Kommunereform og regionreform – et avsluttet kapittel eller fortsettelse følger?

Temanotat  3  /  2020

Temanotatforside
Temanotatet presenterer kommune- og regionreformene. Illustrasjon: Utdanningsforbundet

Første januar 2020 var alle vedtak om sammenslåinger av kommuner og fylkeskommuner på plass. Markerte dette slutten for de to reformene? Innebærer det i så fall at både kommunereformen og regionreformen er et avsluttet kapittel, eller fortsetter de?

Publisert 31.08.2020

Last ned Kommunereform og regionreform – et avsluttet kapittel eller fortsettelse følger? Temanotat 3/2020

Sammendrag

I perioden fra 2014 til 1. januar 2020 ble antallet kommuner i Norge redusert fra 428 til 356, mens antallet fylker gikk ned fra 19 til 11. Endringene i kommunestruktur var en del av regjeringens kommunereform, mens endringene i fylkesstruktur var en del av regjeringens regionreform.

Første januar 2020 var alle vedtak om sammenslåinger av kommuner og fylkeskommuner på plass. Markerte dette slutten for de to reformene? Innebærer det i så fall at både kommunereformen og regionreformen er et avsluttet kapittel, eller fortsetter de to reformene? Det er hovedproblemstillingen i dette temanotatet.

Svært mange av Utdanningsforbundets yrkesaktive medlemmer jobber i kommuner og fylkeskommuner. Store endringer i rammene rundt kommunal virksomhet kan både direkte og indirekte påvirke arbeidssituasjonen for mange, så vel i dag som på lengre sikt.

Både kommunereformen og regionreformen var en pakkeløsning som handlet om mer enn geografisk grenseendring. Også andre deler av rammene rundt kommunal virksomhet inngår. I kapittel to gis det derfor en oversikt over kjennetegn ved de to reformene. Det som omtales er formål, generalistkommuneprinsippet, likeverdige tjenester, format og prosess i reformene, frivillighet eller tvang samt nye oppgaver.

Oppsummert er regionreformen så langt ikke et avsluttet kapittel. Ikke på struktur og ikke hvilke oppgaver de nye fylkeskommune skal ha, og heller ikke når det gjelder økonomi og legitimitet. Regjeringen bebuder at de vil videreføre kommunereformen. Ikke som et reformarbeid i betydningen et tidsavgrenset, sentralt styrt og samlet løp. Det vil fortsatt være noe økonomisk støtte å få til kommuner som vil slå seg sammen, og det er et kommunalt veto mot sammenslåinger. Kommuner vil bli oppfordret til å ta nabopraten, og fylkesmennene har allerede foretatt en del kartlegging.

I årene som kommer kan noen utviklingstrekk være med på å påvirke struktur, arbeidsoppgaver og prinsipper i kommunesektoren. Om og i hvilken grad regjeringens opplegg for videreføring av kommunereformen, kommunereformens egendynamikk, små kommuners situasjon, interkommunalt samarbeid og kommuneøkonomi kan påvirke kommunestrukturen blir drøftet. Sentrale utviklingstrekk, som en presset kommuneøkonomi og demografiske endringer, kan bidra til å skape et press for flere sammenslåinger. Det kan ytterligere forsterkes ved at kommuner vil stå overfor store oppgaver som digitalisering, klimaendringer og beredskap mot pandemier. Koronapandemien kan bidra til å svekke en allerede presset kommuneøkonomi. En svekket kommuneøkonomi kombinert med økte krav til effektivisering vil trolig bidra til å forsterke presset på å endre kommunestrukturen.

I avslutningskapitlet blir det gitt en kort oppsummering. Deretter følger en presentasjon av hva Utdanningsforbundet har ment om kommunereformen og regionreformen. Regjeringen har ambisjoner om å videreføre kommunereformen og flere sider ved regionreformen er fortsatt uavklart. For Utdanningsforbundet er det viktig at framtidige reformprosesser blant annet ivaretar partssamarbeid og medbestemmelse, med bred og tidlig involvering, samt likeverdige utdanningstilbud med høy kvalitet.

1. Innledning

Introduksjon

Regjeringen startet sitt arbeid med en kommunereform i juni 2014. Reformarbeidet ble ikke begrenset til kommunene, men til også å angå fylkeskommunalt nivå, statlige myndigheter og oppgavefordelingen mellom nivåene. Dette ble klart da Stortinget i juni 2015 vedtok at det fortsatt skal være tre folkevalgte forvaltningsnivåer; stat, fylkeskommune og kommune. Kommunereformen inngikk på den måten i en større helhet, og de ulike elementene kan derfor ikke ses isolert fra hverandre. I dette temanotatet omtaler vi likevel kommunereformen og regionreformen som to selvstendige reformer.

Kommunereformen og regionreformen ble vedtatt i Stortinget med et flertall bestående av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti. Det sistnevnte partiet reserverte seg imidlertid mot tvangssammenslåing av kommuner.

I perioden fra 2014 til 1. januar 2020 ble antallet kommuner i Norge redusert fra 428 til 356, mens antallet fylker gikk ned fra 19 til 11. Det er den største endring i kommunestrukturen på snart to generasjoner. Regjeringens ambisiøse faglige og politiske mål for reformen ble imidlertid på langt nær innfridd (Fimreite/Flo 2018). I store deler av landet har reformen, til tross for energiske forsøk, knapt satt spor etter seg. Også i 2020 har vi en kommunestruktur som minner sterkt om den som var ved reformens start. Andelen av små kommuner er like stor som før, og kommunegrenser splitter fortsatt naturlige bo- og arbeidsområder (Fimreite/Flo 2018).

 

Fotnote: små kommuner

Små kommuner har to betydninger, ut fra innbyggertall og ut fra geografisk størrelse. I temanotatet omtales små kommuner kun ut fra innbyggertall..

Problemstilling og formål

Første januar 2020 var alle vedtak om sammenslåinger av kommuner og fylkeskommuner på plass. Markerte dette slutten for de to reformene? Innebærer det i så fall at både kommunereformen og regionreformen er et avsluttet kapittel, eller fortsetter de to reformene? Det er hovedproblemstillingen i dette temanotatet.

Svært mange av Utdanningsforbundets yrkesaktive medlemmer jobber i kommuner og fylkeskommuner. Store endringer i rammene rundt kommunal virksomhet kan både direkte og indirekte påvirke arbeidssituasjonen for mange, så vel i dag som på lengre sikt.

Medlemmene er ikke minst opptatte av hva som skjer med deres arbeidsplasser. Hva kan bli konkrete konsekvenser av en eventuell sammenslåing? Kan barnehager eller skoler bli slått sammen eller lagt ned? Må noen skifte arbeidssted? Hva med sammenslåtte kommuner som har ulike funksjonstillegg? Hvilke rettigheter og vilkår har medlemmer i endringsprosesser?

Hva vil bli gjeldende utdanningspolitikk i en sammenslått kommune, eksempelvis der kommunene som slås sammen har ulike syn på privatisering og omfanget av dokumentasjon og tester? Og hva med framtidige økonomiske rammer? De to reformene angår ikke bare medlemmer i kommuner og fylkeskommuner som er slått sammen. Alle kommuner og fylkeskommuner vil få nye oppgaver, uansett om de er slått sammen eller ikke.

I arbeidet med både kommunereformen og regionreformen har det vært viktig for Utdanningsforbundet å sikre at det grunnleggende prinsippet om et likeverdig opplæringstilbud, blir ivaretatt. Å sørge for at våre tillitsvalgte ble involvert tidligst mulig har naturligvis også vært sentralt for forbundet. Rett til medbestemmelse og muligheter for påvirkningsarbeid må sikres både i prosess og i en framtidig forvaltningsstruktur.

Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte i videregående skoler har eksempelvis kommet med ulike bekymringer rundt sammenslåing av fylker. Det har dreid seg om spørsmål knyttet til overtallighet, framtidig skolestruktur, distriktsprofil og nærskoleprinsippet, framtidige økonomiske rammer for skolesektoren, ressurstildeling og ulik lønns- og personalpolitikk i fylkeskommuner som slås sammen.

Skal Utdanningsforbundet ha ambisjoner om å påvirke, er det viktig å ha innsikt i endringsprosesser i kommunesektoren. Det er følgelig avgjørende å kjenne til hva som er myndighetenes politiske mål for kommunesektoren og hva som kan være mulige utviklingstrekk i årene som kommer. Endringene i struktur for kommuner og fylker har også konsekvenser for Utdanningsforbundets egen organisasjon.

Oppbygging av temanotatet

For å bli mer kjent med kommunereformen og regionreformen blir det i kapittel to gitt en oversikt over kjennetegn ved de to reformene i perioden 2014 til 2020. I kapittel tre ser vi på hvordan situasjonen er sommeren 2020. Her trekkes det også fram noen utviklingstrekk som kan være med å påvirke struktur, arbeidsoppgaver og prinsipper i kommunesektoren i årene som kommer. I avslutningskapitlet runder vi av med noen oppsummerende ord for så å se på Utdanningsforbundets politikk.

2. Om kommunereformen og regionreformen

Både kommunereformen og regionreformen var en pakkeløsning som handlet om mer enn geografisk grenseendring. De omfattet også andre deler av rammene rundt kommunal virksomhet som inntektssystemet, oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og generalistkommuneprinsippet. Formålet og premissene med reformene var også viktige. Både de som regjeringen selv framførte, men også andre motiver. Identitet og tilhørighet var dessuten sentralt i diskusjoner lokalt om utvikling av kommunestruktur.

Formål med kommunereformen

Regjeringen satte opp fire mål for kommunereformen (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014):

  • Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Dette ble begrunnet med at større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Videre vil større fagmiljø gi mer stabilt arbeidsmiljø og bredde i kompetanse, særlig i små og spesialiserte tjenester.

  • Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling. Begrunnelsen var at større kommuner skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Det vil bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet. Arealbruk, samfunnssikkerhet, klima og sosial utvikling var blant områdene som ble nevnt. Regjeringen ønsket at kommunegrensene i større grad tilpasses bo- og arbeidsmarkedsregioner.

  • Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner. Her het det at større kommuner vil ha bedre ressursgrunnlag og mer variert sammensetning av folk og næringer. Bærekraftige og robuste kommuner vil være bedre til å takle uforutsette hendelser og utviklingstrekk og være i stand til mer effektiv ressursbruk.

  • Styrke lokaldemokrati og gi større kommuner flere oppgaver. Større kommuner kan få flere oppgaver, noe som vil gi mer myndighet, og økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også føre til redusert behov for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner vil, ifølge regjeringen, redusere behovet for statlig detaljstyring.

Alle var ikke enige med regjeringen. Alliansen For velferdsstaten (Lie 2015) trakk eksempelvis fram at det er helt andre motiver bak en kommunereform enn det regjeringen satte med reformen. Ett slikt motiv er at færre, større og mer ensartede kommuner gjør det enklere for sentrale myndigheter og byråkrati å målstyre kommuner.

Et annet motiv er at kommersielle aktører ønsker seg kommunesammenslåinger for å få adgang til større markeder. Blant de som har vært mest ivrige pådrivere er NHO, og i særlig grad NHO Service. Leder i NHO Service, Petter Furulund, har ved flere anledninger uttalt seg om kommunesammenslåinger, og hvorfor dette er viktig for NHO-Service: «… for oss som bedrifter er det positivt at man lager større enheter, både når det gjelder innkjøp og drift av velferdstjenester. Det blir mer volum. Små kommuner gjør det vanskelig å tjene penger på å drive velferdstjenester», sa Furulund til Klassekampen (2014).

Et tredje moment er at ulike aktører mener at færre og større kommuner innebærer muligheter for betydelige økonomiske innsparinger i offentlig virksomhet. Svenn Arne Lie i For Velferdsstaten (2015) trakk også fram at Kommunereformen ikke bare handler om fordelingen av tjenester, men om forutsetningene for lokaldemokrati og folkestyre.

Formål med regionreformen

Regjeringens mål for regionreformen var å: (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2017)

  • Legge til rette for en positiv samfunnsutvikling i alle deler av landet, basert på regionale fortrinn, forutsetninger og prioriteringer.
  • Legge til rette for samordnet oppgaveløsning, samordning av sektorer og prioriteringer, og for sektorovergripende initiativer i regionene.
  • Bidra til forenkling og tydeligere ansvarsdeling innenfor samfunnsutvikling, til redusert byråkrati og økt effektivitet.
  • Bidra til styrking av demokratiet på regionalt nivå.
  • Styrke fylkeskommunene som samfunnsutviklere slik at de får flere virkemidler til å utvikle fylket i ønsket retning.

Regjeringen har blitt kritisert for at de få oppgavene regjeringen har overført til de nye fylkene innebærer lite reell maktoverføring samt at en trenger ikke slå sammen fylker for å kunne håndtere de nye oppgavene (Kommunal- og forvaltningskomiteen 2018).

Generalistkommuneprinsippet

Det norske kommunesystemet har enkelte sentrale kjennetegn. Generalistkommuneprinsippet er ett av disse. Prinsippet innebærer at alle kommuner skal håndtere de samme kravene når det gjelder tjenester til innbyggerne, planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. Prinsippet legger til rette at innbyggernes stemmegivning og det lokale selvstyret omfatter de samme oppgavene og tjenestene i alle kommuner. Finansieringssystemet gjelder for alle, og lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring samt for statlig tilsyn og kontroll med kommunene.

I dag er kommunestrukturen svært heterogen. Det er mange små og noen store kommuner. Det er betydelige forskjeller også i geografi, sentralitet og befolkningssammensetning. Det kan være en utfordring for en del mindre kommuner å yte alle de lovpålagte oppgavene.

Kvaliteten på tjenestene kan variere stort etter hvor mye penger og hva slags kompetanse og andre lokale ressurser den enkelte kommune har til rådighet. En kommunereform reiser spørsmål om generalistkommuneprinsippet skal legges til grunn i framtiden, ved at flere nye oppgaver overføres alle kommunene. Skal oppgavedifferensiering, det at ulike kommuner får ulike oppgaver basert på størrelse eller andre kjennetegn, avløse generalistkommuneprinsippet? Et samlet Storting ga i 2017 uttrykk for at de ønsket å beholde generalistkommuneprinsippet (Kommunal- og forvaltningskomiteen 2017).

Likeverdige tjenester

Regjeringen brukte som tidligere nevnt argumenter knyttet til robusthet, at store kommuner vil ha bedre forutsetninger enn små for å levere likeverdige og spesialiserte tjenester til befolkningen. Enkelte har satt spørsmålstegn ved disse argumentene. I en kronikk i Klassekampen pekte forskerne Jann Erling Klausen, Helge Renå og Marte Winsvold (2014) på at det ikke er sikkert at færre og større kommuner faktisk vil bli mer «robuste». Likt tjenestetilbud kan oppnås på ulike måter. De tre forskerne spurte videre hvem det egentlig er som bekymrer seg over manglende robusthet i små kommuner når befolkningen i små kommuner stort sett er fornøyd med tjenestene.

Det er ulike perspektiver på betydningen av kommunestørrelse. Ett argument er at mindre kommuner preges av større nærhet, bedre oversikt og større innflytelse for enkeltindividene. Det er lettere for den enkelte å nå gjennom med sine synspunkter når forholdene er små og innbyggerne kjenner hverandre (Christensen 2020).

