slike konsern opererer gjerne med selskapsstrukturer der vikarbyråer er integrerte datterselskaper (For velferdsstaten 2010, 2013). Etter kommersialiseringen av den svenske skolen har man tydelig erfart at et sterkere innslag av private, kommersielle aktører i utdanningssektoren fører til økt bruk av vikar­byråer, midlertidige ansettelser og ufaglært arbeidskraft (Lindgren 2013). Dette medfører lavere kostnader, og følgelig bedre muligheter for avkastning for kommersielle aktører. I temanotatet Utdanningskvalitet og privatisering (Utdanningsforbundet 2013b) har vi vist hvordan denne utviklingen har negativ påvirkning på likeverdigheten og kvaliteten i utdanningen. En av grunnene til dette er nettopp at de endrede strukturene i utdanningssektoren påvirker grunnlaget for den norske modellen og maktforholdet mellom partene i arbeidslivet.

Erfaringene fra Sverige viser også at økt kommersialisering i utdanningssektoren over tid fører til at store, gjerne internasjonale, konsern blir de største aktørene (Skolverket 2012a). Tillitsvalgtsarbeid i større konsern oppleves ofte som krevende, fordi beslutninger gjerne treffes i fora der den tillitsvalgte ikke er representert. I andre bransjer har man også sett eksempler på at det blir uklart hvem tillitsvalgte skal gå i dialog med; om motparten er den lokale ledelsen eller konsernledelsen, og hvilke spørsmål som skal være gjenstand for medbestemmelse.

De ansattes mulighet til å påvirke beslutninger reduseres dersom beslutningsstrukturen i lov- og avtaleverket ikke matcher beslutningsstrukturen i konsernet (NTL 2012, Trygstad og Vennesland 2012). I barnehagesektoren i Norge ser vi også de samme tendensene. Når makt og innflytelse flyttes til konsernstyrer fjernt fra praksisfeltet i skoler og barnehager, vil dette undergrave det gode samarbeidet om utvikling som tradisjonelt har preget utdanningssektoren, og det vil svekke profesjonens mulighet til å bidra systematisk i et samarbeid om hevet utdanningskvalitet. Strukturene som følger av privatisering og kommersialisering kan i seg selv altså bidra til den maktforskyvningen som uthuler grunnlaget for lokalt partssamarbeid.

Det samme gjelder ved konkurranseutsetting. Bruk av anbud og konkurranseutsetting i offentlig sektor innebærer gjerne en tidshorisont på fire til seks år, før nye anbudsrunder ender med potensielt nye eiere. Konkurranseutsetting av for eksempel barnehager har alvorlige konsekvenser for de ansatte, blant annet knyttet til pensjonsrettigheter. Dette vil vi ikke gå nærmere inn på her.

Vårt hovedanliggende i denne sammenheng er å peke på den usikkerheten og manglende forutsigbarheten som følger av tidsbegrensede anbudsperioder. Utviklingsarbeid i barnehager og skoler er komplekse prosesser som krever et langsiktig perspektiv på blant annet kompetanse og kompetansebygging. Videre er langsiktighet et viktig fundament for å utnytte potensialet som ligger i partssamarbeidet. Konkurranseutsetting medfører derfor perspektiver og rammer som ødelegger muligheten for å drive langsiktig utviklingsarbeid. I tillegg bidrar konkurransesituasjonen til at det lønner seg for de konkurrerende aktørene ikke å dele erfaringer og kunnskap.

3.5 Demokratisk kontroll med velferdstjenester

Økt innslag av kommersielle og private aktører i utdanningssektoren leder videre til tap av demokratisk kontroll (Utdanningsforbundet 2013b). Et illustrerende eksempel på dette fikk vi da den rødgrønne regjeringen i 2010 lanserte lovforslaget om utbyttebegrensning på kommersiell barnehagedrift. De kommersielle barnehageaktørene protesterte og truet med å stenge barnehager dersom lovforslaget ble vedtatt. Det hele endte med at lovforslaget ble endret, og hele prosessen viste hvordan markedsandeler gir utdanningspolitisk makt og innflytelse (Herning 2013).

