Bærekraftige velferdstjenester. Om forholdet mellom universelle og selektive velferdsordninger

Temanotat  1  /  2020

Freske med tre arbeidere som bærer sekker på ryggen
Temanotatet drøfter forholdet mellom universelle og selektive velferdsordninger. Foto: ellge

Noen av de viktigste kampene fag- og arbeiderbevegelsen førte, særlig i de første tiårene etter andre verdenskrig, var å erstatte behovsprøvde ordninger med rettighetsbaserte, like, universelle velferdsordninger. Nå ser vi at stadig flere velferdstjenester blir gjenstand for behovsprøving eller er under sterkt press for å bli det.

Publisert 20.01.2020

Last ned Bærekraftige velferdstjenester. Om forholdet mellom universelle og selektive velferdsordninger. Temanotat 1/2020

1. Bakgrunn

Noen av de viktigste kampene fag- og arbeiderbevegelsen førte, særlig i de første tiårene etter andre verdenskrig, var å erstatte behovsprøvde ordninger med rettighetsbaserte, like, universelle velferdsordninger.

Stadig flere velferdstjenester blir nå gjenstand for behovsprøving eller er under sterkt press for å bli det. Et eksempel på dette siste er barnetrygden. Flere har argumentert for at det er lite hensiktsmessig at familier med høy inntekt skal motta barnetrygd for sine barn og at denne ytelsen heller bør graderes og omfordeles til dem som trenger det mest, altså basert på behovsprøving.

Også innenfor utdanningsfeltet er det flere eksempler på økt grad av behovsprøvde ordninger. Redusert foreldrebetaling og gratis kjernetid i barnehage for husholdninger med lav inntekt er ett eksempel. Behovsprøving av grunnstipendet for elever med ungdomsrett som tar videregående opplæring, er et annet. Behovsprøving i dette tilfellet betyr at Lånekassen sjekker inntekten til forsørgerne og at det er deres inntekt som avgjør hvor stort grunnstipend eleven har rett til. Videre er det blant annet i Oslo en ordning med behovsprøving av AKS (skolefritidsordning). Husholdninger med lav inntekt betaler mindre for en plass på AKS enn husholdninger med høyere inntekt.

Noen peker på at denne utviklingen er et uttrykk for at en lang tradisjon med universelle velferdstjenester er i ferd med å forvitre og i verste fall bygges ned. Andre igjen understreker behovet for å legge større vekt på behovsprøving fordi inntektsveksten til staten framover ikke vil holde tritt med utgiftsveksten i møte med flere eldre og høyere krav til velferdstjenestene. Behovsprøving ansees i en slik sammenheng som et virkemiddel for å redusere utgiftene.

Inntektsgradering, universelle ytelser, behovsprøving, moderasjonsordninger, målrettede ordninger, selektive velferdsytelser, og egenandeler er ulike betegnelser på det som overordnet sett inngår i diskusjonen om skillet mellom universelle og selektive velferdsordninger. Innholdet i diskusjonen har vært et tilbakevendende tema når den sosiale utviklingen i løpet av det siste hundreåret skal beskrives. Diskusjonen er i sin ytterste konsekvens knyttet til hele debatten omkring veldedighet og behovsprøving på den ene ytterkanten og universalisme på den andre, og dermed også til fag- og arbeiderbevegelsens historiske rolle i utviklingen av velferdsstaten.

For Utdanningsforbundet – som har som overordnet politikk at utdanning skal være gratis og tilgjengelig for alle, uavhengig av økonomisk evne – er dette en debatt det er viktig å delta i. I politikkdokumentet Vi utdanner Norge heter det blant annet at «ein godt fungerande velferdsstat er ein føresetnad for god og likeverdig utdanning».

Spørsmålet om hva som skaper en godt fungerende velferdsstat og hvordan velferdsordninger bør innrettes for å nå et slik mål, fordrer både at man er kjent med begrunnelser og hensyn som ligger bak utviklingen av velferdsordninger, at man kjenner til utviklingstrekkene og kan bygge opp argumentasjon som støtter opp under vår politikk om hvordan velferdstjenestene bør innrettes framover.