Et annet argument er at befolkningen og brukergrupper er mer homogene i små kommuner enn i de større kommune (Christensen 2020). Det kan gjøre det lettere å skreddersy tjenester, noe som kan føre til større tilfredshet. På den annen side er ikke alle tjenester like tilgjengelige i de små kommunene, noe som kan resultere i lavere tilfredshet.

Større kommuner har i tillegg bedre tilgang til fagkompetanse og et bredere tilbud av tjenester. Likevel framstår tilfredsheten med tjenester oftest størst i småkommunene. Større brukertilfredshet med velferdstjenester synes ikke å være et godt argument for kommunesammenslåing ifølge Christensen (2020).

Format og prosess i reformene

Kommunereformen startet opp ved at fylkesmannen fikk ansvar for å sette i gang de lokale prosessene. I første omgang ved at kommuner begynte «å snakke sammen», og ingen kommuner kunne «melde seg ut» allerede fra starten. En stram framdriftsplan med veldefinert starttidspunkt og klar sluttstrek ble satt. I tillegg kom et felles prosessløp med milepæler og relativt korte tidsfrister som måtte holdes for å utløse reformstøtte. Det bidro sannsynligvis til å skape «trykk» i reformen» og kan ha vært avgjørende i mange av de tilfellene der man kom frem til frivillig enighet om å etablere nye kommuner. I enda flere tilfeller kan prosessens timeplan ha bidratt motsatt, at tidsstyringen ikke inspirerte til handling (Fimreite/Flo 2018).

I stedet for å presentere alle elementer samtidig, valgte regjeringen å gjennomføre de to reformene skritt for skritt. Ikke minst at struktur og oppgaver ikke ble vedtatt samtidig, noe som nok bidro til både frustrasjon og forvirring. Regjeringen har heller ikke vært like klar på hvilke oppgaver de nye kommunene, og spesielt fylkeskommunene, skal ha.

Formatet på reformprosessen bidro nok også til å styrke de politiske motkreftene fordi kommunereformen og regionreformen framsto som to av flere samtidige «sentraliseringsreformer», som «nærpolitireformen» og strukturendringene i universitets- og høyskolesektoren (Fimreite/Flo 2018).

Frivillighet eller tvang

Debatten om både kommune- og regionreformen, har i det offentlige ordskiftet vært preget av om og hvorvidt en skal slå sammen kommuner og fylker og eventuelt med hvem. Hvorvidt en sammenslåing kun skal bygge på frivillighet eller om det skal tillates bruk av tvang har også vært heftig diskutert. I kommunereformen betydde frivillighet dels at prosess og retningsvalgene skulle være på lokale hender, og dels også at den reelle beslutningsmyndigheten skulle forankres lokalt. I praksis innebar frivilligheten ofte at den reelle makten ble forankret hos innbyggerne gjennom folkeavstemninger (Fimreite/Flo 2018).

Fimreite og Flo (2018) trakk også fram at oppslutningen om frivilligheten er mangfoldig i sin natur,

«den kan fremstå som ideologisk, prinsipiell og basert på en genuin tro på at nedenfra og opp-prosesser gir de beste resultatene. Den kan også være uttrykk for strategisk og pragmatisk tenkning, en realpolitisk erkjennelse av at «tvangsbruk» ved grenseflytting vil møte sterke motkrefter og dermed ha en høy politisk kostnad» (Fimreite/Flo 2018:33).

Under en avstemning i Stortinget i juni 2017 ble det foretatt 11 tvangsvedtak om sammenslåing av kommuner (Kommunal- og forvaltningskomiteen 2017). Ett av tvangsvedtakene ble reversert høsten samme år. For fylkeskommunene var innslaget av tvang mye større. Viken, Troms og Finnmark, Telemark og Vestfold samt Innlandet ble alle vedtatt i Stortinget til tross for flertallsvedtak i fylkestingene mot sammenslåing. En stor del av regionreformen var med andre ord svakt regionalt forankret.

Nye oppgaver til fylkeskommunene

Utgangspunktet for regionreformen var et politisk kompromiss. Høyre og Fremskrittspartiet ønsket primært å fjerne fylkeskommunene, mens Kristelig Folkeparti og Venstre ville beholde tre forvaltningsnivåer. Enigheten mellom de fire partiene gikk ut på det skulle bli færre fylker med motytelse at fylkene skulle få overført flere oppgaver og ansvar.

Sommeren 2017 satte regjeringen ned et ekspertutvalg, Hagen-utvalget (2018), som fikk i oppgave å vurdere overføring av nye oppgaver og ansvar fra stat til fylkeskommunalt nivå. Utvalgets forslag innebar en flytting på om lag 24 milliarder kroner fra staten til fylkeskommunene og som omfattet 5000 årsverk. Utvalget foreslo blant annet oppgaveoverføringer til fylkeskommunen innenfor kompetansepolitikk, det spesialpedagogiske området, barnevern og innenfor integrering.

Regjeringen la høsten 2018 fram stortingsmeldingen om oppgaver til nye regioner (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2018). Overføring med hensyn til administrasjon av fylkesveiene var allerede vedtatt før stortingsmeldingen kom. Som følge av behandlingen av stortingsmeldingen ble ingen store oppgaver overført. På utdanningsområdet ble få oppgaver overført, begrenset til noen ordninger innenfor kompetansepolitikk og integrering.

Regjeringen ønsket at fylkeskommunene skulle gis et større ansvar for kompetansepolitikken. Fylkeskommunens rolle vil blant annet være å kartlegge regionale kompetansebehov, formidle behov til tilbydere og tilrettelegge for etterspurte opplærings- og utdanningstiltak. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) skulle fortsette som et nasjonalt fagdirektorat og kompetansesenter på integrering. Regionkontorene til IMDi ble lagt ned og noen oppgaver ble overført til fylkeskommunene. Ordningen med minoritetsrådgivere ble imidlertid ikke omfattet.

Kompetanse-Norge ble videreført som et direktorat med et statlig overordnet ansvar for å videreutvikle kompetansefeltet. Kompetanse Norge skal fortsatt ha et nasjonalt ansvar for å koordinere arbeidet for faglig utvikling av karriereveiledningsfeltet. Tilskuddet til Kompetansepluss ble opprettholdt på nasjonalt nivå.

Flere oppgaver skulle vurderes eller utredes. Det omfattet blant annet om karriereveiledning skulle være en lovfestet oppgave for fylkeskommunene og om fylkeskommunene kan få et utvidet og mer helhetlig ansvar for å tilrettelegge og forsterke opplæringen for alle unge i alderen fra 16 til 24 år. Likeså skulle det utredes om ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen som i dag ligger hos Arbeids- og velferdsetaten (NAV) bør ses i sammenheng med fylkeskommunens ansvar for opplæring og grunnleggende kompetanseutvikling.

I tillegg skulle det utredes om en overføring av Bufetats oppgaver i barnevernet til fylkeskommunene vil gi et styrket tilbud til utsatte barn og familier.

Et flertall på Stortinget sluttet seg til meldingens innhold. Opposisjonen, representert ved Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, framførte blant annet at flertallet hadde (Kommunal- og forvaltningskomiteen 2018):

  • Svekket fylkeskommune med store kutt i de regionale utviklingsmidlene, det vil si de pengene som skal være virkemidlet for de nye fylkenes hovedrolle. Det har ikke inngitt tillit, verken til prosess eller innhold.

  • Vedtatt å slå sammen fylkeskommunene med begrunnelse at det er nødvendig for å kunne få nye oppgaver. Ingen av de oppgavene som foreslås i stortingsmeldingen vil i seg selv eller samlet kunne godtgjøre nødvendigheten av tvangssammenslåing.