Tilsvarende situasjoner vil kunne oppstå i kommuner der kommersielle konsern med store markedsandeler, for eksempel innen barnehage eller omsorg, i praksis blir sittende med vetorett når de lokale folkevalgte skal utvikle politikk for sektoren. Et eksempel på dette ser vi i Bergen høsten 2014. Den private, kommersielle barnehagekjeden Kidsa er Bergens klart største aktør i sektoren. De har de siste to årene hatt et overskudd på 53 millioner kroner, og har blitt ansett som en god samarbeidspartner for kommunen. Kidsa har, i likhet med mange andre private barnehager, en rimeligere pensjonsordning enn offentlige barnehager, men har likevel fått samme tilskudd som om de hadde en offentlig pensjonsordning. Det oppstod imidlertid uenighet da kommunen bestemte seg for å kutte i tilskuddet til de private barnehagene. Kidsa reagerte med å varsle at de går bort fra to inntak av barn i året (Bergens Tidende 2014, ABC nyheter 2014). Saken synliggjør hvordan også lokale politikere mister politisk handlingsrom og demokratisk kontroll når private aktører får innflytelse på viktige politikkområder.

Innflytelse fra fagforeninger og andre samfunnsaktører fordrer åpne demokratiske prosesser og reelt politisk handlingsrom. Den maktforskyvningen som følger av privatisering i offentlig sektor, fortrenger både politikere og profesjonsutøvere. Konsekvensen er både demokratisk underskudd og svekket faglighet. Sammen med trendene beskrevet over, som angår styring av offentlig sektor og nye strukturer i arbeidslivet, bidrar dette til den maktforskyvningen som svekker partssamarbeidet relatert til utvikling i samfunns- og arbeidsliv. Målet må være å finne en hensiktsmessig fordeling av makt og innflytelse mellom politikere og profesjonsutøvere, som både sikrer nødvendig politisk styring og profesjonsfaglig handlingsrom.

Kapittel 4 Alternativer til dagens styringspraksis

4.1 Konsekvenser av maktforskyvning i utdanningssektoren

I notatet har vi belyst hvordan ulike trender på samfunnsnivå griper inn i profesjonsutøvernes hverdag og endrer måten fagforeninger kan utøve innflytelse på sentrale områder i arbeidslivet. Dette er trekk som vi finner igjen på tvers av sektorer og land. Måten man styrer offentlig sektor generelt og utdannings­sektoren spesielt er resultat av politiske retningsvalg. I et styringsperspektiv blir det derfor relevant å stille spørsmålene om hvordan makt, innflytelse og ansvar bør fordeles. Hvilken rolle skal profesjons­utøverne, folkevalgte, arbeidsgivere og representanter for ulike private interesser spille? Hvilke verdier ønsker vi skal ligge til grunn for utviklingen av utdanningssystemet som samfunnsbyggende institusjon?

Vi har tidligere i notatet behandlet profesjonens handlingsrom og profesjonens kollektive innflytelse i to ulike kapitler, men søkt å vise at mange av de samme trendene får konsekvenser for begge disse dimensjonene. De styringstrendene som for tiden dominerer i utdanningssektoren påvirker både det profesjonelle handlingsrommet for lærere i skole og barnehage, og har konsekvenser for den norske samarbeidsmodellen i arbeidslivet og derigjennom for lærer­profesjonens kollektive innflytelse. Derfor må også Utdanningsforbundets løsninger integrere profesjons­perspektivet og tradisjonelle fagforenings­perspektiver. Det er den norske modellen som legger grunnlaget for profesjonens kollektive innflytelse, som igjen er en viktig forutsetning for å sikre profesjonsfaglig handlingsrom.

4.2 Utvikling av et styringssystem som sikrer likeverdighet og kvalitet

Med bakgrunn i drøftingene ovenfor vil vi løfte fram tre premisser som må ligge til grunn i arbeidet med å utforme alternativer til dagens styringspraksis.