2. Nærmere om ulike velferdsmodeller og -ytelser

Universalisme er et sentralt begrep i velferdspolitikken og i velferdsstatsforskningen. Det brukes både for å betegne et prinsipp for omfordeling og som karaktertrekk ved en velferdsstatsmodell. Men det er også et politisk begrep, og representerer idealer som har formet etterkrigstidens velferdspolitikk. Historisk sett kan universalisme i velferdspolitikken beskrives som bevegelsen mot en velferdsstat som innlemmer hele befolkningen, til forskjell fra selektive ordninger for de «lavere» klassene i den tidlige fasen av velferdsutviklingen. De nordiske velferdsstatene betegnes gjerne som universalistiske. Men selve betegnelsen universalisme kom i bruk først flere tiår etter at et system med ytelser og tjenester for hele befolkningen var innført.

 

Fotnote: var innført

Anttonen & Sipilä 2012

 

Fotnote: etterkrigstidens velferdspolitikk

Anttonen et al. 2012

Universelle modeller vs. selektive modeller

Universelle velferdsmodeller holdes gjerne opp som en motsetning til selektive modeller, det vil si modeller der politikken først trer inn når andre institusjoner (marked, familie) svikter, eller der politikken rettes mot bestemte grupper. Den klassiske formen for selektive ordninger handler om å reservere ytelser til de svakeste gruppene. Men en annen form handler om å holde bedrestilte grupper utenfor ordninger. Denne siste ordningen innebærer ikke stigmatisering, den er et brudd på universalismen, men oppfattes vanligvis ikke å være sosialpolitisk problematisk. Ordningen fungerer i praksis som en målrettet økning av den sammensatte marginalskatten for bestemte samfunnsgrupper. Et tredje avvik fra universalisme er å gi tilleggsytelser til svakt stilte: Alle er omfattet av ytelsen, noe som utelukker stigmatisering, samtidig med at svakt stilte grupper tilgodeses, for eksempel med hel eller delvis friplass i barnehage.

 

Fotnote: utenfor ordninger

Borchorst et al. 2015

Universalisme

Universalisme bringes inn i debatter om hvordan velferdspolitikken kan utformes mest effektivt for å redusere fattigdom og ulikhet. Bør ordninger være målrettede eller universelle – skal de rettes bare mot de dårlig stilte, eller bør de inkludere alle borgere? Skal nivået på universelle ytelser være likt for alle, eller bør det knyttes til tidligere inntekt? Enkelte studier finner at det å gi høyinntektstakere inntektsavhengige ytelser reduserer ulikhet og fattigdom mer effektivt enn ytelser med flat sats eller målrettede ytelser til dem med lav inntekt – noe som betegnes som et «omfordelingens paradoks».

Begrepet universalisme brukes først og fremst om velferdsytelser. Opprinnelig er begrepet utviklet med henblikk på sosiale overføringer, det vil si kontantytelser. Men det brukes også om tjenester, og i realiteten er det langt flere tjenester enn kontantoverføringer som kan betegnes som universelle.

I NOU 2017:6 Offentlig støtte til barnefamiliene, blir det foretatt en bred gjennomgang av forholdet mellom universelle og selektive velferdsordninger. Det blir blant annet vist til at en bred definisjon av universalisme etablerer først og fremst et skille mellom et offentlig og et privat sikkerhetsnett.

Det synes å være enighet om at for at en ytelse skal være universell, må den gis til alle. Dette krever at ytelsen administreres av staten, og er lovfestet. Det har vært diskutert hvorvidt kun ytelser med flat sats er universelle. Problemet med kun å ha slike ytelser er at det fort kan lede til parallelle systemer, og dermed svekke universalismens ideologiske mål: likhet og integrasjon. Prinsippene for universalisme kan utdypes gjennom fire kriterier. Faktiske ordninger vil i større eller mindre grad avvike fra disse kriteriene.

 

Fotnote: fire kriterier

Borchorst et. al. 2015

Det første kriteriet: Alle er omfattet av de samme reglene, med klart definerte rettigheter. Felles for de fleste definisjonene av universelle ordninger er at det dreier seg om rettigheter som er fastsatt i lovgivningen. Men når det gjelder tildelings- og utmålingskriterier, er det for eksempel i Norge kun veiledende satser for sosialhjelp, og når det gjelder tjenester, kommer det kommunale selvstyret inn og gjør rettighetene mer uklare og skaper variasjon i servicenivået.