3. Status for kommunereformen og regionreformen sommeren 2020

I et intervju med kommunal- og moderniseringsminister Nikolai Astrup i Kommunal Rapport 6. februar 2020 sa statsråden at kommunereformen skal fortsette med begrunnelse at det fortsatt er for mange kommuner som er for små til å løse oppgavene på en tilfredsstillende måte. Han oppfordret til å starte en ny «naboprat», særlig i kommuner med under 3000 innbyggere. Regionreformen er ferdig og der ligger det ikke noe mer, ifølge statsråden. Astrup ga selv uttrykk for å ha en praktisk og pragmatisk tilnærming til å slippe private til i offentlig tjenesteproduksjon.

Statsråden signaliserte tydelig at regjeringen vil fortsette arbeidet med kommunereformen og at regionreformen er avsluttet. La oss se nærmere på de to reformene hver for seg. Vi starter med regionreformen.

3.1 Regionreformen

I regjeringens politiske grunnlag, omtalt som Granavolden-plattformen (Regjeringen 2019), heter det at regionreformen skal gjennomføres og oppgaver og ansvar til fylkeskommune skal overføres i tråd med oppgavemeldingen. Reformarbeidet skal legge til grunn at fylkeskommunene skal være en regional utviklingsaktør.

Statsrådens ord om at regionreformen er ferdig medfører riktighet i betydning at det ikke blir flere sammenslåinger av fylker. Reformen er likevel på ingen måte avsluttet ved at tre områder – strukturen, overføring av oppgaver og ansvar samt økonomi – sommeren 2020 ennå er uavklart.

Strukturen

Strukturen er for det første ikke endelig på plass. To av de tvangssammenslåtte fylkeskommunene har vært særlig omstridt, og det kom neppe som noen stor overraskelse at det ble gjort vedtak om reversering av sammenslåingene. Fylkestinget i Viken – bestående av Ap, SV, SP og MdG – vil sende en anmodning til Stortinget om å få løse opp Viken. Anmodningen blir først sendt dersom det blir rødgrønt stortingsflertall i 2021. Det kom fram da Arbeiderpartiet, Senterpartiet, MDG og SV i Viken la fram sin samarbeidsplattform (Politisk plattform 2019). I plattformen ga de fire partiene uttrykk for at fylket Viken er en «lite hensiktsmessig» konstruksjon». Det nye styringsflertallet i Troms og Finnmark – med Ap, Sp og SV – sa de var enige om å jobbe for oppløsning av Norges nordligste region.

Jan Inge Krossli oppsummerte i en kommentar i Kommunal rapport den politiske situasjonen på nasjonalt nivå våren 2020 slik (Krossli 2020a):

  • Kristelig Folkeparti og Venstre fikk gjennomslag for en regionreform da de var støttepartier for regjeringen i stortingsperioden 2013–2017. «Når Venstre og KrF selv sitter i regjering, og Frp er ute, taper de paradoksalt nok kampen for å fylle reformen med innhold» (Krossli 2020a:15).
  • Høyre vil legge ned fylkeskommunen og vil neppe bruke mye krefter på sentrumspartienes reform.
  • Alle de rødgrønne partiene har åpnet for å oppheve sammenslåinger hvis fylkene selv ønsker det. Ingen av de nye oppgavene fylkene har fått krever større fylker, så en eventuell ny regjering etter valget høsten 2021 kan oppheve sammenslåingene og samtidig la fylkene beholde de få oppgavene de har fått.

Situasjonen i fylkene ved inngang til sommeren 2020 sammenfattet Krossli (2020a) slik:

  • Troms og Finnmark fylke kan knapt vente.
  • I Viken og Vestland er det også sterke krefter som ønsker å oppheve sammenslåingen.
  • I Innlandet samt Telemark og Vestfold er situasjonen mer uklar. Dersom ett eller to fylker vedtar reversering, kan det åpne for en nasjonal politisk prosess som flere kan komme til å kaste seg på.
  • Sammenslåingene i Agder og Trøndelag er ønsket og vil bestå (Krossli 2020a).

Det kan imidlertid være praktiske og økonomiske grunner som taler imot at regionreformen vil bli reversert. Staten og fylkeskommunene har brukt mye tid og penger på å gjennomføre denne omstillingen, og dette pågår fortsatt. Arbeidet har vært krevende for både politikere og ansatte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har bevilget penger til å dekke fylkenes sammenslåingskostnader, men de reelle kostnadene er langt høyere (Krossli 2020a). Flere fylker har investert mye i nye, felles IKT-systemer, og noen har vedtatt å bygge nye fylkeshus. Spørsmålet er derfor om sammenslåingene har kostet fylkene så mye krefter og penger, at politikerne ikke vil ta belastningen med å reversere dem (Krossli 2020a).

Overføring av oppgaver og ansvar

De nye oppgavene som fylkeskommunene skulle få, er for det andre heller ikke på plass. Som tidligere nevnt behandlet Stortinget høsten 2018 stortingsmeldingen om nye oppgaver til fylkeskommunene. Som et resultat ble noen oppgaver overført, blant annet fiskerihavner samt noen oppgaver innenfor kompetanse og integrering. Samtidig ble det også vedtatt at det skulle utredes om overføring av flere oppgaver innenfor kompetanse, integrering, barnevern og Statped. Flere av disse oppgavene er ennå ikke avklart.

I mars i år la regjeringen fram stortingsmeldingen om kompetansereformen (Kunnskapsdepartementet 2020). Også i denne meldingen tas det til orde for å utrede oppgaver som fylkeskommune skal ha ansvar for. Blant disse er:

  • Igangsette et arbeid for å vurdere hvordan arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene kan samarbeide tettere om å gi voksne arbeidssøkende formell kompetanse på videregående nivå. Det skal så langt det er mulig legges til rette for at arbeids- og velferdsetatens brukere kan tilbys ulike former for tilrettelagt opplæring innenfor det offentlige utdanningssystemet.

  • Utrede hvordan fylkeskommunene skal få et utvidet og mer helhetlig ansvar for unge mellom 16 og 24 år for å sikre at opplæring og utdanning blir hovedveien for denne gruppen.

Samtidig er det uklarheter i hva fylkeskommunenes økte ansvar for regional samfunnsutvikling konkret betyr.

I mai 2020 ble det klart at fylkeskommunene ikke får overført nye oppgaver når det gjelder barnevern og kultur. Noe av bakgrunnen til at det ikke ble overføring på kulturområdet synes å være sterk motstand mot overføring basert på frykt for å tape prioriteringskampen i fylkeskommunene. Ekspertutvalget for regionreformen (Hagen-utvalget 2018) foreslo en overføring av oppgaver på kulturområdet tilsvarende 4,5 milliarder kroner. Innenfor barnevernet foreslo det samme ekspertutvalget at fylkene skulle få 3605 ansatte fra det statlige barnevernet.

Fylkeskommunene fikk 1,2 milliarder kroner og 1850 ansatte fra Statens vegvesen for å overta administrasjonen av fylkesveiene. De nye fylkeskommunene er tiltenkt en rolle som samfunns- og næringsutviklere og har fått ansvaret for ordninger i Innovasjon Norge. På den annen side har regjeringen kuttet flere milliarder i regionale utviklingsmidler de siste årene (Krossli 2020a).

Regionreformen ble i sin tid solgt inn som en desentraliseringsreform. Desentralisering har imidlertid i seg selv ikke et entydig innhold. Desentralisering kan skje i mange former og ut fra ulike motiver. Den kan fremme demokrati og mangfold, men den kan også være et uttrykk for ansvarsfraskrivelse og undergraving av nasjonal politikk (Flo 2020).