Likeverdig utdanning

Utdanningsforbundet arbeider både som fagforening og profesjonsorganisasjon for et godt og likeverdig utdanningstilbud til alle. Dette kommer blant annet til uttrykk i det brede samfunnsmandatet for barnehage og skole, og i lærerprofesjonens etiske plattform. Disse verdiene og prinsippene ligger følgelig til grunn for hva Utdanningsforbundet skal arbeide for, og hvilke virkemidler som velges når alternativer til trendene skal utmeisles.

Demokratisk kontroll

På et overordnet nivå må styringen av utdanningssektoren være demokratisk. Dette er nødvendig for å sikre at barnehager og skoler utøver sin virksomhet i tråd med samfunnsmandatet. Det er politisk fastsatte mål for utdanningen i Norge. Det er i alles interesse at de folkevalgte politikerne bevarer kontrollen med utdanningen på en slik måte at viktige utdanningspolitiske målsettinger om likeverdighet og kvalitet i utdanningen kan realiseres. Trepartssamarbeidet i den norske modellen fordrer også at det eksisterer en demokratisk, politisk aktør med reell makt og innflytelse som en meningsfull part å samarbeide med for både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

Profesjonsfaglig innflytelse

Når alternativer til dagens praksis skal utformes, er det også grunnleggende at man legger til rette for at profesjonens innflytelse blir sikret på alle nivåer i utdanningssektoren. Dette er nødvendig for å utvikle et styringssystem som ivaretar den enkelte lærers profesjonelle handlingsrom. Profesjonens kollektive innflytelse blir ivaretatt gjennom tillitsvalgte på alle nivåer.

I dette kapitlet vil vi reflektere rundt noen dimensjoner som kan være relevante i det videre arbeidet med å utvikle alternativ styringspraksis. De tre premissene likeverdig utdanning, demokratisk kontroll og profesjonsfaglig innflytelse, ligger til grunn for drøftingene.

Profesjonsetikk og profesjonsfellesskapet

Barnehagelærere, lærere, styrere og ledere i utdanningssektoren er forpliktet til å handle i samsvar med lærerprofesjonens verdier og prinsipper slik disse er uttrykt i lærerprofesjonens etiske plattform. Plattformen tydeliggjør at profesjonens lojalitet ligger hos barnehagebarn og elever for å fremme deres beste. Profesjonen går ikke på akkord med verdiene i samfunnsmandatet, kunnskapsgrunnlaget eller lærerprofesjonens etiske plattform. Dette innebærer også at profesjonsutøverne skal ta ansvar for å varsle når rammevilkår skaper faglig og etisk uforsvarlige tilstander (Lærerprofesjonens etiske plattform 2012). Denne plattformen gir dermed profesjonsutøverne både et felles grunnlag for og en forpliktelse til å sette foten ned når styringssystemer, verktøy, målinger og rapporteringsrutiner strider med barnas beste.

I Sandefjord-saken kunne nettopp lærernes motstand mot faglige og etisk uforsvarlige påtvungne vurderings- og rapporteringsrutiner begrunnes ut fra den profesjonsetiske plattformen. Samtidig er det klart at det krever mot å si fra når det er et sterkt press for å vise lojalitet til styringslinjen. Når hele profesjonskollegiet er forpliktet på samme verdier og prinsipper, gir dette et godt grunnlag for at man gjennom felles etiske refleksjoner kommer fram til standpunkter som gjør at den enkelte lærer ikke blir stående alene men at profesjonen samlet kan stå opp for de nedfelte verdiene og prinsippene. Alternative styringssystemer må bidra til at den enkelte lærer eller leders profesjonsutøvelse ikke blir individualisert og atskilt fra kollegiet.

Lærerprofesjons etiske plattform kan også brukes som et utgangspunkt for å utvikle alternative styrings­former som er faglig og etisk i overensstemmelse med profesjonens verdigrunnlag. Vi kan her trekke fram grunnleggende verdier som menneskeverd og menneskerettigheter, profesjonell integritet, respekt, likeverd og personvern. Et styringssystem og en ledelse som er verdibasert forutsetter innsikt i faget og rasjonaliteten som preger de profesjonelle medarbeiderne, i tillegg til de verdiene som ligger til grunn for profesjonen (Glomseth 2014). Utdanningsforbundet ved leder Ragnhild Lied uttrykker det slik:

«Det er den enkelte barnehagelærar og lærar si profesjonelle plikt heile tida å finne svar på korleis forventningane som finst i lov og planverk kan bli følgde opp i den daglege yrkesutøvinga. Så forventningane skal fortolkast, den aktuelle situasjonen skal fortolkast, og læraren må avgjere kva som lyt gjerast. Så enkel og så vanskeleg er profesjonsrolla til lærarane. Det er dette som er profesjonell skjønnsutøving. Det er dette staten delegerer til lærarane å setje i verk. Og det er dette leiarane skal kvalifisere og støtte sine lærare i. Då trengs det ein tett, ambisiøs og kritisk dialog mellom leiarar og lærarar. Det som ikkje trengst, er at denne type tillitsfull profesjonell dialog vert erstatta med styring.» (Utdanning 2014).

Det er i profesjonskollegiet at den gode undervisningen og den gode barnehagen har sitt utspring. Både lærere og ledere er forpliktet på det samme grunnlaget, det vil også si mål og intensjoner som ligger i lov- og læreplan og andre sentrale styringsdokumenter som er utledet av disse. Begrunnelsene i den profesjonelle dialogen finnes i disse kildene. En god leder etterspør og utfordrer i denne dialogen, men legger også til rette for og stimulerer til at slik profesjonell dialog skal finne sted. Dette er det motsatte av en styringslinje der aktører utenfor utdanningsinstitusjonen tar mål av seg til å instruere i detalj hvordan eksempelvis undervisningen skal legges opp, for deretter å følge opp med et rigid kontrollregime.

I en felles uttalelse fra OECD og Education International (EI) understrekes det nettopp at lærernes rolle er avgjørende for at endringer i utdanningssystemet skal finne sted, og at sterke fagforeninger spiller en avgjørende rolle i utviklingen av utdanningspolitikken (Schleicher og Leeuwen 2014). En forutsetning for den profesjonelle dialogen er at styrere og rektorer har den faglige og pedagogiske kompetansen som er nødvendig for å være i stand til å delta i diskusjonene i profesjonskollegiet og utøve et pedagogisk lederskap.

Imsen (2014) peker på at det etter modell fra næringslivet fra politisk hold er innført et system der kravet til pedagogisk kompetanse hos lederne over tid har blitt svekket, og som bygger på en tro på at det er ledere som skaper resultater (ibid.). Rektorene trenger ikke lenger å ha lærerutdanning, det stilles kun krav om pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper. Rektorutdanningene kan ikke kompensere for eventuelt manglende lærerkompetanse. Både rektor- og styrerutdanningene må dessuten legge vekt på kunnskap om partssamarbeid, dersom ledere skal kunne inngå i fruktbart partssamarbeid lokalt.

Utøvelse av faglig kompetent ledelse i et profesjonsfellesskap krever også nærhet i tid og rom. Når eksempelvis kommuner velger å innføre organisasjonsmodeller der styrere i barnehagen fysisk atskilles fra barnehagen de skal lede og får kontor et annet sted, vil forutsetningen for å kunne lede og delta i det profesjonelle fellesskapet svekkes betydelig. I de siste årene har stadig flere kommuner og bydeler omorganisert barnehagene til enheter som består av flere barnehager med en felles enhetsleder (Greve m.fl. 2014).

Forskning viser at styrere, og spesielt enhetsledere, de siste årene er blitt mindre tilgjengelige i barnehagen, og dermed faller mer av det administrative ansvaret på den pedagogiske lederen (Hauge 2001, Kildahl 2004). I bydel Alna i Oslo kommune ble det foretatt en undersøkelse av hvilke tidstyver som var framtredende i barnehagene etter omorganiseringen til enheter. Undersøkelsen viser at møtevirksomheten ble dreid bort fra faglige spørsmål, planlegging og vurdering, til å handle om organisering av personalet og å informere (Nicolaisen m.fl. 2012). Slik organisering undergraver følgelig muligheten til å drive faglig ledelse av et profesjonsfellesskap, samtidig som rammene for det lokale partssamarbeidet blir svekket.