Det andre kriteriet: Alle er berettiget til å motta den aktuelle ytelsen. Dette dreier seg om innholdet i tildelingskriteriene. Grunnprinsippet er at de som dekkes av universelle ytelser, normalt er de som har opphold i landet, om de er statsborgere eller ikke. At alle er dekket, betyr imidlertid ikke at alle får tildelt ytelsen. Tildeling er etter behov: Foreldre får barnetrygd for sine barn, man får behandling på sykehus dersom man er syk. Tildeling ut fra behov, basert på ikke-økonomiske og faglige kriterier, strider ikke mot universalismeprinsippet. Det gjør derimot ytelser som tildeles etter behovsprøving basert på økonomiske kriterier. Fravær av behovsprøving basert på økonomiske kriterier er en viktig avgrensing av universelle ytelser fra målrettede eller økonomiske behovsprøvde ytelser rettet mot de fattigste. Sosialhjelp er et eksempel på det siste.

Det tredje kriteriet: Alle mottar den samme ytelsen. Dette dreier seg om innholdet i utmålingskriteriene. Universalisme betyr at alle får samme beløp eller samme tjeneste (gitt at personen tilhører den relevante målgruppen ut fra objektive kriterier). Barnetrygd er et typisk eksempel på en universell ytelse. Ytelsen som sikter mot å gi prosentvis kompensasjon for tidligere inntekt defineres som et grensetilfelle. Tjenester er vanskeligere å standardisere enn kontantytelser, det vil for eksempel være variasjon mellom kommuner. Likheten i ytelser kan også reduseres ved at ressurssterke borgere i praksis oppnå bedre service enn andre, mens borgere med mindre ressurser ikke får gjort krav på de ytelsene de har rett til.

Det fjerde kriteriet: Ytelsen er tilstrekkelig. Det er ikke alltid klart hva som menes med dette, men når det gjelder kontantytelser, er det vanlig å vise til Marshalls medborgerskapskriterium, som baseres på at ytelsen gjør det mulig å ta del i det vanlige samfunnslivet, slik det leves av brede grupper i samfunnet. Når det gjelder tjenester, er standardformuleringen «best mulig standard», en standard som brede grupper i samfunnet kan leve med. En annen måte å operasjonalisere kriteriet på er at samfunnets brede grupper – herunder «middelklassen» – ikke finner det nødvendig å kjøpe bedre/ supplerende ytelser. Utsetting av tjenester til private, som for eksempel barnehager, oppfattes ikke som brudd på universalismen, så lenge finansieringen er offentlig og alle har rett til den samme ytelsen uavhengig av økonomi. Når det gjelder kontantytelser, kan man ikke bruke best mulig standard, men fraværet av behovet for private forsikringer kan være et kriterium.

Pensjon er et eksempel som oppfyller de tre første kriteriene: Ytelsen dekker hele befolkningen, og minsteytelsen er relativt høy. Men de fleste oppfatter ikke grunnpensjonen som tilstrekkelig, og tilleggspensjon basert på inntekt er en del av det norske pensjonssystemet.

Mens det er enighet om at tilleggsytelser til svakt stilte ikke er et brudd med universalismen, er det mer delte meninger om ytelser som avhenger av tidligere inntekt.

Hva er mest universelt: At alle får samme beløp, eller at alle får samme kompensasjonsgrad? Man kan argumentere for at ytelsen kan bli mer lik, men at den også blir mer utilstrekkelig, og dermed mindre universell fordi den skaper grunnlag for private tilleggsforsikringer. Det er ganske vanlig i litteraturen å betrakte elementer av inntektserstatning som forenlig med universalisme.

2.1 Universelle vs. selektive velferdsordninger – et kunstig skille?

Mens det er vanlig å diskutere forskjellene og skillelinjene mellom universelle og selektive velferdsordninger, blir det også tatt til orde for at det er unaturlig å trekke noen klare linjer mellom disse to og at de i mange tilfeller flyter over i hverandre. Blant annet spør Øverbye om universalisme alltid er å foretrekke framfor selektivisme. Han mener at forskjellene mellom disse to blir vanskeligere å trekke jo mer nøyaktig man beskriver faktiske velferdsordninger, og i forlengelsen av dette at ulike former for selektivisme ofte kan være å foretrekke framfor rendyrket universalisme.