I stedet for å rope på oppgaver trenger fylkeskommunene ressurser og armslag til å skape sine egne oppgaver,

«til faktisk å fylle det handlingsrommet politikarane allereie har gjennom det kommunale sjølvstyret» (Flo 2020:17).

Økonomi

Det tredje forholdet gjelder økonomi. I statsbudsjettet for 2020 fikk ikke fylkeskommunene realvekst i sine frie inntekter. Blant annet begrunnet regjeringen det med at det blir færre elever i videregående opplæring. Selv om flere fylker hadde nedgang i antall unge mellom 16 og 18 år er det ujevnt fordelt og flere ventet oppgang i elevtall i nær framtid. Flere fylkeskommuner meldte at de ville få redusert sine inntekter med flere hundre millioner. Det kan stilles spørsmål ved om det er klokt å redusere kapasiteten i videregående opplæring når elevtallet vil øke igjen om kort tid.

I en artikkel i Kommunal rapport mente Jan Inge Krossli (2019) at regjeringens underfinansiering undergraver regionreformen.

«Samme året som sammenslåingene skal gjennomføres, struper regjeringen kommunesektorens inntekter. Fylkene får nullvekst i 2020, og flere av dem vil komme økonomisk på defensiven når regionreformen tvert imot gir dem en mer offensiv samfunnsutviklerrolle. Det er grunn til å spørre seg, som flere fylkesordførere gjør, om regjeringen vil at regionreformen skal lykkes» (Krossli 2019).

Sammenslåingsprosessene krever i seg selv store menneskelige og økonomiske ressurser. Krossli (2019) trakk også fram at støtten fra staten har langt fra dekket kostnadene for sammenslåingene. Årsaken til at selve sammenslåingen ikke blir fullfinansiert er at den regnes som en omstilling, en investering som skal gi gevinst senere. Administrasjonen skal reduseres og tjenestene bli mer effektive. Selve oppgaveoverføringen skal være fullfinansiert, men det trenger ikke overgangskostnadene være (Krossli 2019).

Valglovutvalget

Valglovutvalgets utredning (NOU 2020:6) ble overlevert kommunal- og moderniseringsministeren 27. mai i år. Utvalget vurderte blant annet om de nye fylkene bør fungere som valgdistrikter ved stortingsvalg. Et flertall i utvalget mente at dagens 19 valgdistrikter i større grad sikrer representasjon fra hele landet enn det de nye fylkene gjør. Flertallet mente derfor at det er bedre å beholde dagens 19 valgdistrikter enn å følge den nye fylkesinndelingen. Flertallet mente i tillegg at enkelte av de 11 nye fylkene uansett ikke er egnet som valgdistrikter, blant annet at Viken blir et for stort valgdistrikt. Hvis fylket deles i flere valgdistrikter, vil det hindre at valgdistriktet blir mye større enn de andre valgdistriktene, ifølge flertallet i utvalget.

Dersom flertallets syn blir vedtatt, kan det reises spørsmål om det er mulig over tid å ha to ulike fylkesinndelinger, en for fylkeskommunene og en annen for valgdistrikter ved stortingsvalg.

Oppsummert er regionreformen så langt ikke et avsluttet kapittel. Ikke på struktur, ikke hvilke oppgaver de nye fylkeskommune skal ha, og heller ikke når det gjelder økonomi og legitimitet.

3.2 Kommunereformen

Granavolden-plattformen (Regjeringen 2019)

Ifølge plattformen skal kommunereformen videreføres gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser. Kommunene skal gis et større ansvar der dette kan gi et bedre og mer helhetlig tilbud, blant annet når det gjelder barnevernstjenester. Regjeringen vil åpne for flere forsøk der kommuner og fylkeskommuner kan få overført oppgaver eller prøve ut nye arbeidsformer.

Kommunalt veto og nei til samlet løp

I desember 2017 vedtok et flertall på Stortinget, bestående av de rødgrønne og Kristelig Folkeparti, at eventuelle nye vedtak om sammenslåinger av kommuner i perioden 2017–2021 utelukkende skal bygge på frivillighet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018) viste i Kommuneproposisjonen for 2019 til ovennevnte vedtak i Stortinget.

Departementet vil følge opp vedtak fra kommuner om frivillig sammenslåing ved å legge til rette for vedtak av regjeringen. I denne perioden, fram til 2021, vil det ikke være nødvendig å fastsette bestemte frister for vedtak fra kommuner om sammenslåing. Kommunene vil med andre ord ikke bli presset inn i et felles prosessløp. Om man legger til grunn at kjennetegnet ved en reform er at den har en definert begynnelse og slutt, vil regjeringens oppfølging ikke være en reform. Likevel heter det både i Granavolden-plattformen og på departementets hjemmeside at regjeringen vil videreføre reformen. Fimreite og Flo (2018) karakteriserte regjeringens opplegg som å rigge et system for kontinuerlig endring i kjølvannet av kommunereformen mer enn egentlig en videreføring av reformen.

Inntektssystemet

Regjeringen vil også i det videre arbeidet legge til rette for langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen, men ikke i like stor grad som før.

Nye kommuner som vil slå seg sammen får økonomisk støtte og tilgang på verktøy for gode lokale prosesser. Kommuner som slår seg sammen vil få utbetalt et engangstilskudd, motta et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft og motta regionsentertilskudd. I tillegg vil kommuner som ønsker å utrede sammenslåing få støtte. Kommuner som vil utarbeide informasjon og gjennomføre folkehøring om sammenslåing skal også få økonomisk støtte.

Regjeringen satte våren 2020 ned et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene (Regjeringen 2020). I mandatet til utvalget heter det at generalistkommuneprinsippet ligger fast. En annen føring i mandatet er at inntektssystemet bør være mest mulig nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger, og ikke legge føringer eller insentiver på hvordan kommunene organiserer seg. Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU til departementet innen 1. juni 2022.

Regjeringens opplegg for videreføring av kommunereformen

Regjeringen mener altså at det fortsatt er et klart behov for endringer i kommunestrukturen. Hovedlinjene for det videre arbeidet ble presentert i kommuneproposisjonen i mai 2018 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2017).

Som i arbeidet med kommunereformen vil det være et sentralt støtteapparat. Landets fylkesmenn kommer igjen til å innta rollen som veiledere og pådrivere. I kommuneproposisjonen ble det blant annet vist til fylkesmennenes tilrådninger som var samstemte om behovet for videre arbeid for å legge til rette for flere kommunesammenslåinger. I all hovedsak bygget fylkesmennenes vurderinger på kommunenes egne utredninger og beskrivelser. Departementet mente at beskrivelsene i tilrådningene understrekte at gapet i størrelse mellom store og små kommuner gir grunn til bekymring. En stor del av de små kommunene som har valgt å stå alene har vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å levere likeverdige tjenester til sine innbyggere (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2017).

Det ble også vist til tilrådningene fra fylkesmennene om kommunestrukturen på lang sikt, som forelå høsten 2016. Fylkesmennene skrev i sine tilrådinger at det på sikt burde bli betydelig færre kommuner. Disse tilrådingene ga, ifølge departementet, en god dokumentasjon på utfordringsbildet i landets kommuner og vil være et viktig grunnlag for det videre arbeidet med kommunesammenslåinger. Det er litt uklart hvor mange kommuner samlet sett fylkesmennene så for seg på lengre sikt. Ifølge forsker Geir Vinsand (2016) ville fylkesmennenes anbefaling for en eventuell runde to av kommunereformen føre til at Norge får 125 kommuner i framtiden, blant annet fem kommuner i Østfold, Telemark, Buskerud og Finnmark, åtte i Hedmark samt ti i Hordaland og Norland.