Lærerkollegiet utgjør mer enn profesjonsfellesskapet av lærere og ledere på den enkelte arbeidsplass. Profesjonens kollektive stemme samles i en felles etikk, men også i en felles politikk gjennom fagforeningene. Sterke profesjonsfellesskap kan sammen finne gode løsninger og øve kollektiv innflytelse – i enkeltskoler og barnehager, innen kommuner og fylkeskommuner og på nasjonalt nivå.

Målstyring og profesjonsmedvirkning

Den rådende styringsfilosofien i offentlig sektor i dag omtales ofte som mål- og resultatstyring. Dette er pålagt i økonomiregelverket som et grunnleggende styringsprinsipp i stat og kommune (Finansdepartementet 1996, 2010). Her heter det blant annet at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet (ibid.). Men dagens målstyringsregime er ikke formålstjenlig. Målstyringen i utdanningssektoren har fått en form som i praksis på mange måter er i strid med intensjonen som ligger til grunn for målstyring som styringsinstrument (Utdanningsforbundet 2013a).

Mens målstyring er ment å skulle fremme autonomi i egen arbeidssituasjon, legge grunnlag for forbedring og sørge for medvirkning fra de ansatte (Drucker 1955), har målstyringen slik den i dag praktiseres gitt helt andre resultater. Styrking av lærernes autonomi som profesjonsutøvere, var som nevnt også en av intensjonene bak Kunnskapsløftet. Imidlertid viser evalueringen av Kunnskapsløftet at lærere snarere opplever hierarkisk overstyring (Aasen 2012). Kort oppsummert kan vi knytte dagens styringspraksis til økt byråkrati, kontroll framfor utvikling, målforskyvning, detaljstyring i stedet for profesjonell autonomi samt fravær av medvirkning fra profesjonsutøverne (Utdanningsforbundet 2013a). de Bruijn (2009) peker på at egenskapene ved profesjonelle, komplekse tjenester gjør at mål- og resultatstyring er langt mer utfordrende i offentlig sektor enn i tradisjonell vareproduksjon. Det er vanskeligere å måle resultater i organisasjoner som er knyttet til verdier. En grunn er at verdiene i seg selv kan være innbyrdes motstridende, noe som gjør at noen verdier lett blir ignorerte (det er kun verdier som lett lar seg kvantifisere som måles). Resultatmålingen vil derfor ikke gi et riktig bilde av den profesjonelle yrkesutøvelsen.

Debatten om styring av offentlig sektor etter 22. juli-kommisjonens rapport, ledet til økt oppmerksomhet om disse styringsutfordringene. Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiets kommentarer til kommisjonens rapport illustrerer dette (Kontroll og konstitusjons­komiteen 2013):

«...I ettertid kan man innse at målene har vært for mange, for detaljerte og at målstyring som prinsipp har vært for dominerende for hvordan etatene styres. I praksis har målstyringen like gjerne blitt et hinder for at gode og kvalifiserte avgjørelser blir tatt av dem som kjenner området best og et hinder for at etater kan lære av erfaringer og utvikle bedre tjenester. For nåværende og framtidige regjeringer bør det bli en overordnet oppgave å sørge for at de målene som utvikles for offentlige etater er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte selv er med på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede politiske føringer og årlige budsjettrammer»

Dette sitatet peker i retning av en annen versjon av målstyring der det blir gitt rom for langt mer profesjonsfaglig medvirkning. Dette var også ett av budskapene i Unios høringssvar i forbindelse med den såkalte politianalysen. Der ble også medbestemmelse og medvirkning fra ansatte og deres organisasjoner, samt en balanse mellom kontroll og tillit som gir fagpersoner rom til å gjøre faglige og etiske vurderinger, fremhevet (Unio 2013). Slik kan en videreutvikling av målstyring være en del av løsningen på styrings­utfordringene i offentlig sektor generelt og utdanningssektoren spesielt, og gi rammer for partssamarbeid om likeverd, kvalitet og faglig basert utvikling.

Fra et profesjonsperspektiv er målstyring trolig den styringsformen som vil gi profesjonen størst faglig innflytelse sammenliknet med andre styringsalternativer som politisk detaljstyring, markedsstyring eller etatsstyring. Det er særlig tre viktige komponenter i målstyringen som må videreutvikles for å utløse dette potensialet.