 

Fotnote: Øverbye

Jf. Einar Øverbye, 2018

Begrepet universalisme kan presiseres ved hjelp av tredelingen mellom personkrets, tildelingskriterier og utmålingskriterier i analysen av en velferdsordning. At «alle er berettiget til å motta» vil si at personkretsen, dvs. de som legalt kan søke godet, utgjøres av alle innbyggere. At «reglene er de samme» innebærer at tildelingskriteriene er de samme blant de som har rett til å søke. At «alle mottar det samme» og at «godet er tilstrekkelig», innebærer at utmålingskriteriene er de samme for alle som blir tildelt godet.

Øverbye peker videre på at det er bekymringsfullt hvis universalisme blir et hegemonisk ideal, for hegemoniske ideal unndrar seg kritikk. Han peker på at mest mulig universalisme mht. utformingen av personkretser, tildelingskriterier og utmålingskriterier ikke nødvendigvis er en god ting. Det er grunner til at ikke alle innbyggere har rett til å søke alle velferdsgoder. Det er grunner til at administrativt og profesjonelt skjønn inngår i tildeling og/eller i utmåling av de fleste velferdsgoder, selv om det innebærer svakere rettigheter og risiko for maktmisbruk, kameraderi og svindel. Det er grunner til at selektive ordninger lever side om side med mindre selektive ordninger, eller opptrer i kombinasjon.

Istedenfor å framheve universalisme som et velferdsstatlig ideal å strekke seg etter, mener Øverbye at det er mer nyttig å se nøye på de mange målkonflikter og kryssende hensyn som gjør seg gjeldende når en konkret velferdsordning skal utformes. Ulike velferdsordninger skal verne innbyggerne overfor svært ulike hendelser, behov og sosiale risikoer. Avveiningen mellom ulike mål, kan være forskjellig fra en velferdsordning til en annen.

2.2 Samfunnsmodeller og velferdstjenester

Diskusjonen om hvordan man innretter ulike former for velferdstjenester og -ordninger er samtidig en sentral del av en overordnet diskusjon om velferdssystem og samfunnsmodell. Den nordiske modellen, den norske modellen og den skandinaviske modellen er ulike betegnelser som beskriver det samme. Fellestrekk ved den nordiske modellen som ofte trekkes fram er velferdsstat, trygder og pensjoner som i stor grad er skattefinansiert, stabil økonomi med stabil inflasjon og valutakurs, samarbeid mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, svært lave inntektsforskjeller (internasjonalt sett), høy deltakelse i arbeidslivet blant kvinner, høy grad av likestilling, (gratis) utdanning dominert av offentlige tilbydere.

Den nordiske / sosialdemokratiske modellen skiller seg klart fra den liberale velferdsmodellen som vi finner i USA og enkelte andre anglosaksiske land. De liberale velferdsstatene fungerer i stor grad som forsikringssystemer, der ytelsene man har rett på, avhenger av hvor mye man har betalt inn. I disse systemene er offentlige skattebaserte ytelser svært beskjedne – både i omfang og kvalitet – og først og fremst rettet mot de fattigste.

En tredje velferdsmodell er den kontinentale eller konservative modellen som praktiseres i Tyskland, Frankrike og andre land i Kontinental-Europa. I denne modellen er ytelser nært knyttet til deltakelse på arbeidsmarkedet og i større grad finansiert gjennom innbetalinger fra arbeidsgiver og arbeidstaker. Det er betydelig variasjon innenfor de ulike typene av velferdsstater, og mange velferdsstater kombinerer elementer fra de ulike modellene.

Overordnet sett er den nordiske modellen kjennetegnet ved økonomi, arbeidslivsorganisering og politisk system som skiller de nordiske land fra andre vestlige land. I de nordiske landene omfordeles inntekt i arbeidsmarkedet (ved å presse sammen lønnsforskjellene), i velferdsstaten (ved relativt universelle velferdsordninger), ved å subsidiere utdanning til alle og ved en rekke andre ordninger. Det er samspillet mellom solidariske lønnsforhandlinger gjennom sentraliserte inntektsoppgjør, og en omfattende velferdsstat basert på demokratiske beslutninger som gjør de nordiske erfaringene spesielle i et internasjonalt perspektiv – særlig når det gjelder de små ulikhetene i den endelige inntektsfordelingen og når det gjelder den lave graden av fattigdom.