Etter regjeringens vurdering er det særlig to forhold som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2018):

  • Kapasitet og kompetanse i små kommuner
  • Behovet for mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling i byområder

Regjeringen mente det kan stilles spørsmål ved om mange av dagens kommuner er for små til å fylle sin rolle i det norske generalistkommunesystemet. Over tid er det blitt store forskjeller mellom de ulike kommunenes muligheter og rammebetingelser for å fylle sin rolle i dette systemet. Store ulikheter i kompetanse og lokale ressurser mellom kommunene kan svekke innbyggernes rettsikkerhet og kommunens evne til å gi innbyggerne likeverdige tjenester, ifølge regjeringen.

Med lokalt veto mot grenseendringer, færre økonomiske lokkemidler og mindre trykk fra sentralt nivå til kommuner kan det stilles spørsmål ved om regjeringens ambisjoner om videreføring av kommunereformen har noen muligheter til å lykkes (Fimreite/Flo 2018). Vil kommunene likevel oppleve et økt press for å slå seg sammen? I hvilken grad vil kommunereformens egendynamikk, små kommuners situasjon og kommuneøkonomi være drivere for sammenslåing?

Egendynamikk

Fimreite og Flo (2018) mente at forutsetningene for å få til en bred og reell oppslutning om arbeidet med kommunesammenslåinger er kanskje bedre nå enn i stortingsperioden 2013–2017. Begrunnelsen deres var for det første å finne i en forventning om at nye endringer på sett og vis vil «komme av seg selv» som en følge av kommunereformen. For det andre handler det om mulige gevinster ved å være frikoblet fra reformformatet i arbeidet med å fornye kommunestrukturen.

Fimreite og Flo (2018) gjennomførte, i et forskningsprosjekt om kommunereformen, dybdeintervjuer med alle landets fylkesmenn og deres prosessveiledere for reformen, aktører som kjenner reformen inngående. Det var i noen grad ulike syn som kom fram i intervjumaterialet. Likevel var det mulig å tegne et grovkornet bilde av hvordan aktørene vurderer reformen de har vært med på å bære frem, og utsiktene for ytterligere strukturreform. I sum ble det i intervjuene pekt på en rekke faktorer som tilsier at et videre arbeid kan føre til endringer i kommunestruktur (Fimreite/Flo 2018).

En stor del av representantene for landets fylkesmannsembeter ga uttrykk for at kommunereformen på ulike måter skaper en slags egendynamikk (Fimreite/Flo 2018). Dette handler om relasjoner mellom sammenslåtte og ikke-sammenslåtte kommuner, om at erfaringer fra de nye kommunene kan motivere andre til å følge etter. Nye kommuner kan bli forbilder, og vise at «dette gikk jo bra», eller «det var ikke så farlig likevel». De kan også bli skremmebilder. Kommunene står i et innbyrdes konkurranseforhold. Om det blir slik at sammenslåtte kommuner viser seg dyktigere til å trekke til seg aktivitet, eller har større gjennomslagskraft overfor sentrale myndigheter, vil de få forsprang som andre kommuner kan ønske å ta igjen (Fimreite/Flo 2018).

Det er imidlertid ikke sikkert at de nye kommunene vil fungere som utstillingsvinduer for sammenslåing. Det er heller ingen naturlov som sier at sammenslåing er det eneste svar på dagens utfordringer for norske kommuner. Når lokal frivillighet igjen er en absolutt forutsetning, vil imidlertid positive og negative erfaringer fra kommuner som har «gått foran» trolig bli helt avgjørende for hvilke resultat som oppnås (Fimreite/Flo 2018).

Fimreite og Flo (2018) understreker også betydningen av prosessformat. Ved større fravær av prosesskrav samt en mer konsekvent frivillighetslinje, vil dynamikken lokalt være annerledes. De prosesser som faktisk settes i verk kan forventes å være reelle og ikke et spill for galleriet. En betydelig utredningsinnsats er dessuten allerede gjort. De lokale prosessene kan bli mindre preget av strategisk spill. Man kan ta den tiden som trengs for eventuelt å sikre forankring. Fylkesmennene vil også i langt større grad ha mulighet for å konsentrere sin innsats der behovet oppleves som størst eller utsiktene for sammenslåing mest lovende (Fimreite/Flo 2018).

Små kommuners situasjon

Telemarksforsking (Brandtzæg mfl. 2019) utarbeidet på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet en utredning om hvordan kommunene med under 3 000 innbyggere løser sine oppgaver innenfor generalistkommunesystemet. Rapporten viste at i 2020 vil 124 kommuner ha under 3000 innbyggere, mens halvparten av landets 356 kommunene vil ha under 5000 innbyggere.

Ifølge forskerne hos Telemarksforsking har de små kommunene, målt i innbyggertall, blitt mindre og de største større. De små kommunene vil i framtiden i økende grad ha utfordringer med å fylle rollen som generalistkommune som følge av:

  • Fortsatt nedgang i folketallet.
  • Økende andel eldre og færre i yrkesaktiv alder.
  • Mer sårbar økonomi som følge av færre innbyggere.
  • Økt konkurranse om kvalifisert arbeidskraft og økte utfordringer med tilstrekkelig tilgang på kompetanse ut fra behovet, særlig innenfor spesialiserte tjenester.
  • Mangel på kompetanse innenfor kommunal planlegging, digitalisering, utvikling og innovasjon som grunnlag for å håndtere framtidige utfordringer og utviklingsmuligheter.

I sum er disse endringene krevende å håndtere for mange av de små kommunene.

«Samtidig er det et naturlig ønske om å opprettholde og bevare de kvalitetene og den betydningen små kommuner har for lokalsamfunnene, og det er sannsynlig at mange små kommuner ønsker å fortsette som egen kommune så lenge det lar seg gjøre» (Brandtzæg mfl. 2019:10).

Et annet trekk ved små kommuner er at de har høyere inntekter enn store kommuner, men de er likevel mer sårbare for økonomiske svingninger og uforutsette hendelser samtidig som nedgang i folketallet gir reduserte økonomiske overføringer. En annen utfordring for små kommuner er at næringslivet normalt vil være mindre variert enn i større kommuner slik at nedgang i en bransje eller næring kan få store konsekvenser.

Små kommuner har betydelige utfordringer med å skaffe tilstrekkelig kompetanse ut fra behovet på flere områder (Brandtzæg mfl. 2019). Dette gjelder særlig spesialisert kompetanse, og det er en god del kommuner som på ulike områder oppgir at de ikke har tilstrekkelig tilgang på kompetanse, verken i egen organisasjon, via interkommunalt samarbeid eller via kjøp fra private. Dette skyldes i første rekke at kommunene har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø. Videre er det en utfordring at kommunene er for små til å fylle stillinger innenfor ett ansvarsområde og dermed har vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

Det er også en del kommuner som peker på mangel på økonomiske ressurser i kommunen og vanskeligheter med å holde på kompetanse (Brandtzæg mfl. 2019).

Forskerne fra Telemarksforsking (Brandtzæg mfl. 2019) mener det skal mye til for at små kommuner får en vekst som gir grunnlag for å bygge opp store og attraktive fagmiljøer i kommunene. De sentraliserende drivkreftene er sterke, og det er lite som tyder på at de vil avta i årene som kommer. På den andre siden er det også betydelige utviklingsmuligheter i mange kommuner, eksempelvis knyttet til fornybar energi, mat og bioøkonomi, klimateknologi samt maritime løsninger og havbruk. Å legge til rette for å utnytte mulighetene for nye arbeidsplasser og økt attraktivitet for tilflytting og bosetting vil være en sentral oppgave i tiden framover (Brandtzæg mfl. 2019).