For det første må målformuleringer utvikles på et overordnet nivå, og gjennom aktiv medvirkning fra de ansatte. Videre må medbestemmelse og medvirkning fra de ansatte og deres organisasjoner være en integrert del av både utforming og praksis knyttet til styring. Dette vil gi legitimitet til styringen og sikre kvalitet og relevans i styringsinformasjonen som samles. Den tredje og siste komponenten er knyttet til resultatvurderingen. For at styringssystemet skal fremme kvalitet i opplæringen er det også nødvendig med mer hensiktsmessig bruk av resultatvurdering og evalueringer til videreutvikling av pedagogisk praksis.

For skolen er det utviklet et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS). Det arbeides for tiden også med å utvikle tilsvarende system for barnehagen. Forskningsmiljøer som har vurdert NKVS konkluderte med at dagens system i hovedsak gir grunnlag for kontroll, mens den muligheten for læring som systemet også skal ha, i mindre grad er ivaretatt (Allerup m.fl. 2009, Utdanningsforbundet 2011). Forskerne påpeker at en bør vurdere om det er andre elementer som er tjenlige for å skape et lokalt engasjement om en sterkere vurderingskultur. Roald (2010) peker på at en vurderingskultur må bygges nedenfra. Dette understreker profesjonsfellesskapets rolle i utviklingen av alternativ styringspraksis.

Analyse av resultater krever faglig innsikt, det samme gjelder hvilke tiltak som skal iverksettes som en oppfølgning av resultatvurderingen. Her spiller profesjonen en avgjørende rolle. Målstyring skal som tidligere beskrevet fremme autonomi i arbeidet på bekostning av andres overstyring og kontroll. Det er utvikling og forbedring som skal være førende for målstyringen. Vi kan relatere dette til vurderingens formative og summative funksjon, der førstnevnte er relatert til forbedring mens sistnevnte er knyttet til kontroll. En vurdering som tar sikte på å overvåke ressursbruk og følge opp om ønskede resultater oppnås, vil ha et sterkt framtredende kontrollaspekt ved seg. Det er vanskelig å skulle kombinere kontroll med utvikling. Den som blir gjenstand for kontroll med hensyn til måloppnåelse og ressursbruk vil naturlig nok ønske å fremstille seg fra sin beste side. Det ligger ikke incitamenter i å skulle vise fram sine svake sider ved en slik anledning. Når hensikten er læring og utvikling, er det nettopp de sidene som er ønskelig å forbedre som må komme fram i lyset. Offentliggjøring av resultater med påfølgende rangeringer tjener ikke utviklingsformålet. Flere har pekt på at den todelte funksjonen der tester og undersøkelser utvikles og brukes både som politisk styringsverktøy og som verktøy for pedagogisk utvikling på den enkelte skole ikke fungerer (Allerup m.fl. 2009, Seland m.fl. 2013, Sørreime 2013). Det må lages et skille mellom disse verktøyene. Lærerprofesjonen må delta i dette arbeidet.

For å unngå et uendelig antall mål og kontroll av måloppnåelse fra overordnete nivåer, er det slett ikke nødvendig at alle formål skal følges opp ved hjelp av mål, delmål og indikatorer. For enkelte deler av virksomheten kan det være tilstrekkelig at det skjer en løpende monitorering ved hjelp at utvalgte indikatorer. Her kan det gjerne være en løs kobling mellom indikatorer og mål på overordnet nivå. KOSTRA kan trekkes fram som et eksempel på dette. Her finner vi statistikk som ikke er direkte koblet til mål. Slike indikatorer gir i mange tilfeller også god nok styringsinformasjon til overliggende nivå. Målstyring skal primært brukes til å forbedre og videreutvikle den pedagogiske praksisen og må derfor ta utgangspunkt i erfaringer og kompetanse i den enkelte barnehage og skole. Målstyringen må også gi rom for innhenting og bruk av kvalitativ informasjon. I utdanningssektoren vil lærernes kvalitative, faglige vurderinger i mange tilfeller gi den mest relevante styringsinformasjonen. Det er innenfor et slikt målstyringssystem, basert på profesjonsmedvirkning, at målstyring kan være formålstjenlig og få legitimitet både hos utdanningsmyndighetene og profesjonen.