 

Fotnote: den lave graden av fattigdom

Jf. Moene, Barth og Wallerstein, 2003

Skattepolitikk og velferdsordninger

Sammenhengen mellom skattepolitikk og velferdsordninger kan være en ideologisk basert diskusjon om forholdet mellom skatt og vekstfremmende skatteletter, og det kan være en diskusjon om synet på hvilken velferdsmodell man ønsker. Videre er begreper som solidaritet, tillit og kapitalflyt nært koblet til en diskusjon om synet på skatt. Det er for eksempel vanskelig å opprettholde og bedre velferden for det store flertallet av innbyggerne, og samtidig redusere barnefattigdommen vesentlig innenfor uendrede budsjettrammer. Dette aktualiserer krevende prioriteringer innenfor både den økonomiske politikken og den generelle fordelingspolitikken.

Velferdsordninger, som for eksempel utdanning, er finansiert enten ved hjelp av generelle skatter eller ved ulike former for premier eller brukerbetaling. Samtidig er det et viktig skille mellom velferdsordninger i form av tjenester og overføringer (for eksempel trygdeordninger) og ordninger i form av offentlige tjenester. Utdanning på en offentlig skole er eksempel på dette siste.

Synet på graden av skattetrykk, er delvis avhengig av hvilket syn man har på hvilken velferdsmodell et land bør ha. Ettersom de med høyest inntekt betaler mest i skatt, mens offentlige ytelser er relativt likt fordelt utover befolkningen, har den norske velferdsstaten en betydelig omfordelende effekt. Utdanningspolitikken har vært et viktig virkemiddel for å skape et samfunn med mindre forskjeller mellom folk. Lik rett til utdanning, blant annet gjennom å gi et gratis og likeverdig skoletilbud til alle barn uavhengig av sosial bakgrunn, kjønn og geografi og gjennom offentlig støttede stipend og låneordninger for ungdommer og studenter, er å anse som en bærebjelke i den norske velferdsstaten.

Den nordiske modellen er bygget opp av institusjoner og politikk som passer sammen, som forutsetter hverandre og som forsterker hverandres virkemåte. Små lønnsforskjeller øker på den ene siden den politiske beslutningen om universelle velferdsordninger som tilbyr sosialforsikring som majoriteten tjener på. Omfordelingen gjennom velferdsstaten styrker på den andre siden svake gruppers forhandlingsposisjon i arbeidsmarkedet, noe som bidrar til å dempe lønnsforskjellene. Når velferdsordningene i liten grad er inntektsavhengige, blir det også mindre fristende for lavtlønte å trekke seg ut av arbeidslivet.

 

Fotnote: trekke seg ut av arbeidslivet

Ibid.

3. Velferdsordninger og bærekraftbegrepet

I en tid der velferdsstater blir omstrukturert, er universalisme gjenstand for kontroverser både i sosialdemokratiske og liberale velferdsstater. Ett perspektiv er at det er en systematisk nedbygging av universalismen i samtidens velferdsstater, et annet at det ikke er en klar tendens til avvikling av universelle programmer. Utviklingen viser et sammensatt bilde, med ulike tendenser innen og mellom land.

 

Fotnote: innen og mellom land

Béland et al. 2014

Det blir argumentert for at man bør snakke om grader av universalisme, langs flere dimensjoner, og at man kan skille mellom universalisme i form av rettigheter og bruk. Bruk sier noe om private markeder for sosialforsikring og tjenester som eksisterer utenfor det offentlige systemet, og hvor mange som benytter disse i stedet for det offentlige systemet. Hvis slike markeder utkonkurrerer heller enn komplementerer offentlige tjenester, er det en indikasjon på mindre grad av universalisme i de offentlige programmene, selv om de er tilgjengelige for alle borgere.

I rapporten fra FNs verdenskommisjon for miljø og utvikling, Vår felles framtid fra 1987, ble begrepet bærekraftig utvikling først introdusert. I rapporten ble begrepet definert slik:

Utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.

Det er en felles oppfatning at bærekraftig utvikling har tre dimensjoner som det må legges vekt på: Den økonomiske dimensjonen (velstandsutvikling og økonomisk vekst), den sosiale dimensjonen (likhet, muligheter for alle og mindre sosiale forskjeller) og klimadimensjonen (utfordringer knyttet til klima og miljø). Bakteppet for begrepet og dets definisjon var et behov for å legge særlig vekt på de fattiges behov for å få oppfylt sine grunnleggende rettigheter og skape mulighet for et bedre liv. Samtidig ligger det i begrepet at det finnes grenser for hva naturen kan levere i dag uten at det går utover hva den kan levere i framtiden. Siden den gang er begrepet tatt i bruk på en rekke samfunnsområder, fra innvandringsspørsmål til framtidige pensjonsordninger, fra familiepolitikken til trygdeytelser. Begrepet bærekraftig brukes nå også mye i omtalen av framtidige velferdsordninger.