Store oppgaver i årene som kommer kan være utfordrende for små kommuner. Et slikt område er digitalisering. Rapporten fra Telemarksforsking (Brandtzæg mfl. 2019) viste at små kommuner ofte er for små til å kunne drive omfattende utviklingsprosesser knyttet til digitalisering på egen hånd. Dette fordi det er et krevende område som griper inn i det meste av kommunal virksomhet, og som krever betydelig kompetanse og kapasitet. To andre store oppgaver i årene framover kan også bli utfordrende. Den ene gjelder klima og miljø, mens den andre gjelder beredskap knyttet til pandemier.

Interkommunalt samarbeid

Ifølge rapporten fra Telemarksforsking (Brandtzæg mfl. 2019) ga en stor andel av de små kommunene uttrykk for at de er helt avhengige av interkommunalt samarbeid for å få løst oppgavene på en tilfredsstillende måte. Et klart flertall ga også uttrykk for at de har økende behov for interkommunalt samarbeid i årene framover. I kommunereformen så langt er det også mange av kommunene som har vedtatt å satse på økt interkommunalt samarbeid framfor kommunesammenslåing. Gjennom den nye kommuneloven har det blitt lagt bedre til rette for interkommunalt samarbeid.

Dersom små kommuner skal satse på økt interkommunalt samarbeid som strategi, mener forskerne i Telemarksforsking (Brandtzæg mfl. 2019) at det er behov for en langt mer systematisk satsing på interkommunalt samarbeid enn det som er tilfellet i mange steder i dag. Etablering av tilfeldige samarbeid etter hvert som det oppstår prekære behov, og gjerne med ulike samarbeidspartnere, er ikke en løsning for framtiden. For å få til en systematisk og mer framtidsrettet satsing på interkommunalt samarbeid, bør det etableres faste samarbeidskonstellasjoner om tjenester og administrasjon. En nødvendig basis for et helhetlig og framtidsrettet interkommunalt samarbeid er at det etableres en felles digital plattform for kommunene i samarbeidet, som driftes interkommunalt (Brandtzæg mfl. 2019).

Kommuneøkonomi

I Kommunal rapport 6. februar 2020 signaliserte kommunal- og moderniseringsminister Nicolai Astrup at innovasjon, kommunesammenslåinger og private tjenesteytere skal redde kommuneøkonomien. Verdt å merke seg er at Astrup kobler kommunesammenslåinger, private tjenesteytere, innovasjon og kommuneøkonomi sammen.

Kommuneøkonomi er sentralt for kommunenes virksomhet. Alt før koronakrisen inntraff var det mange kommuner og fylkeskommuner som ikke hadde økonomisk handlingsrom. De hadde lite å gå på. Ved inngangen til 2020 hadde flere kommuner og fylkeskommuner synkende netto driftsresultater. Flere lokal- og fylkeslag i Utdanningsforbundet har meldt om vedtatte kutt i oppvekstsektoren på flere titalls millioner kroner.

Kommunene og fylkeskommunene har på grunn av koronapandemien fått økte utgifter og et stort bortfall av inntekter. Dersom kommunenes og fylkeskommunenes tap ikke dekkes fullt ut, kan det ha stor betydning for alle og særlig de som allerede har hatt meget stramme budsjetter. Aktivitetene kan bremses opp ved å kutte i tjenester. Det kan bety at kommunene må permittere flere av sine ansatte. Færre lærere i barnehage og skole kan med andre ord bli et resultat.

Det er stor usikkerhet hvor langvarig koronakrisen vil være og hvilke tiltak som vil bli satt i verk i årene framover. Det eneste vi med noe sikkerhet kan si er at koronapandemien vil ha en stor negativ effekt på kort og trolig også en på lang sikt.

I revidert nasjonalbudsjett for 2020 uttrykte regjeringen klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene.

«Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,3 mrd. kroner i 2021 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020:81).

Er formuleringen i revidert nasjonalbudsjett en «gjenganger» eller bærer det bud om mer offensive innsparingskrav fra regjeringens side?

Koronapandemien kan bidra til å svekke en allerede presset kommuneøkonomi. En svekket kommuneøkonomi kombinert med økte krav til effektivisering vil trolig bidra til å forsterke presset på å endre kommunestrukturen.

4. Avslutning

Oppsummering

Regionreformen er ikke avsluttet i den forstand at sentrale sider ved reformen er uavklart. Det gjelder så vel struktur som oppgaver. I tillegg er fylkeskommunenes økonomi svært presset, noe som allerede har ført til kutt i tilbud i videregående opplæring. Å finansiere nye oppgaver som administrasjon av fylkesveier og overtakelse av fiskerihavner er dessuten krevende.

Regjeringen bebuder at de vil videreføre kommunereformen. Ikke som et reformarbeid i betydningen et tidsavgrenset, sentralt styrt og samlet løp. Det vil fortsatt være noe økonomisk støtte å få til kommuner som vil slå seg sammen. Kommuner vil bli oppfordret til å ta nabopraten, og fylkesmennene har allerede foretatt en del kartlegging.

Sentrale utviklingstrekk som en presset kommuneøkonomi og demografiske endringer kan bidra til å skape et press for flere sammenslåinger. Det kan ytterligere forsterkes ved at kommuner vil stå overfor store oppgaver som digitalisering, klimaendringer og beredskap mot pandemier.

Kan dette utfordre Utdanningsforbundets politikk? Nedenfor skal vi se nærmere på Utdanningsforbundets politikk knyttet til kommunereformen og regionreformen.

Hva mener Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet tok ikke standpunkt til om konkrete kommuner eller fylkeskommuner skulle slås sammen eller ikke (Utdanningsforbundet 2017).

Utdanningsforbundet har like fullt i arbeidet med kommunereformen og regionreformen aktivt påvirket myndigheter på alle nivåer. For Utdanningsforbundet er det avgjørende hvilke premisser som legges til grunn og at det er gode prosesser i spørsmål om endring av struktur og oppgaver til kommuner og fylkeskommuner. Utdanningsforbundets politikk har tatt utgangspunkt i rollene som fagforening, og som en sentral aktør innenfor utdanningspolitikk og samfunnet for øvrig (Utdanningsforbundet 2017).

Som fagforening har Utdanningsforbundet vært opptatt av at prosessene preges av åpenhet, tidlig og aktiv involvering av tillitsvalgte samt ivaretakelse av arbeidstakerrettigheter. Å opprettholde lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår er grunnleggende. Forankring og involvering er avgjørende for å få til vellykkede endringer. De tillitsvalgte må sikres representasjon der reformen behandles. I arbeidet som de hovedtillitsvalgte skal gjøre knyttet til omstillingsarbeidet, er ivaretakelse av medbestemmelse helt sentralt (Utdanningsforbundet 2017).

I henhold til politikkdokumentet «Vi utdanner Norge» (Utdanningsforbundet 2019), som ble vedtatt på landsmøtet høsten 2019, vil forbundet arbeide for at det er tillitsvalgte på alle beslutningsnivå, uavhengig av virksomhetens organisering og styringsform, enten det gjelder offentlige eller private tariffområder. Utdanningsforbundet må sikre organisatorisk tilhørighet for og oppfølging av tillitsvalgte som har ansvar for medlemmer på tvers av fylker og kommuner. Det omfatter ikke minst ulike former for interkommunale samarbeidsorganer.

En sammenslåing av kommuner og fylkeskommuner kan medføre arbeidsmiljøutfordringer. Et godt arbeidsmiljø vil ikke bare ha betydning for en vellykket sammenslåingsprosess, men også for det framtidige arbeidsmiljøet i den nyopprettede kommunen eller regionen. Sentralt er også involvering av de ansatte gjennom tillitsvalgte, verneombud og arbeidsmiljøutvalg.