Tillit og kvalitet

Den norske samfunnsmodellen bygger på høy deltakelse og et godt og tillitsfullt samarbeid mellom partene i arbeidslivet. Man kan altså si at sterk sosial kapital er et av kjennetegnene ved den norske modellen. Det er nettopp såkalt sosial kapital som muliggjør det verdifulle samarbeidet mellom partene (Hernes 2007). Det er en sterk sammenheng mellom tillit, samhørighet og fellesskap i et samfunn. Dersom tilliten svekkes, krever det mye å bygge den opp igjen. I arbeidslivet er det tydelige sammenhenger mellom tillit, sosial kapital og produktivitet.

Tillit gjør samarbeid og overføring av informasjon lettere, det senker transaksjonskostnader, smører beslutningssystemene og reduserer behovet for kostbare kontrollmekanismer. Mangel på tillit til andres arbeidsytelser krever kontroll­ordninger. De har en tendens til å koste mye, både i innsats, tid og penger (Rødvei 2008, Grimen 2009). Høy grad av tillit vil følgelig bidra til bedre ressursutnyttelse i et styringssystem. Det bør derfor være en bedre balanse mellom tillit og kontroll i utforming og praktisering av styringssystemer. Dette vil både gi bedre kvalitet og høyere produktivitet.

Kunnskap om disse sammenhengene er også relevant for å løse tillitskrisen som ble avdekket under lærerstreiken i 2014. Økt profesjonelt handlingsrom, og et styringssystem som i større grad er basert på tillit, vil redusere byråkratiet og frigjøre tid til profesjonens kjerneoppgaver. Det reduserte behovet for kostbare kontrollordninger vil i sin tur bidra til økt produktivitet i offentlig sektor. Det er i den forbindelse nødvendig å understreke at produktivitet i offentlig sektor ikke kan ses uavhengig av offentlig sektors samfunnsmandat, herunder likeverdighet og kvalitet.

Regjeringen har varslet at de ønsker å redusere detaljstyringen, og gi lederne i staten mer tillit. Erfaringer fra København viser at tillitsbasert ledelse er mulig. Der har den politiske lederen Ninna Thomsen (SF) (sundheds- og omsorgsborgmester i København) tatt initiativ til å avvikle et omfattende skjemavelde og praksis med utstrakt standardisering innen hjemmehjelpstjenestene. Hun så at utgiftene til styring og kontroll oversteg besparelsene som opprinnelig var målet, og undergravde profesjonalitet i yrkes­utøvelsen. Thomsen skriver selv i en kronikk i den danske avisen Politiken (Thomsen m.fl. 2013):

Danmark er udråbt til at være verdens mest tillidsfulde land. Men den tillid, vi har til hinanden, får vi ikke omsat som en bærende værdi i vores arbejdstilrettelæggelse. Hvorfor ikke spare bureaukrati og dobbeltkontrol væk og skabe fornyet mening og motivation blandt offentlige medarbejdere og dermed forbedre kvaliteten af den ydelse, vi leverer til borgerne? (...) Tillidsreformen i København har åbnet op for en demokratisering, hvor de ansatte igen får indflydelse på deres arbejde, og hvor tilliden til deres faglighed er bærende.

Lærerne har en unik kompetanse til å vurdere kvalitet i skole og barnehage. Denne kompetansen må utnyttes bedre, både ved utforming av styringssystemer og ved fortolkning av styringsinformasjon. Ikke minst gjelder dette vurderingen av hva som er relevant styringsinformasjon. I mange tilfeller vil en profesjonsutøvers kvalitative vurdering romme mer nyttig informasjon enn det som er mulig å frambringe gjennom kvantifiserbare kartlegginger og målinger. Politikere og administrasjon har legitime behov for relevant styringsinformasjon, men de har vanligvis ikke de kvalifikasjonene som trengs for å vurdere kvaliteten av profesjonelt arbeid. Dette må legges til grunn dersom det skal utvikles et styringssystem som ikke binder unødige ressurser i byråkratisering, og som både har legitimitet i profesjonen og fungerer som politisk styringsverktøy. Grunnleggende her er det som nevnt nødvendig å skille mellom utviklings­aspekter og kontrollaspekter i styringssystemet.