Bærekraft og velferdsstatens levedyktighet

I regjeringen Solbergs trontale ved åpningen av Stortinget oktober 2017, ble det lagt stor vekt på å beskrive behovet for et bærekraftig velferdssamfunn. Perspektivene i denne talen finner man igjen i de oppdaterte politiske plattformene for regjeringen som ble offentliggjort i januar 2018 og senest i januar 2019. Her gir regjeringen uttrykk for at et bærekraftig velferdssamfunn blir overskriften for regjeringens arbeid framover, og at de vil arbeide for et samfunn som er bærekraftig både økonomisk, sosialt og miljømessig. Ordene bærekraft og bærekraftig blir omfattende brukt. Eksempler på dette er: «Velferdsordningene må moderniseres for å være bærekraftige», regjeringen skal føre «en bærekraftig innvandringspolitikk».

Videre sier regjeringen at

(…) for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn blir det stadig viktigere å gjennomgå offentlig ressursbruk og tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger.

Behovet for kommunereformen understrekes med at

Større og sterkere kommuner gir bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre.

Disse sitatene eksemplifiserer en pågående debatt om velferdsstatens levedyktighet. I denne sammenhengen blir «bærekraftig» som regel brukt i en argumentasjonsrekke som ender med en konklusjon om at velferdsordningene er for dyre og at det på sikt ikke blir nok personer i arbeidslivet til å bære kostnadene ved å opprettholde dem. Over tid har det blitt økt oppmerksomhet knyttet til kostnadssiden ved velferdsstaten, hvor det vanligste er å peke på den såkalte eldrebølgen, digitalisering, klimaendringer, økende innvandring og en nedgang i produksjonen av olje og glass.

Videre har debatten om velferdsytelser over lang tid vært preget av tema som plikter, frykt for misbruk og hvem som er «trengende». Samlet sett legges det mye vekt på økonomiske og moralske aspekter. Mer vekt på kontroll og større krav til den enkelte enn på medborgerskap, tillit, integrering og solidaritet. Ut fra et rent økonomisk perspektiv blir det argumentert for at brede universelle velferdsordninger er for dyrt, at nye velferdsløft må målrettes mot dem som trenger det mest – oftest etter inntekt – og gjerne ved å erstatte eksisterende ordninger.

I denne konteksten blir bærekraft lik kostnadsreduksjon. Det er få som betviler at den norske velferdsmodellen vil møte utfordringer framover knyttet til behovet for arbeidskraft, forventede utgiftsøkninger og færre til å tjene inn. Samtidig har denne debatten mer enn kun økonomiske dimensjoner. Diskusjonen om en bærekraftig velferdsstat må brettes ut til å handle om mer enn bare kostnadssiden. Velferdsstaten med relativt universelle ordninger er som tidligere nevnt en av pilarene i den norske modellen, og større endringer i enkeltdelene vil få konsekvenser for hvordan modellen samlet sett fungerer. Derfor bør dette være en diskusjon om sammenhengene mellom økonomi, politikk og sosiale forhold.

3.1 Tillit, likeverd og fellesskap

Avveiningen mellom universelle og behovsprøvde ordninger er krevende. Universelle velferdstjenester har som tidligere nevnt en lang tradisjon i Norge, og er blant annet kjennetegnet av at alle er omfattet av de samme reglene, med klart definerte rettigheter. Behovsprøvde ordninger er kjennetegnet av at det er mer selektive ordninger som handler om å reservere ytelser til de svakeste gruppene.

niverselle ordninger er kjennetegnet av at de er en forsikring som omfatter alle og som i liten grad er avhengig av politiske endringer. At langt de fleste skattebetalere mottar en eller annen form for velferdsytelser innebærer at oppslutningen og legitimiteten til en velferdstjeneste styrkes ved at den gis til alle innbyggere, framfor at det lages en ordning som bare kommer en mindre andel av befolkningen til gode.