I utdanningspolitikken må det grunnleggende prinsippet om et likeverdig utdannings- og opplæringstilbud ivaretas. Andre saker som er viktig for forbundet er å holde på en sterk, nasjonal fellesskole, at fylkeskommunalt nivå skal ha forvaltningsansvaret for videregående opplæring samt et tilgjengelig og kompetent støttesystem. Utdanningsforbundet mener at den skole- og barnehagefaglige kompetansen i kommunen må styrkes og ikke svekkes. Forbundet har advart mot at sammenslåinger av kommuner og fylkeskommuner ikke må bli rene innsparingsreformer (Utdanningsforbundet 2017).

Utdanningsforbundet mener at frivillige sammenslåinger som styres lokalt gir de beste løsningene, og har kritisert regjeringens forslag til koblingen mellom nytt inntektssystem og kommunereform, til bruk av pisk og gulrot. Ikke minst at «frivillige små kommuner» skal straffes økonomisk. Utdanningsforbundet har gjennom lang tid gått inn for og støttet opp om å opprettholde det brede oppgaveansvaret til kommunene. Eventuelle sammenslåinger må ikke brukes til økt privatisering eller kommersialisering.

Språkpolitiske hensyn er relevante når en skal vurdere eventuelle sammenslåinger. Reformene må ikke føre til innskrenkning av samiske rettigheter, verken som enkeltindivider eller som urfolk.

Utdanningsforbundet mener at kommuner og fylkeskommuner må kompenseres full ut for de samlede virkningene av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med koronapandemien, både i år og i neste års budsjett (Utdanningsforbundet 2020a). På sikt er det viktigste å sørge for en bærekraftig kommuneøkonomi som sikrer kvaliteten på velferdstjenestene. I en koronatid bør det satses på utdanning og kompetanse. Barnehager og skoler trenger økte økonomiske rammer til å fortsette den ordinære driften. (Utdanningsforbundet 2020b).

Som vi har vist i temanotatet har regjeringen ambisjoner om å videreføre kommunereformen. I tillegg har regionreformen flere uavklarte sider. For Utdanningsforbundet er det viktig at framtidige reformprosesser i kommunesektoren skjer på en god måte, det vil si i tråd med den vedtatte politikken som det er gjort rede for ovenfor. I utviklingen av kommunesektoren i årene som kommer må Utdanningsforbundet ikke minst sikre at partssamarbeid og medbestemmelse, med tidlig og bred involvering, blir fulgt. Vellykkede reformer er også avhengige av utviklingen i kommuneøkonomien slik at kravene om likeverdige utdanningstilbud med høy kvalitet blir ivaretatt.

Litteratur

Brandtzæg, Bent Aslak/Trond Erik Lunder/Ailin Aastvedt/Audun Thorstensen/Sondre Groven/Geir Møller (2019): «Utredning om små kommuner», TF-rapport nr. 473, 2019

Christensen, Dag Arne (2020): «Kommunestørrelse og tjenestetilfredshet», i Stat og styring nr. 1/2020

Difi (2014): «Erfaringar frå endringsprosessar generelt og involvering av brukarar og tilsette spesielt», Difi-rapport 2014:1

Fimreite, Anne Lise/Yngve Flo (2018): «Kan kommunen reformeres uten reform?», Stat & Styring 02/2018

Fimreite, Anne Lise (2013): «Endring og ledelse i offentlig sektor», Stat & Styring nr. 2/2013

Flo, Yngve (2020): «På jakt etter oppgåver», kronikk i Kommunal Rapport 12. mars 2020

Hagen-utvalget (2018): «Regionreformen. Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommune», rapport fra ekspertutvalg, februar 2018

Klassekampen (2020): «Viking på trass», portrett av Tonje Brenna, skrevet av Mari Brenna Vollan, Klassekampen 9. mai 2020

Klassekampen (2014): Intervju med Petter Furulund 2. april 2014

Klausen, Jan Erling/Helge Renå/Marte Winsvold (2014): «Lokalstyret på vikende front», kronikk i Klassekampen 13. juni 2014

Kommunal- og forvaltningskomiteen på Stortinget (2018): Innstilling 119 S, avgitt 12.desember 2018

Kommunal- og forvaltningskomiteen på Stortinget (2017): Innstilling 386 S, avgitt 1.juni 2017

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020): «Kommuneproposisjonen 2021», Prop. 105 S (2019–2020)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019): «Kommuneproposisjonen 2020», Prop 113 S (2018–2019)

Kommunal- og moderniserinsdepartementet (2018a) «Kommuneøkonomiproposisjonen 2019», Prop 88 S (2017–2018)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018b): «Oppgaver til nye regioner», stortingsmelding nr. 6 (2018–2019), tilråding 19. oktober 2018

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2017): «Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå», Prop. 84 S

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014): «Kommuneproposisjonen 2015», Prop. 95 S (2013–2014)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014): «Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner», stortingsmelding nr. 14 (2014–2015)

Krossli, Jan Inge (2020a): «Regionreformen tømmes», kommentar i Kommunal rapport 18/6 2020

Krossli, Jan Inge (2020b): «Kriserevidert nasjonalbudsjett», kommentar i Kommunal rapport 30/4 2020

Krossli, Jan Inge (2019): «Smør reformene mer!», kommentar i Kommunal rapport 14/11-2019

Kunnskapsdepartementet (2020): «Kompetansereformen – lære hele livet», stortingsmelding nr. 14 (2019–2020)

Lie, Svenn Arne (2015): «Svaret er kommunesammenslåing. Hva er spørsmålet?», For Velferdsstaten 23. mars 2015

NOU 2020:6: «Frie og hemmelige valg. Ny valglov», valglovutvalgets utredning

Politisk plattform (2019): «Politisk plattform for fylkesrådssamarbeid mellom Arbeiderpartiet, Miljøpartiet de Grønne, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti i perioden 2019-2023», lagt fram 1. oktober 2019

Regjeringen (2020a): «Utvalg skal se på inntektssystemet for kommunene», pressemelding 26. mars 2020

Regjeringen (2020b): «Revidert nasjonalbudsjett 2020»

Regjeringen 2020c): «Regjeringen prioriterer kommunesektoren», pressemelding 12. mai 2020

Regjeringen (2019): «Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti», kjent som Granavolden-plattformen, 17. januar 2019

Utdanningsforbundet (2020a): «Må sørge for bærekraftig kommuneøkonomi også framover», kommentar fra Steffen Handal

Utdanningsforbundet (2020b): «Innspill til Kommunal- og forvaltningskomiteen om Kommuneproposisjonen 2021», innspill fra Utdanningsforbundet 15. mai 2020

Utdanningsforbundet (2019): «Vi utdanner Norge», politisk samledokument, vedtatt på Utdanningsforbundets landsmøte høsten 2019

Utdanningsforbundet (2018): «Høringssvar på rapport fra ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene», Utdanningsforbundets høringssvar til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, datert 19. april 2018

Utdanningsforbundet (2018): «Høringssvar på rapport fra ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene», Utdanningsforbundets høringssvar til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, datert 19. april 2018

Utdanningsforbundet (2017): «Kommune- og regionreformen», sak 5/2017 til representantskapet i Utdanningsforbundet, februar 2017

Utdanningsforbundet (2015): «Utdanningsforbundet og kommunereformen», ressurshefte for tillitsvalgte, april 2015

Vinsand, Geir (2018): «Gode grep i Finnmark», NIVI Rapport 2018:4

Vinsand, Geir (2016): «Grensevandring med oppsummeringer av fylkesmennenes tilrådinger», innledning på TBU-seminar 8. desember 2016, https://www.regjeringen.no/contentassets/a373c222ee19466890089a0666ea71ee/vinsand.pdf

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.