Tillit og kvalitet er altså nært forbundet med sosial kapital og produktivitet. Det er i det tillitsfulle, langsiktige samarbeidet mellom partene på arbeidsplassene at den gode og likeverdige utdanningen skapes.

Profesjonen og partssamarbeidet

Det er gjennom partssamarbeidet på styringssystemets ulike styringsnivåer at den profesjonsfaglige innflytelsen virkeliggjøres. Partssamarbeidet må følgelig styrkes for å løse styringsutfordringene i utdanningssektoren. Utdanningsforbundets tillitsvalgte spiller derfor en avgjørende rolle i å sikre det profesjonelle handlingsrommet når styringssystemet utformes. Utdanningsforbundets medlems­undersøkelse fra 2013 viser at partssamarbeidet er vel etablert. Imidlertid viser undersøkelsen også at tillitsvalgte i større grad blir inkludert i beslutningsprosesser som berører arbeidsplassen og medlemmene, enn beslutningsprosesser som berører pedagogiske spørsmål (Jordfald m.fl. 2014).

Medbestemmelse er et bærende prinsipp i Hovedavtalen. Det å ta medbestemmelsen og det øvrige partssamarbeidet enda mer aktivt i bruk, til også å fremme profesjonsfaglige argumenter – både sentralt og lokalt – vil kunne styrke rammene for faglig og etisk yrkesutøvelse. I en kommune vil det for eksempel være relevant med profesjonsfaglig kompetanse i flere ulike faser av en beslutningsprosess. Medbestemmelse vil kunne utøves i forbindelse med hvordan en beslutningsprosess organiseres, hvilke premisser som skal ligge til grunn for beslutningen som skal fattes, samt i selve beslutningsprosessen. Det er avgjørende at profesjonen bidrar med argumenter og øver innflytelse i alle disse fasene, for å sikre en politikk som bidrar til utdanningskvalitet. Faglige og etiske vurderinger bør ligge til grunn for alle vurderinger som gjøres, og beslutningstagere bør derfor kunne oppleve profesjonens bidrag som verdifullt. Lærerstreiken i 2014 er et av flere eksempler på at profesjonsfaglig argumentasjon har gjennomslagskraft.

Gjennom godt skolerte tillitsvalgte på alle nivåer har Utdanningsforbundet en unik mulighet til å formidle kunnskapsbaserte argumenter. Desentraliseringen i utdanningssystemet forsterker behovet og mulighetene for å bruke dette handlingsrommet. Mange utdanningspolitiske beslutninger fattes nå i kommuner og fylkeskommuner, samt i den enkelte skole og barnehage. Kunnskap om ledelses- og styringssystemer som støtter opp om den norske modellen, er en forutsetning for å kunne utnytte potensialet som ligger i partssamarbeidet i utdanningssektoren. Det er derfor nødvendig at leder­utdanningene gir ledere på alle nivå i utdanningssektoren kunnskap om verdien av og mulighetene som ligger i partssamarbeidet.

4.3 Avsluttende betraktninger

Den offentlige styringsdebatten har vist at styringsutfordringene som vi kjenner fra utdanningssektoren har paralleller i hele offentlig sektor. Politikere og fagmiljøer erkjenner styringssystemets svakheter og det er uttrykt vilje om å utvikle annen styringspraksis.

Utdanningsforbundet kan som representant for profesjonen, spille en sentral rolle i utviklingen av et styringssystem som støtter opp om utdanningens brede samfunnsmandat. Utdanningssektoren er preget av etablert partssamarbeid, og kompetente og kunnskapsrike profesjonsutøvere. Utdanningssektoren har derfor et godt grunnlag for å gå foran og vise vei i utviklingen av alternativ styringspraksis i offentlig sektor. Dette er et arbeid som må foregå både sentralt og lokalt, og i brede allianser i og utenfor fagbevegelsen.