Mer målrettede ordninger har støtte når de innføres, men er mer tilbøyelige til å bli kuttet eller redusert når økonomien er svakere og det blir økt kamp om ressursene i offentlig sektor. Målrettede ordninger er på denne måten mindre stabile og viljen til å betale for dem kan bli mindre over tid og de blir dermed lite sjenerøse. Ordninger som blir målrettet etter behov, er i større grad konfliktskapende og uthules fort. I ytterste konsekvens kan spissede, målrettede ordninger innebære en stagnasjon i videreutviklingen av velferdsstaten.

Den historiske forklaringen på hvorfor man ville bort fra behovsprøving er overordnet sett knyttet til at det var og er stigmatiserende. En rendyrket økonomisk vurdering blir gjerne lagt til grunn for å finne ut om innbyggeren tilhører det som tidligere ble omtalt som «trengende». Fag- og arbeiderbevegelsen mente at omfordelingen skulle skje over skatteseddelen, gjennom et progressivt skattesystem, mens velferdsordningene skulle være like og like tilgjengelige for alle. Dette ble oppnådd på mange velferdsområder, men ble ikke fullt ut gjennomført. For eksempel er sosialstønaden fortsatt behovsprøvd. Den blir gjerne sett på som den mest stigmatiserende av alle velferdsordninger.

Felles interesser

En viktig begrunnelse for at det har vært så bred støtte om velferdsstaten, er at den er universell, at alle får rimelige eller gratis rettighetsbaserte velferdstjenester finansiert gjennom skatt. Økt grad av graderte ordninger, for eksempel ved at de som har mest også betaler mest, vil kunne utfordre den gjensidige solidariteten som er etablert. Dersom enkelte samfunnsgrupper må betale mer enn andre, først gjennom progressiv inntektsskatt, deretter gjennom høyere egenandeler, er det en iboende risiko for at disse samfunnsgruppene går i retning av å ville finansiere egne velferdstjenester, for eksempel gjennom private forsikringsordninger. Dette utfordrer den offentlige finansierte velferden, gir grobunn for privatisering av velferdstjenester og støtter opp under økte krav om skattelette.

Det er flere tegn på at dette er en utvikling som har skjedd over tid og som fortsatt pågår. Økningen av antallet private tilbydere av velferdstjenester innen både helse, omsorg og skole er betydelig. Økende grad av egenandeler, foreldrebetaling og ulike former for behovsprøving viser at velferdsstatens felles, solidariske grunnlag blir utfordret. Egenandeler og foreldrebetaling fører til at etterspørsel etter tjenester går ned. Ikke fordi behovene reduseres, men på grunn av mangelfull økonomisk evne. På denne måten kan det utvikles større skiller mellom de som er innenfor og bidrar og de som er utenfor og mottar.

Ved at alle har lik tilgang og like rettigheter, blir behovet for administrative funksjoner redusert. Inntektsprøvde ordninger er gjerne mer skjønnsmessig utformet enn universelle. Ordninger som er skjønnsbaserte, har større behov for saksbehandling og er dermed byråkratiserende. Det innebærer videre et større behov for kontroll av om individene faktisk har behov for tjenester, noe som utfordrer den nødvendige tillit mellom individ og byråkrati. Mistillit i relasjonen mellom individ og byråkrati, utfordrer andre tillitsrelasjoner.

 

Fotnote: utfordrer andre tillitsrelasjoner

Rothstein og Kumlin, 2005

4. Behov for en helhetlig tilnærming

Den norske velferdsmodellen bygger på høy deltakelse i arbeidslivet, et godt samarbeid mellom staten og partene i arbeidslivet, små inntektsforskjeller, et velutbygd velferdssamfunn for alle og et bredt skattegrunnlag. Høy tillit og vilje til samhold trekkes ofte fram som én viktig forklaring på utviklingen av det norske velferdssamfunnets kvaliteter.

I Norge øker forskjellene. Stadig flere unge står uten arbeid og havner i gruppen med lavinntekt. Norge er blant de landene i verden med minst forskjeller i levekår, men siden 2011 har andelen fattige økt, når vi benytter fattigdomsmålene til EU og OECD. Spesielt i Oslo og andre fylker i østlandsområdet er andelen barn i lavinntektsfamilier høy i norsk sammenheng.

Utdanningspolitikken har vært et viktig virkemiddel for å skape et samfunn med mindre forskjeller mellom folk. Lik rett til utdanning, blant annet gjennom å gi et gratis og likeverdig skoletilbud til alle barn uavhengig av sosial bakgrunn, kjønn og geografi og gjennom offentlig støttede stipend og låneordninger for ungdommer og studenter, er å anse som en bærebjelke i den norske velferdsstaten.

Utdanningssystemet og ulike politikkområder

Utdanning legger grunnlag for barns velferd på ulike vis. Hvordan barn deltar i utdanning, og hvilket utdanningsnivå de får, vil være med på å bestemme deres senere yrkesaktivitet. I tillegg vil foreldres utdanningsnivå kunne være av betydning for barns velferd her og nå, ved å påvirke foreldrenes tilknytning til arbeidslivet. Utdanning er også viktig for å nå samfunnsmål om integrering av innvandrere, likestilling i arbeidslivet og sosial mobilitet.

Universelle velferdstjenester har lang tradisjon i Norge, og har vært en viktig kamp for fag- og arbeiderbevegelsen i lang tid. Samtidig har det over tid blitt innført mer selektive/behovsprøvde ordninger på bekostning av universelle ordninger innenfor flere tjenesteområder. Innføring av gratis kjernetid i barnehage for lavinntektsfamilier, er et eksempel på dette. Uavhengig av om man ser på tiltakene gratis kjernetid i barnehage for lavinntektsfamilier eller behovsprøving av barnetrygd som et steg i retning av gratis barnehage for alle, eller som et eksempel på at universelle velferdsordninger velges bort til fordel for selektive ordninger, reiser det en prinsipiell diskusjon om avveining mellom universelle og behovsprøvde ordninger.

Utdanningspolitikken favner bredt og andre sentrale politikkområder griper inn i utdanningspolitikken, som dermed blir utformet i et spenningsforhold med andre sektorpolitiske forhold. Bruk og utvikling av for eksempel fordelings-, familie-, sysselsettings- og sosialpolitiske virkemidler får betydning for utdanningspolitikken.

Utdanningsforbundet har som en overordnet målsetting at utdanning skal være gratis og tilgjengelig for alle. Det betyr blant annet at foreldrebetaling i barnehage skal erstattes med offentlig finansiering. Fjerning av foreldrebetaling i private skoler, kostnader knyttet til ulike former for normer i barnehage, skole og PP-tjeneste er andre målsettinger som innebærer betydelige kostnader. Å argumentere for innføring av slike tiltak, fordrer ikke bare at man setter det inn i en pedagogisk kontekst, men også at man setter det inn i en ramme hvor det handler om å bevare og videreutvikle universelle velferdsordninger der man ser ulike politikkområder i sammenheng.

5. Kilder

Anttonen, A., Häikiö, L. & Stefánsson, K. (red.) (2012). Welfare State, Universalism and Diversity.

Anttonen, A. & Sipilä, J (2012). Universalism in the British and Scandinavian social policy debate.

Barth, E., Moene, K., Wallerstein, M. (2003). Likhet under press.

Béland, D., Blomqvist, P., Andersen, J. G., Palme, J & Waddan, A. (2014). The Universal Decline of Universality? Social Policy Change in Canada, Denmark, Sweden and the UK.

Borchorst, A., Andersen, J.G., & Larsen, C.A. (2015). Hvad er universalisme?

Kumlin S., og Rothstein, B. (2005). Making and Breaking Social Capital: The Impact of Welfare-State Institutions

Øverbye, E. (2018). Er selektivisme bedre enn universalisme i velferdspolitikken? Norsk sosiologisk tidsskrift (årgang 2, nr. 1-2018)

NOU 2017:6 Offentlig støtte til barnefamiliene

NOU 2011:7 Velferd og migrasjon – den norske modellens framtid

Lenker:

https://www.dagbladet.no/kultur/velferdsstaten-og-sirenenes-sang/63373195

https://hoyre.no/aktuelt/nyheter/2018/malet-er-a-skape-et-baerekraftig-velferdssamfunn/

https://www.ssb.no/offentlig-sektor/artikler-og-publikasjoner/velferdsstaten-trenger-mange-i-arbeid

https://no.wikipedia.org/wiki/Den_norske_velferdsstaten

https://erna.no/2017/10/24/baerekraftig-velferdssamfunn/

https://radikalportal.no/2015/06/08/redningsaksjon-for-velferdsstaten-hoyreretorikk-i-et-historisk-perspektiv/

 

 

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.